张立群：加快构筑经济增长的新基础

    2012年我国经济增速预计将继续回调，对此不应再以总量政策扩张谋求经济增速回升。要以经济增速下降、市场竞争压力加大为契机，加快调整经济结构、转变经济发展方式，深化改革。重点解决房地产市场需求不稳定，城市化进程滞后，产业结构调整遇阻，财产权益、责任不清，政府职责不到位等深层次问题，着力构筑经济增长的新基础。
    当前我国经济正处于双重转型过程，即宏观经济政策从危机应对型向常规型转变、经济发展方式从粗放和数量扩张为主向集约和更注重质量效益、更注重控制发展代价方向转变。
    当前面临的主要问题是：在政府力量逐步撤出后，市场需求增长的基础尚不稳固。一方面世界经济形势空前复杂，发达经济体经济有可能陷入长期低迷，我国外贸出口增长变数很大；另一方面市场支持的投资增长也有较大不确定性。从微观层面看，企业转型升级活动面对很多困难，实体经济可持续增长的基础尚不坚实。预计我国经济增长率将继续回落，而且存在发生较大波动的可能。
    应对这一复杂形势，不宜再次依靠总量政策扩张。至为关键的是要在经济增速回调过程中，加快构筑经济增长的新基础。这对当前和中长期经济发展都是最为重要、最为紧迫的任务。主要包括引导住、行为主的消费结构升级活动尽快进入平稳可持续发展轨道；消除城市化的瓶颈制约；推动产业结构调整升级和加快改革攻坚进程等四方面的任务。
    一、把住、行为主的消费结构升级活动尽快引入平稳发展轨道
    （一）住行为主的消费结构升级活动还将持续很长时期，是扩大消费、扩大内需的主导力量
    经济发展最积极的成果，就是人民生活的持续改善；这些活动带来的国内市场消费需求扩大，又是经济发展的基本条件之一。当前，我国居民生活改善的重点仍然集中在住、行等领域。到2010年，我国千人汽车保有量约为52辆左右，而美国为950辆左右，日本为625辆左右。从这一比较看，我国汽车进入家庭尚处于起步阶段，发展空间非常广阔。到2010年末我国城镇人均住房面积为21.8平方米[①根据城镇住宅总面积与第六次人口普查的城镇人口数计算。]（建筑面积），而日本为42平方米（2008年），美国为74平方米（2000年），居住改善空间也非常广阔。如果再包括城镇化水平提高的因素，住、行为主的消费结构升级活动至少还要再持续10年以上[②我国城镇住宅总面积2010年末约为145亿平方米，如果按目前城镇人口，人均住房面积达到日本水平，就需要再增加140亿平方米左右的住房。如果考虑城市化因素，按城市化率达到70%计算，城镇人口约再增加3亿人左右，按照日本目前的人均住房水平，还需增加128亿平方米住房。二者合计为268亿平方米。近年年均竣工住宅面积为8亿平方米左右，即使增加到10亿平方米，也还需要建设20年以上。]。这是居民随着收入增长、购买力提高而产生的合理选择，是国内市场需求扩大的主要领域，是我国经济增长最重要的需求源泉。
    （二）加快稳定住行需求是提高抗击外部冲击能力，稳定经济增长的关键环节
    2009年以来，内需增长很大程度依靠政府投资特别是基础设施建设投资支持，随着刺激性政策退出，这方面的投资数量明显减少。2009年基础设施和社会公共事业投资较上年增长42%，2010年降低到18.5%，2011年1～9月份为8.5%。与此同时，房地产投资增速明显提高，由2009年的23%提高到2010年的33%。由于房地产投资占全社会固定资产投资1/5强，因此对投资增长发挥了重要推动作用。受房地产市场调控影响，未来商品房投资增速可能会较大幅度下降，而保障房投资难以完全弥补[③2011年1000万套保障房全部开工，投资工作量预计在1.3万亿元左右，较2010年增加5000亿元左右，可支持全部房地产投资增长10%左右。目前保障房管理体制建设滞后的问题开始显露，预计2012年保障房建设步伐将放缓。即使保持2011年增速，也难以弥补商品房投资下降部分。]其缺口，房地产投资增速可能明显降低。如果与出口增速下降叠加，就会通过传导作用使制造业投资增速也出现下降，进而使全社会固定资产投资增速下降。