郑风田 董筱丹 温铁军：农村基础设施投资体制改革的“双重两难”

    摘　要：所谓“双重两难”之第一重在于：作为一种投资大 、周期长并且外部性极强的资产 ，一方面农村基础设施等公共品 ，实际上并不完全适合私人经营 ;出于粮食安全以及缓解 “三农”问题等国家战略的考虑，农村基础设施的建设与管理仍 需政府发挥主导作用 ———结合对“世界银行共识”的反思，我们认识到市场化改制在大多数发展中国家通常不 是有效的做法;但另一方面，这种公共投资普遍存在效率 低下、缺少普惠性等问题，却难以通过政府内部体 制改革解决。第二重两难在于 ：一方面无论提高农 民谈判地位，还是广泛动员社会资源参与 ，都需要以农民组 织化程度提高作为前提 ，但令人尴尬的另一方面是 ，小农通常难以自发组织化，仍需“政府主导”。这就构成了一个循环往复的 问题：难道已经和资本结合的利益部门会扶持将要 与自己谈判、监督自己权力运行的小农组织吗 ?就此，通过围绕“农民本位”和“社会资源动员”两个主要方面，对当前农村基础设施投入和管理的现 实情况进行分析，可以看出：虽然中共十六大提出城乡统筹 、十六届五中全会把新农村建设作为 国家战略后政府支农投资大幅增加 ，但在“部门和资本下乡 ”及农民缺乏组织化条件下，我国农村基础设施投入和管理体制改革面临“双重两难”困境———既存在着计划与市场的双重失灵 ，也存在着“政府主导”与“农民主体”之间的矛盾。这些基本制约条件如不改善 ，农村基础设施建设等基本公共品问题难以有解 。
    关键词：农村公共品;政府主导;市场失灵;农民主体;社会资源动员
    一、农村基础设施问题产生的背景
    农村基础设施建设是农村发展 的基础。农业集体化时期，中国农村的基础设施建设，尤其是农田水利工程建设，取得了辉煌的成就 。然而，一般遵循新古典经济学理论的发展中国家的发展 经验却表明，在单纯市场经济条件下片面追求工业化 、城市化进程加速，都会客观上导致农村资金、土地和劳动力三要素大规模净流出 ，从而造成农村衰败。在同属于发展中国家的中国，这同样是农村市场化改革以来三农问题日益严峻 、农村公共品供给陷入困境的基本原因。农村改革以来，农村基础设施建设一直存在投入不足 、有效投资与管理缺失等问题，严重影响了农业生产 与农村的可持续发展。①[1]
    因此，中共十六大提出城乡统筹之后，十六届五中全会把新农村建设作为国家战略 ，其中一个重要内涵就是统筹城乡基本公共品供给 ，用政府“看得见的手”将农村基础设施建设必须 的资金要素“摁”回农村，通过增量注入实现农村要 素配置的帕累托改进。
    当前，亟需探索农村要素重组 过程中，如何通过制度创新和组织创新，建立起“代表最大多数人根本利益”的农村基础设施投资和管理体制 /机制，这是关系到一个真正覆盖城乡的普 惠制公共财政体系能否建立的核心问题 。
    (一)中国农村公共品问题的一般性与特殊性
    由于中国是在一个人类历史上最悠久的传统农业社会的基础上“强行”启动工业化的，一个重要的制度特征 就是延续了传统文化内含的以 灌溉农业文明为支撑的威权主义政治 ，“政府主导”渗透于经济社会政治领域的各个方面 ;虽然制度收益是明显的———最大的制度收益就是中国得 以充分发挥社会主义体制“集中力量办大事 ”的优势，短时间内完成工业化原始积累 ，但制度成本也需要实事求是的讨论。①
    与一般的研究将农村基础设施看作由于生产和使用中存在典型的非竞争性 、非排他性等公共品特征而需要政府“进入”不同，本报告认为，中国农村基础设施建设从一开始就是一个以政府 主导为主的领域。30年农村改革中的一系列重大制度变迁大都是由政府主导推动的 ，农村基础设施作为“第三方”很少享受制度变迁收益 ，却几乎总是被动地承担了制度变迁成本 。
    并且，随着农村商品经济关系 逐渐深化，政府治理越来越多的表现出“经济理性”：一方面，农村公共服务供给日渐式微;另一方面，权力寻租、公共权力私人化有增无减，并由于这样获 益不必承担制度成本而形成严重的向分散而弱势农民 群体转嫁成本的路径依赖。当中央政府试 图统筹城乡公共品供给时，却发现：由于部门利益条块分割尾大不掉，加上农村基层“扈从政治”②[2]和“精英俘获”，支农财政资源很难下移到真正需 要的群体当中。
