李程骅：科学发展观指导下的新型城镇化战略

    城镇化与国家的工业化相伴随，是生产力发展的必然结果。2011年，我国城市化率已超越50%，人均GDP超过5000美元。根据国际经验，经济发展的这个阶段是城市化的加速发展期。“十二五”时期，我们要在科学发展观指导下，把城乡产业互融发展作为新型城镇化战略的重要支撑，着力破解城乡二元结构，加快推进我国城镇化进程。
    一
    当前及今后一个时期，加快推进我国城镇化进程，必须直面城乡之间存在的制度性障碍，促进城乡经济社会协调发展。只有这样，才能理清发展思路，在统筹城乡发展中加快产业结构调整步伐，释放出城镇化的巨大增长动力。
    首先，受城乡二元结构等长期因素制约，我国农业、农村和农民在城镇化的进程中长期处于弱势地位，优质的生产要素向城市单向流动和聚集，在“减少农民”的同时也边缘化了农村、弱化了农业。无论从城市产业的合理布局来看，还是从社会主义新农村建设来看，这种状况是不可持续的。因此，保持经济长期稳定增长，必须破除城乡二元结构的体制障碍，让各种生产要素在“下乡”和“进城”的过程中得到优化配置，实现城乡产业在空间上的对接和互融。城乡产业互融发展，追求的应当是城市、郊区、郊县及至周边农村的资源利用价值的最大化。以往一些城市缺乏战略眼光，在大部分时段内被动地进行城市产业的单向拓展，造成产业布局上的同质化竞争。还有的地区为提高城镇化率，不顾自身经济发展实际，主要依靠行政手段推行“户口城镇化”。这种做法虽然在地理上扩展了城市范围，增加了城市人口，但由于城市经济总量偏小、产业发展水平较低、公共配套设施缺位，其结果是失地农民变身失业人员，城乡经济社会发展差距加大，反而影响城乡要素资源的合理配置。
    其次，多年来在行政管理上形成的以GDP为主体的政绩考核办法，使我国难以在城乡之间实现商品市场和劳动力等要素市场的一体化，导致绝大多数地方城乡产业分割。在理论上，资源要素按市场规律流动是城乡产业互融发展的前提。但是，长期以来，在层层经济指标考核压力下，即使是同一个城市，在产业发展上更多考虑的是局部利益、眼前利益，而非全局利益、长远利益。这必然导致各地产业同构化，很难形成科学合理的空间布局和比较完备的产业链，不仅影响了产业结构的调整和经济发展方式的转变，还带来了资源浪费、环境污染等问题。例如，由于行政管理部门之间缺乏协同性，加上GDP的考核压力，不少地方简单地进行产业结构升级或城市功能提升，结果却造成了企业短时间内的二次、三次搬迁，甚至连近10年规划建设的新城区、开发区，也因与不断扩大的城市空间规划相矛盾，不得不加入“退二进三”、“腾笼换鸟”的潮流中，其发展的代价是巨大的。
    再次，近年来随着城镇化进程加快，重城市规划、轻乡村规划成为普遍现象，尤其是在产业布局上重点突出形象工程、面子工程，也影响着城乡产业在空间上的对接和融合。在我国城乡规划中，行政主导特征显著。依靠行政主导，可以加快城镇化进程，加速城乡产业发展，这是不争的事实。但一味地依赖行政主导，忽视市场机制的作用，也容易导致地方领导片面追求表面政绩，助长粗放型城镇发展和经济增长，使本来应该由产业发展推动的城镇化，变成行政手段主导下的“土地城镇化”。我国是人口大国，人均资源占有率很低，无论是城市用地还是农村用地都非常宝贵，因而紧凑型的集约化增长方式才是我国城镇化道路的价值取向。只有在科学的规划理念引导下，加快建立起城乡产业互融发展的体制机制，才能在扭转城乡不平衡发展局面的同时，从根本上促进经济发展方式的转变，践诺善待城市和乡村每一寸土地的“空间责任”。
    二
    从中国的实际出发，加快推进我国城镇化进程，促进城乡经济社会发展一体化，不仅要在城乡规划、基础设施建设、公共服务一体化等方面实现突破，更要高度重视推动城乡产业互融发展，彻底打破城乡经济二元结构，促进公共资源在城乡之间均衡配置，实现生产要素在城乡之间自由流动，从整体上优化城乡产业布局。
    世界经济发展的经验表明，城市和乡村在工业化带动下，只有融合为一个整体，各种资源才能得到更加高效的开发和利用。从这个意义上看，我国以城乡产业融合来推动城乡一体化，有助于在中心城市、新城区、近郊区、都市发展区以及远郊区等不同层级之间形成“坡度”，填平长期以来由二元经济结构造成的城乡鸿沟，促进城市和农村的均衡发展。
    实际上，以产业融合来推动城乡一体化，体现了我国在科学发展观指导下的新型城镇化战略。即把城市和农村作为一个整体来规划和建设，以工业化推进城乡资源和产业的合理聚集，不断促进产业结构的优化升级，同时注重区域协调和社会公平，确保城乡居民拥有公平的发展机会。与传统城镇化道路比较，我国实施的新型城镇化战略与新型工业化相适应，在城市圈层之间通过实施产业集聚和合理分工，彻底打破了局部地域的城乡界限，从而促进了产业布局的优化和区域发展价值的最大化。因此，以城乡产业融合来推动城乡一体化，其本质内涵就是决不能以牺牲农村的发展来加快城镇化进程，而是要通过城乡统筹发展，实现高质量的城镇化。