更需注意的是，随着住房、汽车需求的波动，今年以来消费增长率明显降低[④2011年1～9月份，社会消费品零售总额可比价同比增长率降低3.9个百分点。]，预计还将持续一段时间。即使2012年汽车需求回升带动消费回升，预计消费也难以达到近5年的平均增长水平。综合看，受住、行需求波动影响，内需增速有明显降低的趋势。明年世界经济可能更为低迷，不确定因素明显增加，外需增长的不稳定性明显加大。我们必须抓紧当前时机，加快引导住、行为主的消费结构升级活动进入平稳可持续发展轨道，巩固内需增长的基础。
    （三）政策建议
    1.将制度建设与政策调整密切结合，引导买房需求平稳可持续增长。对买房需求必须区别对待。住宅兼具居住和投资的双重属性，2002年以来房地产市场波动的主要原因，是住宅的投资属性引起了买房需求的大起大落。我国房地产市场的发展处于工业化、城市化快速推进时期，具有高成长性，居住性买房需求潜力巨大，房地产市场对投资性买房需求没有很高的依赖。稳定买房需求，最重要的是弱化住宅的投资属性。而治本之策是加快完善相关制度，最重要的是开征房产税和房产利得税[⑤Capital Gains Tax，简称CGT，是对资本利得（低买高卖资产所获收益）征税。常见的资本利得如买卖股票、债券、贵金属和房地产等所获得的收益。我国应该首先对住房买卖的利得征税。]，对过多占有住房者征税，对买卖住房获得的利润征税。提高过多占有住宅的成本，压缩住宅买卖的获利空间。在加快建立制度的同时，对居住性买房需求应积极支持、合理引导。包括放宽以致取消限购政策、对按揭贷款的行政性管理政策等，使刚性、改善性等居住性买房需求逐步成为房地产市场需求的主导力量，提高房地产市场需求增长的稳定性和可持续性。
    2.积极创造条件推动汽车进入家庭。努力使汽车进入家庭活动与城市建设和用车环境的发展大体协调，以鼓励购车、限制排量、限制排放、限制使用为原则，完善和稳定家庭汽车购买、使用方面的政策，引导购车需求平稳可持续增长。
    二、加快解决制约城镇化进程的瓶颈问题
    （一）我国城镇化潜力巨大
    城镇化是支持未来中国经济发展的最广阔空间，也是构筑经济增长新基础的关键因素。正确判断我国城镇化程度和未来发展前景，是正确估价中国经济发展潜力的关键环节之一。按照第六次人口普查的数据，到2010年10月份，我国城镇人口（按常住人口口径统计）为6.67亿人，城市化率为49.68%。从国际比较看，美国1975年城市化率为77.6%，日本1990年城市化率为77%，德国1985年城市化率为86%，法国1991年为74%，英国1991年为89%。这一比较表明，按照完成现代化的目标，我国城镇化水平还有很大差距，城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要继续由农村转入城镇。另外需要注意的是，按照户籍计算，2009年我国非农户籍人口为4.5亿人，这意味着有2亿左右的城镇人口没有城镇户籍。这些人口的流动性较强，生活模式与城市户籍人口有明显区别（以租房为主，较少享有义务教育、医疗、保障住房、基本社会保障等多方面的公共服务，就业状况不稳定），因此只能定义为准城镇人口。将这些人口转变为城镇户籍人口，是城镇化一项更为紧迫的任务。综合考虑这两个方面的因素，未来我国城镇化还要使5亿左右的准城镇人口和农村人口转变为城市户籍人口。按照户籍口径计算，1978年到2009年的31年间，我国城镇户籍人口共增加了2.8亿人左右，因此对我国未来城镇化的任务绝不应低估，对由此带来的经济发展潜力绝不能低估。
    （二）我国城镇化滞后于工业化，已成为制约我国现代化进程的突出瓶颈