    (二)农村制度变迁对农村公共品供给的影响
    农业集体化时期，我国政府对农村公共投入资金总量虽然很小，但是相对绩效却很高 ③。主要通过以高度组织化的农村社区集体 为基础，地方部门、社区和国家共同成为投入的主体，依靠大规模地“以劳动力集中投入替代稀缺程度近于 0的资本”[3]的方法，由政府动员并组织集体化体制所控制的成规模的农村劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等劳动密集型投资项目 [4];亦即，这是以集体化为形式的强制动员和行政拨款相结合的 制度安排来实现的。如果超越意识形态地、客观地看待改革前、尤其是人民公社时期的公共 产品供给体制，可以发现这种制度安排通过对乡 村社会资源和人力资源的高度整合，确实举办了许多历史上前所未有的公共事业;尽管，这种制度也有众所周知的巨大的制度成本 。④[5]
    1.20世纪80年代初大包干对农村公共品供给带来的影响
    早在20多年前，陈锡文就指出：“近30年中，我国在水利上的投资合计超过1000亿元;国家对农用工业的投资累计达300亿元。但在近年农业 高速增长的同时，中央财政对农业的 基建投资在比重和绝对额上都逐年下降 ，各级地方政府对农业的基建投资下降更快，而农户在经济实力和组织、机制上尚不足以成为农业基建的投资主体 。因此，目前农田水利条件的改善和农 用工业的发展状况，都远不能满足农业持续增长的要求 。”[6]。
    由于土地实行家庭承包经营，除少数地区外，农业集体化时期的集体资产也析分到户 ，村社集体客观上不再具有提供统一农业生产经营服 务的财产关系基础，公共产品的原有供给制 度随之无法运行：一方面政府在全面快速推进家 庭经营的同时，并未给诸如农业基础设施等公共 产品的供给另外提供有效的制度安排;而另一方面，由于人民公社的解体，以农户为主的这种兼业 化程度很高的分散的生产结构虽然对农村公共产品具 有强烈的依赖性，却缺乏对农村公共产品供给的激励[7]。
    更本质的影响在于“政府退出”，20世纪70年代末，随着客观形势的变化，当经济危机发生而执政者很难再沿用原来的手段应对 ，农业由于相对不经济而率先被“甩包袱”①[8]，作为制度交易的结果之一是1978年以后财政支农资金在财政总支出的比重长年低于10%。政府在允许农 民 “用脚投票”恢复了传统小农经济的同时 ，也让渡了农村居民的福利保障、农村基层管理体系的运 行费用和财政本来应该承担对三农转移支付的部分责任[9]。
    2.基层财税体制变迁对农村公共品 供给的影响
    由于我国以往的很多重大改革是在政府财政赤字增加的压力下进行的，因此，与农村上层建筑变革直接相关的财税体制改革 ，每次都对农村的公共品投入造成严重影响 。
    1984年中央实行与地方财政分级承包制 ，同时，为了应对大包干以后由于农村基层 干部利益受损、普遍消极怠工而导致的农村第一 轮治理危机，财政部、民政部联合下发文件，允许在“撤社建乡，撤队建村”的所谓改革之中形成 的乡村两级行政组织实行“自收自支”。不仅这种体现了 “政府退出”的改革使农村基本公共服务的财税来源改由基层———主要是农民———自己承担，而且农民还要负担这个自上而下构建的庞大的基层官僚体 系.1994年的分税制当然有很大的积极意义 ，但是负面作用或称制度成本问题无论是否愿意 被提到都很严重。与10年前的财政分级包干制相比 ，一方面从纵向看是将税务和财政分开 ，明确中央收入和地方收入，客观上凸显了中央 与地方的利益矛盾;另一方面从横向看是在县乡 级财政尤其是中西部地区出现了财权和事权不 对称的问题，公共财政原则发生了十分严重的偏离 ，基本上以“吃饭财政”为主[10]。中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，经过层层截留后处于 行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境 。这两次财政体制改革，一方面虽然有利于调动地方各级政府和各部门当家理财 的积极性，但另一方面也极大地恶化了现行的条 块分割———部门分割与地方各自为政的体制弊端 ，至今已经演变为利益分配结构固化其中的沉疴痼疾。其中，那些与农业和农村相关的主管部门在投入 问题上的思维和行为，基本上都遵循“劣币驱逐良币”规律，以部门利益最大化作为主要取向;而地方政府的各种涉农部门则实际上致力于争取上级 政府投入和招商引资来获得利益分配 。
