地方政府投资行为对经济长期增长的影响——来自中国经济转型的证据

    [摘要]本文基于中国29个省、区、市1987—2007年面板数据，实证检验了地方政府投资行为与经济长期增长的关系。一方面，地方政府投资行为对经济长期增长有着显著的促进作用。其中一个重要原因在于实行财政分权制度以来的激励机制强化使然，地方政府作为具有相对独立利益的经济主体更加积极地参与经济生活，通过采取多种方式努力吸引和扩大投资；为促进当地经济发展地方政府之间还展开竞争，地方政府间的竞争改善了投资的政策环境，也促进了市场机制的生成与发展，从而较为有力地促进了经济增长。另一方面，在1994年以后地方政府投资支出占GDP 比重显著上升的情况下，各级地方政府对本级经济发展成果独享意愿明显增强，地方保护、市场分割等行政性垄断手段层出不穷，国内市场分割严重。实证结果表明现阶段市场分割对地区经济增长具有倒U 型影响。这表明短期内地方政府有激励实施一定程度的行政垄断。然而，长期来看，行政性垄断不利于全国整体市场规模经济效应的发挥，政治租金的获得必然以损害经济的长期增长为代价。
    [关键词]地方政府投资行为；经济长期增长；财政分权；行政性垄断
    [收稿日期]2010-06-20
    [基金项目]山东省科学技术发展计划（软科学部分）重大项目“提升山东软实力的综合集成战略研究”（批准号2008RKA001）；山东省自然科学基金项目“平行数据模型的有关问题研究”（批准号Y2007A03）。
    [作者简介]张卫国（1959—），男，山东烟台人，山东社会科学院经济研究所所长，研究员，经济学博士；任燕燕（1967—），女，山东德州人，山东大学经济学院教授，博士生导师；侯永建（1977—），男，山东日照人，招商银行零售银行部，经济学博士。
    一、引言
    改革开放以来，中国逐步由传统计划经济向市场经济体制转轨。在这一转轨过程中，地方政府对经济的决策权力明显增大，拥有了更多投资项目的审批权、经营许可证发放权、对土地资源的控制权等，这也使得地方政府对当地经济的干预能力大为增强。与此同时，1994年以来的财政分权制度安排，在很大程度上强化了地方政府的经济利益，使得地方政府有很高的积极性来发展当地经济。在财政分权体制下，地方政府税收的多少与当地经济发展的好坏紧密相连。只有当地经济发展良好，才能扩大税基，收取更多税收，因此地方政府也有激励去大力发展本地经济。再加上GDP 增长速度长期是考核各级政府官员业绩非常重要的指标，这又进一步强化了地方政府官员发展本地经济的激励。而地方政府发展本地经济的一个最直接、最有效，同时最多使用的手段就是通过多种途径竭力提高本地区投资水平。结果导致地方政府投资在全社会固定资产投资中的比重不断提高，地方政府投资支出一直保持在较高水平上。随着财政分权政策的实行，地方政府对预算内财政收入的支配能力显著增强，这使得地方政府有较大的财力进行基础设施建设等方面的投资支出。另外，一些地方政府为了实现本地经济更快的发展，在可支配财政收入不能满足投资支出需要的情况下，还通过政府投资公司等渠道对外借债以投资，这些投资在整个社会总投资中占有较大比重。
    伴随着地方政府在中国经济生活中投资主体的角色越来越突出，各级地方政府已经成为中国经济生活中一个非常重要的参与主体。与此同时，地方政府干预经济发展、独享经济发展成果的意愿也明显增强，各种形式的行政性垄断措施迭出，国内市场分割较为严重。因此，我们认为，在分析中国经济长期增长时，地方政府行为是一个非常重要的影响变量，分析清楚其对于经济长期增长的影响具有重要的理论和现实意义，应纳入分析框架。
    本文主要研究地方政府投资行为①对中国经济长期增长的影响，基于29个省、区、市1987—2007年的面板数据实证检验了两者的关系，从一个新的视角分析了中国经济增长的可持续性问题。
    二、文献回顾