    城市化是工业化的必要条件之一。城市，一是城，即基础设施、住房和其他硬件体系；二是市，即市场体系。这些是现代工业制造业和服务业发展，以及城市居民生活必不可少的条件。城市化滞后于工业化，会使制造业服务业发展环境趋紧，地租、房租水平提高，运输流通费用提高，劳动力生存成本提高，这些会综合表现为生产成本提高，从成本方面不断压缩制造业服务业的规模，减慢工业化速率。2010年我国城镇化率为49.68%，而非农产业占GDP的比重为89.8%，城镇化明显滞后于工业化。正是这一问题导致了城市招工难和工资提高较快。2003～2009年，城镇居民人均食品支出增长了85%，衣着支出增长了101%，住房支出增长了76%，交通通信支出增长了133%，衣食住行等基本生活费支出平均增长了93%。对于没有教育、医疗、保障房等基本公共服务保障的农民工来说，基本生活费支出的增长幅度还要大很多。这使城市进入门槛不断提高，使劳动力向城市产业转移的渠道不断收窄，成为城市产业招工难、招工贵的一个主要原因。城市基本生活费用较快提高，与城市发展不足直接相关。正是由于住房、交通、基础设施等资源的相对不足，才导致了住房、教育、医疗等方面费用支出的较快增加；正是由于城市发展不足，约束了市场流通的发展，提高了食品、服装、餐饮服务等方面的成本，才导致相关生活费用支出的增加。受成本提高的影响，资本技术替代劳动的速率在加快，使制造业服务业对劳动力的需求呈不断下降趋势，发展下去，就会从就业机会减少方面对农村劳动力转移形成新的约束。这个过程的发展，最终会使工业化、城市化进程全面减慢，会使城乡、工农二元经济结构特征固化，会使经济增长长期停滞于较低水平。这一情景显然不符合我国覆盖全体人民的现代化目标，也不利于抓住重要战略机遇期加快发展。加快解决制约城镇化进程的瓶颈问题，协调好工业化与城市化之间的关系，是面向长远构筑经济增长新基础的关键环节之一。
    （三）制约城镇化进程的瓶颈问题主要有三个方面：户籍制度、政府公共服务和城市发展长远规划
    1.加快推进户籍制度改革。户籍是居民城乡身份认证的重要文件，户籍制度是调控城乡关系的一项基本社会制度。能否取得城市户籍，关系到能否取得较为稳定的城市基本生存保障，基本公共服务（教育、医疗、住房等），对就业也有重要影响。例如对农村劳动力规定必须取得打工许可证、城市暂住人口登记证等证明文件，一些城市政府还规定了企业不得雇佣外地劳动力的行业和岗位等。尽管进行了逐步的改革，但当前户籍制度仍然是抑制劳动力和人口向城镇转移的一个突出瓶颈，也是制约城镇化进程的突出问题。目前我国城镇常住人口中还有近1/3没有城镇户籍，是城镇化相对滞后的突出表现之一。
    城镇户籍制度改革已经探索了十年左右，目前的主要问题集中在与户籍紧密联系的公共福利以及就业机会的开放方面，在大城市最为突出。这表明城镇户籍也是进入城镇公共服务和基本生存保障体系的准入证，这是城镇户籍最实质性的部分。应该注意到，我国城市公共服务和基本保障水平存在差异，比如北京、上海等大都市与二、三线中小城市之间，在教育、医疗、住房保障、基本社会保障等方面就有明显差别；一线大城市提供的就业机会也远高于二、三线城市。因此一线大城市人口流入强度比较大，放开城市户籍面临的压力也比较大。从一线大城市到小城镇，放开城镇户籍的难度总体是依次递减的。
    2.以省会城市和计划单列市为重点，加快提高城市政府公共服务能力。放开城镇户籍，必须加快提高城市政府公共服务能力。可考虑与城镇户籍制度改革同步，在大城市重点突破，加快政府公共服务能力建设。2009年直辖市、省会城市、计划单列市（共计35个城市，占地级以上城市数量的12.2%，占全部城市数量的5.3%）集中了户籍人口的32%[⑥根据2010年中国统计年鉴和直辖市、省会城市及计划单列市有关统计资料计算。]，考虑这些城市就业机会较多，城市综合吸引力和承载力相对较强，因此非户籍人口、流动人口估计占比也较大（第六次人口普查有关城镇人口分布情况的资料目前尚未公布），从可得数据推论，这些城市估计集中了1/3以上的非城镇户籍人口。以这些城市为重点推进户籍制度改革和政府公共服务能力建设，具有较多有利条件，易取得较明显效果。因为这些城市经济社会发展水平相对较高，政府行政层级相对较高，财力相对较强，推进这项工作既可以解决较多常住人口的户籍问题，又可以推进政府公共服务能力建设，