    3.农村税费改革对农村基础设施建设的影响。20世纪90年代末期以来，由于这种在财政压力下被动安排的农村上层建筑日益表现出 对于经济基础的反作用，最终造成政府与农 民之间的矛盾大量爆发而不得不多次推出以税费改革 为名的调整，客观上都进一步增加了农村公共投入的困境。
    (1)1998年农村税费改革及其影响
    中国政府在1998年推进以减少农业金融体系不良资产为实际 目标的农村税费改 革之后，逐渐取消了农村义务工和劳动积累工 (“两工”)。考虑到1990年代末的农村税费改革客观上是配合服务于农业金融部门消化坏账而推进的粮食购 销体制改革的配套政策，则其中的取消“两工”，可以看作是政府当时大幅度提高农业税比重(农业税从大约3%提高到8.4%)而与农民做的交易 ———这一由政府自上而下供给的干涉村民自治内涵 的制度交易，尽管可能有利于当时“加税政策”的推行，却由于忽视了长期以来我国农田水利基础设 施的维护是以农民提供义务工的形式提供这一基 本事实，并且没有及时建立相应的有效替代机制，而从根本上消除了半个世纪以来长期有效的农村 基本建设主要使用劳动力的内在机制 ，因此造成了巨大的劳动力投入缺口，对基层农田水利 设施维护的影响尤为明显。
    据统计，1998年全国农民兴修农田水利投工量超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，即使每个工日只按10 元计算，每年仅农田水利建设投入的缺口都要超过700亿元[11]。另据国家水利部副部长 翟浩辉在2005年全国农田水利基本建设工作会议上的讲话 ，“2004～2005年，全国农田水利基本建设农民投 工比1998～1999年度下降近70%，完成的土方量下降59%，改造中低产田面积下降38%，新增恢复改善灌溉面积减少35%。”[12]
    当然，另一方面的情况是 渐进且更具长期性的：大批劳动力外出打工确实有促使劳 动力市场化和提高农民现金收入的积极作用 ，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农 业的机会成本大幅度上升 [13];这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征 [14]，却因为根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代 价的“劳动替代资本”投入的内在机制 ，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方 式难以重新恢复。
    (2)2004-2006年农村税费改革的影响
    2004-2006年取消农业税费以后，农村大型基础设施主要由国家投资 ，中小型设施则代之以“一事一议”筹资筹劳。这种筹资方式缺乏强制性和约束力，难以解决与分散农户之间 交易成本极高的问题;另一方面，取消“两工”后，单靠农民集资进行基础设施建设，往往存在巨大的资金缺口 。此外，按照有关规定，“一事一议”所筹资金全部留村使用，县、乡无权统筹，致使一些社会价值和受益面较大的项目不能实施 。一项对苏北五市50个村庄的“一事一议”制度的运行效率进行的实证研究发现 ，“参加议事的户数达到要求、商议并有决定、资金能筹集到账”的村不到50%。[15]
    4.农村公共事业发展面临新的历史机遇城乡二元体制矛盾之下 ，无论计划经济还是市场经济体制，城乡公共品供给都存 在着显著差别，城市内部的公共品供给由公共财政负担 ，而农村的公共品在新农村建设战略实施以前则 主要以农民为最终承担主体①[16][17]并且城市基本公共服务的实现水平远高于农村。随着“三农”问题日益严峻，农村公共品供给日益受到小农 经济剩余有限、农村总体可用资源不足的限制，