    直接研究地方政府投资行为对经济长期增长影响的文献尚不多见，大多数的文献是从财政分权的角度展开相关分析。世界银行的一份研究报告认为尽管中国是单一制的政府体系，但由于中国的财政体系在中央政府、31个省（区、市）、331个市、2109个县和44741个乡级单位之间是高度分权化的，故这些制度安排使其具有强烈的联邦制特征（世界银行课题组，2000）。Qian Yingyi and Weingast（1996）把中国通过财政分权改革形成的这种联邦制称为有中国特色的市场维持型的联邦制（Market-Preserving Federalism）。Qian Yingyi and Roland（1998）分析指出政府补助非效率项目的激励由政治利益和经济成本的平衡所决定，而经济成本的大小又取决于政府的分权程度。他们认为在非国有资本可以自由流动的条件下，财政分权可以硬化地方政府控制的国有企业的预算约束。这是由于地方政府吸引投资的竞争会产生外部性，使得补贴缺乏效率的国有企业的机会成本上升，从而减弱地方政府救助亏损企业的动机。他们还认为诸如财政分权这样的政府组织的改革是从计划经济向市场经济成功转轨的一个很重要的方面。林毅夫、刘志强（2000）利用省级数据估算了中国自20世纪80年代开始的财政分权在经济增长上所产生的作用。结果发现，在控制了同时期其他各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP 的增长率，这表明了财政分权通过提高资源配置效率而推动了经济增长。他们认为财政分权对经济产生积极的影响主要是由于与中央政府相比，省级政府在满足当地需求方面具有信息优势，因而能够更好地提供公共物品和服务，而这些公共物品和服务对当地的经济环境有较大影响。张维迎、栗树和（1998）认为20世纪80年代初的地方分权政策导致了地区间竞争，地区间竞争又反过来引发了民营化。地方分权制度的实行促进了地方政府追求利润的积极性，这使得地方政府间彼此展开激烈竞争，从而促进了整个经济的市场化。由于产品市场上的地区间竞争非常激烈，每一个地区都必须尽可能降低生产成本以期能在激烈的市场竞争中占有一席之地。为了有效地降低成本，地方政府就选择了让渡全部或部分股份给企业，以给企业足够的激励进行生产，而民营化的进程促进了市场的发育和经济的发展。张军等（2007）的研究指出，中国基础设施建设的快速改进明显受益于中国式财政分权模式和政府管理转型。地方政府官员围绕政绩展开的横向竞争不仅通过改善当地的基础设施有助于“招商引资”进而实现经济增长和改善政绩，而且显著改善的政绩本身就是易于度量的政绩。从而他们认为中国各地区基础设施的投资增长非常显著，而这得益于财政上从中央向地方的分权和地方政府的治理转型。
    关于中国国内行政性垄断程度的研究，国内外学者亦未能达成一致的意见，但对国内市场现存的严重分割状态大家基本都已形成共识。现有关于行政性垄断的研究主要集中于地方保护主义及市场分割的研究上。Young （2000）较早研究了中国国内市场整合的问题，他指出目前中国国内市场存在着严重的市场分割现象，并呈现出进一步恶化的趋势。之后，郑毓敏，李崇高，Poncet等也得出了相似的结论（郑毓敏，李崇高，2003；Poncet，S.，2005）。然而，另一些学者却对上述观点提出了挑战（Park，Albert and Yang Du.，2003；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。他们认为中国国内市场虽然的确存在严重的分割状态，但并没有走向进一步恶化，而是区域整合。其他一些文献则分析了市场分割的成因及其对经济增长的影响。“中国地方政府竞争”课题组从地方保护主义阻碍了市场机制对资源配置和利用的基础调节作用，从地方政府只注意经济效益而忽视社会效益从而使环境遭到破坏，从土地低价甚至无偿出让等对资源的耗竭式开发和利用等各种角度，分析了地方政府竞争中的消极表现，从而间接地说明了地方政府投资行为对经济增长的消极作用（“中国地方政府竞争”课题组，2002）。