    推进政府职能转变，在全国有较强的代表性。具体可考虑在中央政府支持下，以解决以上城市非城镇户籍常住人口的城镇户籍为目标，加快这些城市政府公共服务能力建设。为此第一要摸清家底，对非户籍常住人口享受公共服务的状况，与城市发展水平相适应的基本公共服务的标准等进行调查与测算；第二要合理划分中央政府与这些城市政府之间的事权，从国外做法看，基本公共服务应该由中央政府承担，由中央财政拨款。例如义务教育、公共卫生、廉租房等事业，应逐步向中央财政预算拨款单位转变。这也有助于推动基本公共服务均等化。从目前现实看，财政支出的80%左右由地方财政完成，城市政府实际承担着大部分公共服务职能。因此可以考虑以城市政府财政为主，中央财政补贴的方式，按照非户籍人口进入城市的时间、工作及纳税等差异划分不同层级，确定不同的公共服务保障标准，制定基本公共服务事业的发展规划并限期完成。在这些城市的实践经验基础上，在中央及省级财政参与下，以各级城市政府为主，根据城镇常住人口对公共服务的需求及其未来发展，制定各级城市基本公共服务事业发展规划并限期完成。在以上工作的基础上，不断整合规范完善政府公共服务制度的内容及标准，以立法的形式巩固下来。城市政府要根据户籍放开形势下城镇人口增长的具体情况，制定公共服务常规发展规划，使城市政府公共服务能力的提高与人口向城镇转移的需要相匹配，保障城镇户籍制度逐步全面放开。
    3.加快制定城市长远发展规划。城镇户籍的放开程度还取决于城镇承载能力的提高速率。城市承载能力提高速率既取决于公共服务能力提高速率，也取决于城市基础设施、住房等方面能力的提高速率。而制约后者能力提高的一个突出问题，是城市长远发展规划缺位。我国城市建设普遍缺少长远规划指导，使城市建设效果打了很大折扣。城市建设普遍采取了边建设边规划的模式，缺少长远、整体、系统科学的考虑，各类设施能力之间不匹配的情况屡屡出现，许多设施没用多久又拆除的情况比比皆是，以致有学者提出“拆出来的GDP”的判断。城市基础设施发展普遍滞后，特别是排水系统、地下走廊系统等地下设施建设明显滞后于地面设施建设。城市基础设施在抢工期、压成本背景下往往质量下降，很多存在安全隐患，使用年限缩短。受政府任期内追求政绩目标的影响，很多城市建设项目存在短视、随意的问题。凡此种种，严重制约了城市承载力和可持续发展能力的提高，降低了城市建设的效率和效益，抓好城市长远发展规划已经刻不容缓。
    抓好城市长远发展规划应重点解决以下问题。第一，科学制定全国国土资源长远规划，在主体功能区的基础上，根据人口、资源、产业、城市布局等因素对我国国土资源的远景布局进行全面具体的科学规划。第二，在国土资源规划指导下确定各城市远景发展目标，明确城市之间的相互关系。以此为基础，编制各城市的长远发展规划。从未来城市人口规模（预计将超过9亿人），以及人口流动特点（主要流向一线大城市）看，可能会出现一批几千万人口规模的超大城市，对这些城市的布局及功能特点要进行重点研究。第三，国土资源及城市长远发展规划形成以后，要经过人民代表大会批准，作为法律文件执行，切实提高长远规划的严肃性。
    建议由国务院组织各方面专家加快研究制定全国国土资源长远规划，指导各城市政府制定城市长远发展规划，将其作为政府“十二五”时期的一项重大任务抓紧完成并报人代会批准。依据这些长远规划，对全国性基础设施（交通、能源、水利等）长远建设任务由国务院提出分阶段目标，适度超前、保证质量的加大建设力度；对各城市基础设施（交通、给排水、电力、燃气等）长远建设任务由城市政府提出分阶段目标，适度超前、保证质量加快建设。特别要保证质量地抓好城市地面以下设施，例如地下长廊（各种管道都可以安装在里面）、地铁、地下排水系统等设施的建设。对长远规划的实施情况，政府要向人民代表大会按期报告，认真接受审查监督。
    三、加快推进产业结构调整
    产业结构调整是一个动态不间断的过程，是推动经济增长的基本力量之一。依靠市场调节推动产业结构调整是提升经济内生增长能力的关键环节。从这个角度分析，未来较长时期内我国产业结构仍将以工业制造业为主导；而工业制造业又将以重化工业为主导；重化工业则将以重加工业规模扩大和水平提升为主导。