    这是制约传统农村地区基础设施建设的基本矛盾 ②[18]。1999年林毅夫在中国经济50人论坛会议上率先提出“新农村运动”的理论概念，认为中国已经处在双重过剩(劳动力和资本)条件下的恶性循 环，应该不失时机的进行 “新农村运动”以消化过剩产能，拉动内需增长[19]。中共十六大提出城乡 统筹之后，十六届五中全会提出“新农村建设”作为国家战略，缓解了以往农村公共品供给受制于总量资源 不足的困境。近5年来中央政府逐渐加大财政资金对 农业和农民的投入，2007年财政支农资金已经达到 3917亿元，并仍然以每年不低于 10%的速度递增。从小农经济国家的现代化历程来看 ，投资于基础设施确实能够有效的带动农村的发展 ，比如日本和韩国等。加强农村基础设施建设，将是政府继1998年紧急启动内需修建城市基础设施打造第一 大资产池之后，为缓解近几年投资过热累积 的生产过剩危机而努力打造的国内第二大资产池 ，是实现中国和谐社会构建和发展战略转变的重要举措 。要利用这一历史机遇显著改善农村基础设施状况，需要在已经延续了30年的小农经济框架内 ，建立新的农田水利设施的建设和管理机制;因此，亟待以农民为主体推进组织创新和制度创新 。
    二、农村基础设施建设中的政府与市场双重“失灵”
    (一)“政府主导”确实必要，“政府失灵”难以克服
    1.农村基础设施建设与维护 中政府仍然不能缺位农村社区基础设施建设与维护是一种超越农户家庭的社区性集体行动 ，这些设施一方面在社区内是纯公共品，另一方面在不同集体 之间也存在着部分非排他性，不仅很难避免社区 内和跨社区使用中的“搭便车”行为，跨地域范围内 的组织协调客观上需要国家权力介入 ，避免农田水利建设陷入瘫痪状态。
    何况，农村基础设施和其 它类型的基础设施一样，都具有投资大、风险高、资金回收期长的特点，加之当前农业比较收益低，市场化条件下民间资本投资农业基础设施很难获得预 期收益。即使民间资本有意愿投资公益性的水利灌 溉设施，要保证盈利性必然在制定用水价格时要求一定 的利润空间;农民自己投资投劳尚且不愿，又怎会交纳高额水费?其间必然发生高昂的交易成本。这种“市场失灵”，需要政府通过“看得见的手”来解决。
    2.当前支农投资①体制效率低下且欠失公平
    目前，中央政府直接分配 与管理支农投资的部门有农业(含农机与畜牧水产 )、林业、水利(含水文)、气象、农办、扶贫开发、发改委、国土、交通、民政、建设、卫生、教育、科技、劳动与社会保障、民宗委等16个之多，同一性质的 支农资金往往又分散在各个部门之中，而且各个部门的 资金指标又通过本部门所属的条条系统逐级下拨分配 [20];除通过财政部门拨付外，很多行业主管 部门也按条条层层下拨投资到县级对口部门 。这些条线之间几乎没有联系，形成“天女散花”式的资金分配方式，不仅导致投资分散、难见成效，而且中间环节太多，一方面项目管理成本增加，另一方面监管 难度加大，权力寻租更加容易 ，资金“跑冒滴漏”严重。基层块块系统由于本级财政资金短缺，普遍截流和挪用支农资金甚至中央或省级专项支农资金。表面上看，这是部门利益条块分割导致的 财政投资缺乏效率，因此，如何对分散的支农资金进行整合一直是一个热 门话题。但根据课题组调研，一些试点地区境域范围内的资金 整合改革效果并不理想，暴露出的新矛盾主要有：第一，每个部门都想整合其他部门而不想 “被整合”，部门间利益冲突更加严重和显化;第二，以区县级政府作为资金整合使用的基本单元，与上、下级政府的职能部门林立客观上存在着对接困难 。
    但资金整合改革前后，支农投资中的公共权力私人化运用、与农户需求难以对接，比如资金凭关系分配(项目靠“跑”、资金靠“争”)、“面子”工 程、无法因地制宜进行项目建设等体制性顽疾 仍然普遍存在，一个重要现象就是目前在我 国基础设施供给存在结构性失衡，村民急需的一 些村级公共产品供给严重不足，而一些村民不需 要的或较少需求的公共产品则供给过剩;资金整合后的“垒大户”式投资导致落后地区进一步边缘化 。本文认为，当前我国支农财政投资既无效率 、也无公平的本质原因在于部门权力 寻租，条块分割的行政体系使这一问题更加复杂化。因此，涉农部门的大部制整合是必要的 ，但如果仅仅在政府系统内部讨论支农投资体制改革 ，无论如何强调公开、透明和加强监管 ，结果都是“人不可能拔着自己的头发离开地球 ”。