    具体到一个区域和城市，只有产业发展形成合理的空间布局，聚合成具有竞争力的产业链，才能促进城市要素资源集聚，实现郊区、郊县和邻近区域之间的合理分工，逐步消除城乡之间的界限和发展落差。从当前各地实践看，推动城乡产业互融发展主要表现为城乡一体化下的整体产业布局的调整和优化。可以预见，在科学发展观指导下，随着各地产业空间布局的不断调整和优化，不仅能减轻经济快速发展所带来的生态环境问题，还可以通过土地集约利用和产业转型升级提高经济收益，加快培育区域创新体系建设，实现经济社会发展的多重效应。这是保持我国经济长期持续增长的重要动力。
    三
    近年来，我国城市产业在空间布局上正在由集聚转向扩散，多数大中城市具备了辐射带动周边大区域发展的内在动力，这使得郊区、郊县的土地和生态价值突显，城区、郊区、农村的区位价值落差日渐缩小。我们要在准确把握市场与政府关系的基础上，牢固树立中国特色城镇化战略理念，切实建立起城乡产业互融发展的体制机制，走出一条符合科学发展观要求的城乡一体化道路。
    一是准确把握我国城镇化的阶段性特点，着力突破城乡之间存在的户籍等制度性界限，促进城乡要素资源优化配置。回顾我国30多年来的城镇化道路，城市的空间扩展是单向的、粗放的，对农村实施的是“侵入”式的“空间并构”。实践证明，这种发展方式是不可持续的。实施新型城镇化战略，可以通过有效的产业空间转移，依据产业价值链来进行产业分工和载体建设，走“分散式集中”的路子，不仅可以找到诊治“大城市病”、“大城市周边贫困带”的药方，也有助于促进城乡产业的合理布局。当今世界，以现代交通体系和信息网络为依托的新产业体系，可以超越城市本位在大区域、都市区或城市群的空间中进行要素整合与资源配置，各类产业沿着产业价值链就可以互相延展和深化。由此，在产业空间布局上，大城市要敢于打破产业发展先城区次郊区再郊县的老路子，以加快形成城乡一体化发展格局为目标，根据生态承载能力来规划产业发展区域，提高城乡要素资源的利用效率。同时，要敢于突破城市本位观念，在一个较大的区域空间里，按照不同的城市功能定位和产业特征，实现城乡要素资源的低成本集聚与整合，并借助文化认同等地缘优势，合理布局特色产业，走差异化竞争之路。
    二是积极创新农村用地制度和市镇建设体制，充分释放农村土地资源的空间价值，培育城乡产业融合的新动力。现阶段，我国已进入了城乡一体化规划和发展的新阶段。从产业空间布局来说，在一个城市范围内，以统一的土地规划利用为基础，合理划分工业园区、基本农田保护区、生活区、商贸区、生态涵养区等功能区，使城乡产业发展在空间上互相衔接，有利于在集约利用土地的基础上优化环境，提升区域的总体竞争力。但由于我国城市与农村在土地制度上的差别，农村土地转化为工业用地和城镇建设用地后，往往和失地农民的就业、当地产业的发展难以形成有机联系。究其原因，主要在于城乡产业发展相互脱节。而推进城乡产业互融发展，一方面可以通过农村土地整理为城镇建设提供用地保障，满足现有城市产业升级和转移需要；另一方面可以充分发挥农业产业化龙头企业的作用，使农村的种植养殖基地就地升级为产业加工区，打造特色地方农产品品牌，形成连接城乡产业发展的新动力。在此基础上，各地应以统筹城乡产业一体化为目标，积极引导城乡产业在空间上的持续重组和合理布局，尽快改变过去农村—农业、城市—工业的单向产业发展格局。
    三是加快完善政绩考核评价机制，把推动城乡产业融合与转变经济发展方式结合起来，同步实现城镇化与农村现代化。在30多年经济高速增长基础上，我国目前所面临的经济发展方式转变问题，其实质是产业结构调整和转型升级问题。而产业结构调整和转型升级，直接表现为各类产业在城乡空间上的合理布局，会使相当一部分产业和企业发生转移。进入新世纪，在科学发展观指引下，尽管加快转变经济发展方式和调整经济结构成为人们的共识，但现行以GDP为主要内容的政绩考核体系，使其知易行难。我们更应看到，由这次国际金融危机引发的我国经济形势变动已经基本企稳，从企稳到繁荣这个比较长的“后危机”时期，正是我国从战略上加快产业结构调整成本最低的机遇期，同时也是加快经济发展方式转变的最佳时机。因此，我们要尽快制订与科学发展观对接的经济发展考核体系，把加快转变经济发展方式和经济结构调整落实到具体的步骤与工作程序上，加大在大区域或大城市范围内进行城乡一体化的产业政策引导，充分发挥现代服务业、先进制造业、现代高效农业在整体产业布局上的引领作用，加快形成城乡发展一体化的新格局。
    （作者：南京市社会科学院副院长、研究员）