    （一）住行为主的消费结构升级和城镇化决定了工业制造业将继续在产业发展中居于主导地位，重工业将继续在工业发展中居于主导地位
    未来国内市场需求的主要增长点，仍将是住行为主的消费结构升级以及城镇化和城市基础设施建设。从发达国家的现代化进程看，工业化与城市化之间有密切联系，城市化较快推进时期也是工业化快速推进时期，工业制造业在此时期的产业结构变化中居于主导地位[⑦根据帕尔格雷夫经济历史统计资料，美国1949～1960年城市化率由56.5%提高到69.5%，其工业建筑业占GDP比重由35%提高到38%（1949～1959）；德国1950～1970年城市化率由70.9%提高到80%，其工业建筑业占GDP比重由51%提高到52%；法国1950～1970年城市化率由55.4%提高到70.4%，其工业建筑业占GDP比重由36%提高到48%（1949～1969）；日本1950～1975年城市化率由35.8%提高到57.6%，其工业建筑业占GDP比重由29%提高到46%（1950～1974）。]。其内在联系是：城市化较快推进包括城市人口较快增长和城市建设较快推进，这必然带来住行等消费需求和投资需求的较快增长，也必然会带动工业制造业较快发展。当前我国城乡之间的二元经济结构特点仍然比较突出（城市化率为49.68%），这形成了推进城镇化的强大动力。城镇居民住行为主的消费结构升级活动以及城市建设活动，必然从市场需求方面带动工业制造业和建筑业继续快速发展，使其在产业结构调整中扮演主导的角色。住行为主的消费结构升级和城市基础设施建设，还将使国内市场继续对重化工业保持较高需求，这就决定了未来较长时期内重化工业仍将是我国工业发展的主导力量。
    （二）外向型经济转型升级和重化工原材料工业改造升级将使装备制造为主的重加工业在工业发展中居于主导地位
    从国际市场需求看，主要指向我国劳动密集型一般制成品。依据2007年投入产出表分析[⑧资料由任泽平提供。]，出口占行业产出的比重高于平均水平比较明显的分别是纺织业，纺织服装鞋帽皮革羽绒及其制品业，木材加工及家具制造业，金属制品业，电气机械及器材制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，仪器仪表及文化办公用机械制造业以及工艺品及其他制造业。从工业行业分类的说明和具体的出口产品看，主要是服装鞋帽、日用工业品、家用电器等产品，大体对应穿和用的消费需求，可以归入劳动密集型轻工业范围。改革开放以后较长时期内，我国消费结构变化是以吃、穿、用需求主导的，并有力带动了相关工业生产的发展，而这些工业大都有轻型化和劳动密集的特点。随着吃、穿、用需求的基本满足和住行为主的消费结构升级活动启动，国内市场需求结构开始改变，轻型化、劳动密集的工业产业发展开始受到约束。1986～1995年，我国劳动密集型工业产业（根据单位工业总产值固定资产原值、从业人员与行业平均水平的比较确定）占全部工业总产值的比重由31.7%下降到29%，年均降低0.27个百分点；1995～1998年，则由29%降低到25.9%，年均降低1.37个百分点，降低速率明显加快。2001年后出口的持续快速增长，为我国劳动密集型工业产业补充了较多的国际市场需求，带动这些产业加快发展，其占工业总产值比重下降趋势明显减缓。2001～2007年，劳动密集型工业产业占工业总产值比重由24%降低到21.5%，年均降低0.41个百分点[⑨根据历年《中国统计年鉴》资料整理计算。]。当前世界经济正处于深刻转型调整之中，面临的矛盾和困难很多，可能陷入长期震荡低迷状态，我国劳动密集型产品的国际市场需求将处于收缩状态。受其影响，预计我国劳动密集型轻型工业产业发展速度将减慢，其占工业总产值比重将加快下降。