    (二)效率导向的市场化与私有化改制的 经验教训
    1.“世界银行共识”倡导的私有化改制导致“墨西哥困境”
    世界银行2004年指出，私有化是解决发展中国家公共品供给困境的有效方式 。这种观点从市场能够最优化资源配置的角度出发 ，认为在某些情况下，公共资源(比如水资源)可以被视为一种具有私有性、排他性、可转让的特殊商品，私人投资可以在市场中获得利益，因此，只要构建一个有 效的市场，就能够通过基础设施建设和 服务的私有化解决国家在公共品服务中的无效率的困境。[21]
    社区共管同样是世界银行大力提倡的一种管理方式，这种制度安排强调了社区参与 和监督以及每个人的责任和义务，用水者可以组 成协会或实行某种股份制合作方式 ，以此改进水资源的管理;这将带来决策过程的透明化、责任化和公平化，从而可以通过市场机制对基础设施 所提供的服务进行有效分配，产生更高的价值和利用效率[22]。
    在此“共识”的指导下，世界银行在全世界范围内推广包括水利在内的各种基础设施的市 场化和私有化改制，但在十几年的改制和探 索中不断遭到质疑。通过对智利和墨西哥等发 展中国家的改革进行深入研究之后，学者们发现世 界银行的改革方式并没有改善这些国家的基础设施的 投资建设和管理，反而增添了诸多新问题 [23-26]。以“墨西哥困境”为例，“世界银行共识”推广之后，不但没有扭转原有基础设施的低效，反而带来了更大的问题 ，如：社会力量无力承担高额建设管理费用 ，国家力量的撤除加速了资金链断裂，使得基础设施建设停滞不前 ;水费急速增长超出农户的经济承受能力 ，出现了农户“用水贵、用水难”;水资源使用的不平等问题更加突出，造成了更大的贫富差距;用水者更加关注短期利益，对水资源进行掠夺性使用，而水资源的 可持续性受到破坏等等 。
    学者们认为“世界银行共识”难以取得理论上的预期成效的原因是它只看到了水利设施的 经济特性，而忽略了更多深层次因素：各地文化、地域特征各不相同[27];发展中国家缺乏相应的市 场和法律制度，很难保证公平和效率[28];对复杂水系很难做出明晰的产权界定等 。
    2.我国农田水利设施私有化 、市场化改革实践：小农利益受损
    “世界银行共识”在中国也有很大的影响。世行通过基础设施贷款、年度政策报告 等途径对我国本已部门化的农田水利设施的改革与管 理施以多方影响;不少改革方案的出台都是 在世行专家的帮助下制定的。但事实证明了市 场化改制并不能解决政府失灵，部门主导的市场化 改制中一方面将公共投资的职能当成包袱 “甩”出去，另一方面权力寻租不可避免地形成路径依赖 ，并将制度成本对外转嫁，与农民的利益产生了 广泛的矛盾和冲突，甚至导致了上访和群体性事件 。以重庆市1998年启动的小型水利设施市场化改革为例。改革的主要内容有：⑴将小型农村水利设 施全面推向市场，尽数承包、拍卖。1998年，重庆市政府出台《关于农村小型水利设施产权制度改革实施 意见》，将重庆市农村小型水利设施建设、管理、经营推向市场，截至目前，已有15.065万处小型水利工程 (山平塘)完成了产权制度改革，占全市小型水利工程的83%，其中承包11.5293万处，占已改革工程的64%;租赁1.4157万处占7.8%;拍卖 1.3万处，占7.6%;股份合作制0.82万处，占4.2%。并且，按照重庆市规划，“十一五”期间，将基本完成水利工程管理体制改革，小型水利工程产 权、经营权改制面应该达到98%。产权改制基本按照世界银 行推广的“市场化”模式进行，即把原来归属 集体所有的水利设施交付企业经营和维护 ，并向用水农民征收水费。①⑵水利工程开发和管理引入资本化竞争机制。在农田水利基本建设方面，重庆市按照“谁投资、谁所有、谁建设、谁管理”的原则，通 过业主开发来带动农田水利基本建设。2003年还批准成立由重庆市水利局负责组建的重庆水利水电 (集团)责任公司，以市级水利国有资产出资人身份 ，担任市级大中型水源工程 、供排水工程和中小水电工程的项目法人，对新建的骨干供排 水工程进行统一建设和管理，以市场运作的方式 整合现有各类水利资产并行融资 。