林毅夫，刘培林（2004）认为中国的地方保护主义和市场分割源自于计划经济时代对实施赶超战略企业保护的延续。他们认为，计划经济体制下，地方政府为保护本地实施赶超战略的企业免受国际竞争中的不利影响而实施保护措施。改革开放后，这种保护理念体现为保护本地企业免于在国际竞争和国内省级竞争中遭受不利影响。刘培林（2005）从产出及要素配置的角度分析指出：严重的市场分割和地方保护主义导致了中国地区产出配置以及生产要素省际配置的结构扭曲，并导致了制造业严重的产出效率损失。陆铭，陈钊（2009）指出市场分割对于经济增长具有倒U 型的影响。而现阶段市场分割有利于促进本地的经济增长。这意味着地方政府确实从地方保护、市场分割等行政性垄断中获得了有益的经济租金。
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    五、结论与启示
    本文基于中国29个省、区、市21年的省级面板数据所作的实证分析结果表明：一方面，地方政府投资对经济增长有着显著的影响。伴随着地方政府投资支出占GDP 比重不断扩大，地方政府作为相对独立利益主体的地位不断强化。1994年以来的分税制改革及1998年以来的积极财政政策措施均有效激励了地方政府积极地参与经济生活，努力扩大和提高本地投资水平以促进经济增长。
    另一方面，在地方政府支出占GDP 比重不断上升的情况下，各级地方政府对本地经济发展成果独享的意愿明显增强。市场分割、地方保护主义等行政性垄断措施层出不穷。虽然实证结果表明一定程度的行政性垄断措施在短期内也促进了地区经济的增长。然而，从长期来看，行政性垄断措施必然不利于国内整体资源整合、市场规模经济效应的发挥。最终，行政性垄断措施的实施、经济租金的获得必然以损害规模经济效应、全国市场一体化作为代价。
    本文认为在经济转型过程中，地方政府的角色和作用应进一步进行清楚的界定。地方政府成为推动经济增长和全社会投资的主体，通过政府间竞争等途径促进了市场机制的发育与发展，对中国经济发展起到了重要的促进作用，是中国渐进式改革的一个重要的步骤，具有重要的意义。但这只是中国渐进式改革中的一步，而非全部。由于地方政府并不是真正意义上的企业家，他们不会像企业家那样真正承担起投资失败的风险，也有着不同于企业家的投资价值取向和标准，不会完全以投资收益大小来进行投资决策。事实上由地方政府主导进行的投资和建设，往往带有预算软约束和资源软约束的性质，这使得地方政府有着强烈的投资冲动。这些特点决定了地方政府主导的投资不可能具有帕累托效率，重复投资、产能过剩、地方保护主义、效益不高等现象比较突出，存在着较为严重的资源浪费现象，在一定程度上阻碍了资源的最优配置，使得大量的地方政府投资难以拉动起更多的民间投资，投资的乘数效应较小。另一方面，地方政府为拉动经济、扩大投资而大量负债，地方政府融资平台风险已经引起各界的高度关注。按照央行口径统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额已达7.38万亿元。
    下一步随着中国经济的不断发展和完善，各级地方政府应逐步减少对经济的直接干预，逐步降低投资占比，逐步退出投资主体的角色，专注于公共管理的职能，让企业真正成为社会投资的主体，让市场机制发挥更多更大的作用。同时，未来中国经济的发展也不能再仅关注GDP 的增长，还要更多地关注经济结构的调整，关注经济发展模式的转变，真正实现由投资拉动、出口拉动向消费拉动、科技拉动的转变，提高经济增长的质量，从而实现中国经济长期可持续的健康快速发展。
    
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