    重化工业发展将以重加工业规模扩大和水平提升为主导，主要因为国内外市场竞争加剧，以及生产要素供给条件发生变化。在世界经济走低背景下，国际市场竞争将日趋激烈，贸易保护活动会增加，我国出口将面对更大竞争压力。国内市场方面，住行为主的消费结构升级将逐步转入成熟稳定阶段，买房、买车需求增长将趋于平稳；跟随消费结构升级而发生的重化工原材料工业能力迅速扩张，也将趋于平稳，并使投资增速有所放慢。这些变化将使国内市场竞争趋于激烈。市场竞争加剧，将推动企业加快改造升级活动，在劳动密集型轻型工业产业、重化工原材料产业方面预计会出现比较普遍的改造升级活动；而这些改造升级活动会增大对技术装备的需求，带动装备制造业等重加工业加快发展。
    （三）要素供给条件变化也将使重加工业成为产业结构调整升级的主导力量
    从生产要素供给方面看，劳动力和物质资源要素成本的持续提高，推动企业资本有机构成加快变化，资本、技术替代劳动的活动将明显增加，近年来我国东部地区已经出现了很多这类现象。这些活动也会扩大对技术装备的需求，带动装备制造业发展。从国际方面看，美国为首的发达国家经济预计将陷入长期低迷，其债务问题和伴随的政府财政预算危机预计将越来越严重。扩大高技术产品出口、加大技术输出力度将是其不得不做出的抉择，这将为我国加快技术引进提供有利条件，这也将推动我国装备制造为主的重加工业加快发展。
    （四）战略性新兴产业发展也将促进重加工业成为产业结构调整升级的主导力量
    我国瞄准世界产业发展未来而着力培育发展的战略性新兴产业，会与重加工业的发展相互促进，从而形成用信息、生物技术提升工业化水平的后发优势。这些也会推动产业设备更新活动，推动装备制造为主的重加工业发展。
    以上所述因素的综合作用，就是使重加工业成为未来工业发展的主导力量，进而将在装备制造业加快发展中全面提高我国工业制造业水平，推动我国从制造业大国走向制造业强国。
    （五）推进产业结构调整升级关键在于解决体制机制弊端
    当前产业结构调整面临的主要问题是：第一，在传统产业兼并重组、改造升级活动中如何保持企业和产业活力，如何完善企业的市场退出机制；第二，活力比较强但资金技术条件较差的中小企业如何比较顺畅地向重化工业特别是重加工业转移；第三，在市场需求约束增强时，如何完善企业体制与机制，使其适应竞争加剧的市场环境；第四，如何将要素和资源集中到产业结构调整和实体经济发展方面。解决这些问题，最根本的是要加大改革攻坚力度，加快解决体制机制弊端，完善我国社会主义市场经济体制。
    四、加大改革攻坚力度
    我国社会主义市场经济的体制框架已经基本建立，目前的主要任务是加快完善社会主义市场经济体制的基本规则，消除由体制机制弊端导致的经济问题。改革的关键点是“规范财产关系、强化政府职责”，即加快建立和完善围绕财产保有和使用方面的相关规则；加快建立和完善围绕政府行政工作的相关规则。
    （一）完善基于财产关系的基本制度规则
    1.财产关系已经成为决定经济行为的基本关系。改革开放三十多年来，我国社会财产分布格局已经发生深刻变化。基于财产保有和使用的相关规则，已经成为决定经济活动责、权、利关系的基本规则。首先居民家庭财产规模扩大，占GDP[⑩此处应该使用社会总财产指标，但缺少统计数据。由于GDP是当年社会总产品（可分配使用部分），可以反映社会经济规模的变化，因此也可以大体反映财产分布格局变化趋势。]比重大幅度提高。1978年末城乡居民储蓄存款余额为211亿元，占当年名义GDP的比重为5.8%；2010年末城乡居民储蓄存款余额为30.3万亿元，占当年名义GDP比重为75.6%；1978年居民家庭没有股票等有价证券，住房基本属于公有；2010年末国内股票总市值为26.3万亿元，占当年名义GDP比重为65.6%；城市住宅当年市值估计为43.5万亿元[⑾按照145亿平方米城镇住宅面积，3000元/平方米计算，2010年35个大中城市平均住宅价格为6830元/平方米。]，占当年名义GDP比重为108%。其次，非国有经济比重大幅度提高。1978年，工业总产值中，全民所有制企业占77.6%，集体所有制企业占22.