    暴露出来的深层矛盾主要有：(1)水利设施产权改革后，承包者短期行为严重，大多将水利设施改作渔业等他途，与农户用水之间产生巨大矛盾 ，而政府在其中未起到任何有效的约束作用 。(2)与水库相配套的沟渠等设施虽然同样 十分重要，却不在水库承包者的职能范围内 ，由于其既无人承包，又无政府管理，破坏毁损严重，增加了农民用水的困难，处于水渠尾段的农户往往无水可用 。(3)包括各种水库、渠系在内的农田水利设施，原本是在集体化时期发动广大农民投工投劳修 建起来的，然而在市场化改革之后，这些却被水利部门据为己有，并开始向农户收取各种费用，或者把相应设施以承包、拍卖等方式交付私人使用，此过程的实质是 把原本属于国家和农户的财产部门 化和私有化，引发了很多矛盾①。(4)在民营资本已经壮大起来的条件下，把水源工程建设 、取水、供水、排水及水处理等水务行业引入竞争机制 ，结果是引进私营业主投资上亿元 ，占用近万亩土地兴建“水利产业经济示范区”等，主要作用是生态观光 、休闲游览和建立苗木花卉生产基地等 ，获益者是公司和政府机构，农户受益较少，且对当地农田水利体系的建设和整体基础设施水平的提高也 几乎没有益处。重庆水利水电(集团)公司按照市场化规则运作的最后结果也是无视收益较低的农 村中小型农田水利设施，大量建设管理维护 经费投入收益高却难以让农民受益的 “大项目”。这些矛盾归根结底就是 ：政府部门从自身利益出发，在市场化过程中把制度成本转 嫁给承包方和农户，为社会不满情绪埋下根源;而农民不仅实际需求和利益被忽视，而且缺乏适当 的机制和渠道进行表达，最后的结果就是矛盾的 升级和上访、群体性事件等冲突的爆发。2006年重庆市大旱中酿成的巨大损失，某种程度上彰显 了现行的水利市场化改革使部门获小利而把所带来的 巨大负外部性推给社会的体制问题 。
    三、农民“主体”的成长悖论
    上述问题都可归结为政府施政和激进 市场化改制中忽视了农民的主体地位。因此，本文强调“还农民主体地位”是一个核心判断 ;这也是一个类于常识、并不新鲜的说法———中央关于“农民主体”抑或“农民本位”的说法一直是明确的、毫不含糊的，关键是怎样促其实现 。
    依据马克思主义基本 原理，上述问题其实就是上层建筑不能有效 服务于农村经济基础 。因此，经济基础方面的原因也需要引起重视 ：始于家庭承包制的农民 “去组织化”，虽然使得微观经济主体适应了农业的生产 特点，但是马克思所说的在产权相对明晰基础上的农民 再组织化却迟迟没有出现 ②;这个时期伴随着市场化带来的个人主义、利己主义的商业文化冲击乡村 ，以及城乡间的人口流动弱化了农民组织 的传统纽带，使得农民进一步分散化。农民的分散化与边缘化“相辅相成”：分散的细小农户在基本公 共品和自我维权方面，很难产生集体行动 ③，由此必然同时发生与政府公司主义性质的 、致力于推进工业化和城市化的现代政府主体之间的交易费用 过高的问题;在难以对资产装备进行过细分 割的基础设施领域尤其如此。
    这种循环因果最终演 化为制度成本，并往往转嫁给社会：一方面公共财政资源虚耗，另一方面导致农民和政府之间产生越来越广泛的对立和对抗。如果说人民公社时代农民的高度组织化 因为服从国家工业化原始积累的需要而没有保证 农民成为获得制度收益的主体 ，今天农民的分散化更无法保证农民成为制度收益主体 。
    近年来尽管中央政府充满了增加农业投入的善意，但农田水利、交通电力、医疗卫生等基本建设投入难以到位，以及基础设施市场化、私有化改制中农民 根本利益难以体现的主要问题 ，
    仍然在于集中体制下的政府及其具有垄断地位的经 济部门、产业资本与高度分散的、原子化且兼业化的小农户之间的交易费用过高的矛盾长期难以克 服且朝着愈加复杂的方向演化 。比如，2004-2006年农村税费取消后，“一事一议”成为农村公共品供给的首推 方式，但实际操作中却因高额的交易成本问题而障碍重重(见专栏1)。