    4%；2009年，工业总产值中国有和国有控股企业占26.7%，非国有企业占73.3%；工业资产总额中，非国有经济占比达到51.9%[⑿根据2009年国家统计局国有与非国有经济的统计数据。]。这些数据表明，我国社会财产分布结构已经由国有为主转变为国家、居民、企业多种所有并存的格局，在此基础上，财产保有与使用的各项规则，对经济活动已经具有基础性、决定性作用。
    2.完善财产保有规则的重点是提高财产安全性和对不动产征税。第一是提高合法财产的安全性，第二是对财产保有征税，目前主要是对房地产征税。我国已经制定和颁布《物权法》，形成了财产保护的法律基础；也正在进行房产税试点（房产利得税也要加快开征）。这些将形成财产保有方面的基本规则框架，重要的是加快落实，提高法律的执行力。
    3.完善财产使用规则的重点是保障财产使用权益、明确财产使用责任。保障财产使用权益方面还存在较多问题，需要通过改革加快完善。首先表现在投资方面，对民间投资行政性管理过多，对财产使用权益形成不合理限制。例如以产能过剩、生产规模大小为依据，限制中小企业对多类产业的投资等。在金融、铁路、电讯等很多领域，对民间投资有明确的行政限制。这些方面的问题限制了社会财产以投资方式向实体经济的流动，对产业结构调整升级非常不利，也反映出我国基于财产使用的规则急需完善。这些问题的实质是政府行政权力对财产使用权益的不当干预，是行政权力不当扩张的表现之一。其次表现在对股票等证券购买者的权益保护缺位。例如上市公司的股票长期不分红，各类财务、业务数据失实等，这也是股民对股市热情不高的重要原因之一。最后还表现在对各类中小企业的管理不规范、不透明，随意性很强，对中小企业财产权益带来损害；在城市拆迁和农村征地活动中缺少明确透明的规则，随意性较大，对居民家庭财产权益带来损害等。
    财产使用责任方面也存在较多问题，需要通过改革加快解决。最重要的是要严格破产退出制度，明确财产损失责任，使破产清算成为解决过剩产能的基本途径，强化市场竞争压力，增强企业创新改造的内在动力。目前中小企业困难很多，处于转型升级的关键时期。要特别注意明确财产损失责任，防止财产契约违约的发生及蔓延，维护市场经济财产基本规则的严肃性。
    完善财产使用的权益与责任，金融是一个非常重要的改革领域。目前社会财产有相当大的部分是以存贷款的形式通过银行运转，而国有商业银行在其中居于主体地位。这在实际上形成了各类经济主体的财产与国有银行之间的委托代理关系。国家信用提高了存款的安全性，而国有商业银行的信贷资金在很大程度上具有国有资金的性质，这就使财产使用的权益和责任的性质都发生了重要改变。要深化金融改革，加快发展非国有中小银行，提高其在金融领域的比重，明确基于所有权的财产使用规则，更充分地发挥市场配置资源的基础性作用。
    4.完善财产保有和使用方面的规则，最重要的是加快制定完善实业投资法、证券投资方面的法律法规、破产法和不动产保有买卖方面的法律法规。
    制定实业投资法，对各类财产性资金向实体经济的投资从法律上予以保障和支持，限制投资的范围应局限于企业生产对外部环境的影响，例如噪音、污染物等；生产过程的安全及产品和服务的安全性等方面。政府部门不可在法律规定以外增加对实业投资活动的限制、管理。
    修订完善证券投资方面的法律法规，在证券法、证券投资基金法基础上，进一步修订完善关于证券投资的法律法规，明确证券投资人的财产权益，从法律方面切实保障投资者财产权益。强化上市公司对股民的责任，规范资本证券市场运行秩序，促进上市公司法人治理结构完善。
    完善和严格执行破产法。要明确企业破产的相关标准，严肃进入破产清算程序的强制性。出现资不抵债等现象的企业，要依法进入破产清算过程，对逃债、转移财产等逃避破产的行为要切实追究法律责任，从严惩处。要从社会信用体系方面披露监督这类行为，使其付出高昂的信用代价。
    住宅为主的不动产保有、买卖方面的法律法规，第一要加快房产税试点，建立严格和全覆盖的房产税制度，提高住宅持有成本。第二要加快开征房产利得税，对买卖住房的获利累进征收所得税。这对稳定房地产市场需求，抑制投机、投资性买房活动十分重要；对抑制财产性收入过快增长，控制收入分配差距扩大也十分重要。
    要以法律法规建设为基础，加快建立和完善财产保有、使用方面的规则体系，这是完善我国社会主义市场经济体制的一项重大基础性改革。财产关系的明确将有效限制政府对经济活动的过多干预，提高市场对生产要素配置的调节能力，激发全民的创造激情。
    （二）完善政府行政工作的相关规则
    财产规则的完善将使经济活动进一步转移到市场调节的基础上，与此同时，政府行政工作的重点是承担好公共服务、社会管理和基础设施建设等三大职责。政府职能改革的重点是规范和强化职责，建立相应的监督约束和惩处机制。
    1.强化政府的公共服务职责。在市场化、工业化、城市化快速推进时期，包括义务教育、基本医疗卫生、保障房，以及失业救济、最低生活费补贴、基本社保账户注资等方面的公共服务，能否做到水平同步提高、覆盖面同步扩大，对于推进城镇化进程，提高居民消费意愿和保持社会稳定都有重大而关键的意义。“十一五”规划以来，政府公共服务得到越来越高的重视，公共服务水平较快提高。但与政府应该履行的职责目标比较，差距仍然较大。最为重要的是，政府公共服务工作总体仍缺少明确可检查的标准，还没有成为各级政府必须完成的约束性指标之一，特别是还没有相应的问责和惩处机制。应该尽快确定各级政府公共服务方面的责任标准，并对社会公布，严格约束政府按照标准履行公共服务职责。由于我国正处于经济社会快速发展变化时期，这些标准应该是动态、及时调整的，可考虑把公共服务水平提高、覆盖面扩大的速率指标与经济增长或发展指标挂钩，加快研究建立可测度检查的年度公共服务考核指标体系，并建立相应的问责惩处制度。政府公共服务工作不是该不该做，而是必须做，必须达到标准；考核各级政府公共服务工作，不是看做没做，而是看是否达到了相关标准；不是该不该表扬，而是要不要依照规则严肃惩处。
    2.强化政府的社会管理职责。政府社会管理职责包括依法征税、切实保护公民生命财产安全、依法管理企业污染排放和对环境的不良影响、切实保障生产安全和产品服务的质量安全、建立和维护社会征信体系、依法规范市场竞争秩序、有效打击违法犯罪活动、维护社会治安等多个方面。高效透明的社会管理，对维护市场经济秩序，保持社会和谐稳定至关重要，是政府必须承担好的重大职责。对此也应该研究制定可检查测度的标准体系，对社会管理各项职责制定可检查的标准并对社会公布。由于政府社会管理关系着社会成员的基本利益，可考虑结合这些标准建立相应的社会评价制度，将评价结果作为对政府政绩考核的重要内容。
    3.强化政府的基础设施建设职责。经济现代化的国际比较表明，政府高效率的基础设施建设，对工业化、城市化具有重要保障作用。我国政府在这项职责履行方面取得了显著成效，但也需要进一步改进。最重要的是要依据经济发展长远规划，有计划、分步骤、高质量的推进基础设施建设。要切实解决政府基础设施建设方面行为短期化的问题，解决规划赶不上变化，随意改变规划的问题。中央政府要尽快组织制定国土资源长远利用规划，基于现代化的长远目标确定我国的产业和城市布局，指导各级政府制定区域、城乡发展长远规划。这些规划制定以后，要具有法律效力，规划的修改必须报请人代会批准。要根据规划目标，明确各级政府任期内的基础设施建设任务，对基础设施建设项目要建立严格的审计验收制度，对政府基础设施建设项目的责任要建立终生追究制度。
    （本报告完成过程中，与贡森、王忠宏、魏际刚、任泽平等同志就相关问题进行了不同方式的讨论交流，报告观点形成也包含了他们的贡献）