    专栏1“一事一议”在实际操作中所遇到的各种交易成本问题
    (1)开会成本不断增大 。分散小农在缺乏有力的组织 的条件下，很少有参与村 务的热情，村里如果召开重大会议 ，一般需要村集体出钱发 “误工费”。加之现在农村在外打工 的劳动力非常多 ，有的占到全村劳动力的 50%～60%甚至更多，不少农户是全家常年在外打工 ，很难达到要求的议事人数 。
    (2)农民需求协调难。在同一村庄中，农户间在经济收入水平及结构、家庭住所等方面都存在异质性 ，导致不同农户对农村公共品的需求不同 。例如，同一个村中，村东头的村民要修路，村西的却要修坝 ，村南的要修渠，村北的要修桥，所议之事难以统一 [29]。
    (3)达成协议难。农村劳动力大量外流 ，且外出打工的都是文化程度较高的家庭主要劳动力 ，导致来开会的人员多数是一些妇女、老人，文盲居多，有些很难表达自己的真实意愿 ;现代科层治理的繁文缛节 ，也使得农民们越发难以在事前理性地表达自己的声音 ，非理性地表达则导致社会矛盾增加 、激化。
    (4)筹款难。在一些地方，农民对“三乱”戒心较重，加上有些地方近年来农 民实际收入下降 ，导致村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过 ，即使通过了，筹齐款项也不是一件容易的事 。(资料来源：课题组成员实地调研 。)
    因此，提高农民组织化程度是使农民成为新农村建设主体的基本方式 。值得引述的国际经验是 ：以小农经济为基础的发展中国家大都存在高度分散的农户不能 成为政府公共投资载体的问题。在日韩20世纪60年代的新村运动之中，政府与分散小农的 交易成本过高也是政府投入的主要体制障碍 ;甚至曾经造成政府不得不把大量资金用于调整农户的分 散地块。农业投资高效的国家 ，一般都是农业组织化程度较高的国家。
    但根据既得利益集团理论和制度变迁的 “路径依赖”理论，当前中国政府鼓励的 部门与资本下乡已经形成强势话语和实际主导地位 ，并且必然会因其内在的对外转嫁成本的获益机制而对 制度变迁形成路径依赖;考虑到当前的体制 规则和政治生态，以及农村错综复杂的利益分配格局 ，改良性质的通过农民组织化实现普通小农自我 赋权的制度成长空间极为有限 。
    更为“悖论”的是：剩余有限的普通兼业小农往往难以自发组织化，国际上成功实 现农村高度整合的农民组织化通常是国家战略 的产物;中国“公司主义”的地方政府和部门会把农 民组织化当作有利于社会整体福利改进的公共品来积极推进吗?
    四、社会资源广泛动员的激励机制难以形成
    2006年中央“一号文件”指出：“建设社会主义新农村是全社会的事业 ，需要动员各方面力量广泛参与”。由于基础设施建设劳动密集投入的特性，光靠政府增加投入仍然远远不能满 足投入需求，①需要广泛动员社会资源参与。其中，动员以农民为主体的劳动力成规模投入的机制建设 尤其重要。本文认为，借鉴集体化时 期动员农户合作建设农田水利的经验，以劳动力的集中成 规模投入替代极度稀缺的资本要素，可以作为解决当前农村基础设施建设中投资缺口的一项对策 ，这也是所谓“中国经验”的内涵之一[3]。实践表明，在一些有合作传统或者农民务农收入较高 的地方，社会资源在农村基础设施建设方面能够发挥非 常积极、重要的作用。此外，动员社会资源也是低成本推进农民组织化、实现农民主体地位的必需 。然而，在大多数地区，现行制度条件和市场环境并不具有使农村中的各种资源主体对农村 基础设施等基本公共品投入的激励 。农村基础设施建设的潜在投入主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部(基层政府的代表 )、私人业主以及金融机构。其中，农民是劳动力资源的潜在投入者，各级干部是组织资源的潜在投入者，私人业主和金融机构是资金资源的潜在投入者 。以下从成本-收益的角度，对各资源主体投资于 农村基础设施建设的可能性分别分析 。
    (1)农民的成本与收益 。个体农民面临农业收入与非农收入的权衡。城乡二元体制矛盾下农业经营收入偏低促使大批劳动力外出 打工，这确实有提高农民现金收入的积极作用 ，但同时造成农村劳动价格显化，一定程度上破坏了 传统农村社区劳动力由于无限供给而不计代价投入的“劳动替代资本”机制，因为人们越是意 识到自己劳动力的价值，就越不会对农业乃至农村基 础设施加大投入。由于水利设施长期失修 、老化报废导致农业边际收益进一步降低，从而在投资缺位 和农业收益降低之间形成了恶性循环 。
    图1　农民投资水利动力不足的原因及其关系(略)
    即使在一些靠天吃饭 、兴修水利能够带来显著收益增量的地区，缺乏组织的个体小 农也往往因为外部不经济和规模不经济问题而无法 达成集体行动，村民仍然停留在靠天吃饭 。
    (2)村干部的成本与收益 。村干部拥有农民与干部的双重身份，其中农民身份的分析见上 ;而作为干部其物质收益仅有每月很低的 工资，并且不以农村基础设施建设的好坏作为领取工资 的主要依据;由于村民的原子化，村干部付出组织资源时如果方法失当甚至会出力不讨好 。
    (3)乡镇干部的成本与 收益。乡镇干部面临投入组织资源与政绩积累的权衡 。由于基础设施的建设周期长、见效慢，往往在一个职位任期内难以产生显著的经济、社会效益;另一方面，基础设施建设首期投入较大，可能会产生乡镇债务，影 响政绩评估结果。因此，乡镇干部对组织资源的投入具有显著的短视性 。
    (4)私人业主的成本与 收益。私人业主投资基础设施有明显的逐利倾向 ，是纯粹市场化投资行为。前文在论述政府主导的必要性 以及水利设施市场化改制时即已指出 ，公益性的农村基础设施领域对私人业主缺乏足够的吸引力 。
    (5)金融机构的成本与 收益。金融机构对水利设施的资金投入同样面临着收益低 、见效慢的问题，因而无论正规还是非正规金融机 构都会因为缺乏符合要求的抵押品与稳定可信的收益 保证而不愿对基础设施提供贷款 。
    根据以上分析，农村五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资，其中：农业投入边际收益水平偏低是产生这一现象的根本原因 ，作为基础设施的最终消费者的农民由于农业收益低而 缺乏投资投劳的意愿;其他主体对水利的需 求实际是建立在最终消费需求之上的引致需求 ;五方面加总得到的总需求水平低迷 ，使农村基础设施建设长期徘徊不前，难有起色。
    五、结论与政策建议
    本文认为，只有充分发挥政府投资的 “引子”作用，使各种社会资源主体的效用函数发生改变 ，对各种主体形成正向的投资激励 ，这就需要进行组织创新与制度创新。当前各地的制 度创新经验总结起来有以下几点 ：
    第一，只有在体制创新中秉持“农民本位”，保证水利设施用之于民，动员民间力量参 与水利基础设施建设与维护的 诱致性制度创新才是成功的。其实，这不外乎体现了 中国最传统的治理思想：民为本，制度为用。同样的制度形式，在实施中是否体现以人为本和社会公平 ，可能导致政策效果截然不同。
    第二，通过多种方式节 约与分散农户之间的交易成本。各地的灵活创新都表明，社会资本是一项可以很好利用的资源 。
    第三，尽管“政府主导”存在着诸多“失灵”，但这些有效的制度创新经验都来源于 基层政府，说明了地方良治对于农村公共品供给的绝对重要性。这同样是对“官者，国之重器也”这一中国传统治理思想的现代诠释。不可否认的是，地方治理的普 遍态势，除了官员的个人道德因素外 ，还有赖于整体行政生态环境的改善 。
    由于现行体制内农民本位或者农民主体不会自发形成，因此局部有效的经验在全 面推广中很可能变形走样，成为“念歪了经”的“假”改革，也不乏“人走政息”的可能;要使这些创新由 “孤证”变为“全面开花”，本课题仍然强调：在农村外部环境改善的条件下推进提高农民组织化程度 。
    上述要点之间紧密关联。比如，农田水利管理体制改革中发挥农民积极性是必 要的，但这并不意味政府可以“甩包袱”;相反，政府的牵头组织仍然具有决定成败的关键作用 。
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    注：英文注释略