中国可持续增长的机制：证据、理论和政策*

    内容提要：本报告在企业生产函数中引入政府支持系数，该系数是通过一个政府福利模型而得。在突破贫困陷阱阶段，政府与企业目标高度一致，政府集中一切资源支持企业发展，政府支持系数大，企业享受了低税、低资源价格等有利因素；在进入中等收入阶段，随着城市化快速提高，政府转向福利支出目标，福利刚性不断加大，政企目标冲突，政府支持系数下降甚至出现惩罚，政企在新的发展阶段都面临转型，转型失败可能会落入"中等收入陷阱".确定中国未来的新增长机制，政府转型是关键，限制政府利益刚性，明确政府福利支出与企业发展能力相匹配，而不是靠债务融资推动福利和增长，更多地让市场发挥激励创新和优化配置资源的功能，以促进经济的可持续增长。
    关键词：中等收入陷阱；政府支持系数；政府转型；可持续增长
    *课题组负责人为中国社会科学院经济研究所张平、刘霞辉、张晓晶；本报告执笔人为张平、陈昌兵、刘霞辉。本报告受国家社会科学基金重大招标课题"我国经济结构战略性调整和增长方式转变"（批准文号0601）和"贯彻落实科学发展观与完善宏观调控体系"（批准文号07资助。本报告的撰写要特别感谢马岩、汪红驹和张晓晶，他们提供了数据分析和思想。参加课题组讨论的有刘树成、张晓晶、张连成、汪红驹、赵志君、常欣、田新民、仲继垠、张磊、王宏淼、林跃勤、黄志钢、吴延兵、袁富华、张自然、汤铎铎、马岩，特致谢。
    2008年中国人均GDP 将接近3000美元，已进入中等收入国家的中等区间。在这一区间，中国经济有着继续大发展的机遇，同时也是转型的关键时期。从国际经验看，"使各经济体赖以从低收入经济体成长为中等收入经济体的战略，对于它们向高收入经济体攀升是不能够重复使用的，被原有的增长机制锁定则难以突破'中等收入陷阱'，一国很容易进入中等收入阶段的停滞徘徊期"（世界银行，2006）。"中等收入陷阱"问题看似还较远，但其对中国经济的挑战已在2008年以来经济增长减速过程中逐步显现，从中长期可持续发展的视野看待当前中国经济增长机制的转变，已经从现实的经济矛盾中提出来了。
    中国增长模式的理论归纳和反思从改革开放以来从未间断过，传统的提法是从外延转向内涵，"九五"计划正式提出了粗放型转到集约型的增长模式"，十一五"规划国家提出了更加系统和细致化的"科学发展观"、"可持续发展"和"和谐社会"，并把发展目标转向"又好又快"，提出了转变发展模式的系统化理论和方案，并提出了节能减排、自主创新、建立社会保障体系等措施。转变经济增长模式已成共识，但现实中如何实现一直难以进行。
    国内外近几年有不少文献对中国发展的路径进行梳理、反思和分析，集中在国家战略和政府干预、要素价格扭曲和重估、储蓄-投资机制、技术创新、增长的代价和分担及全球化等。我们将中国经济高速增长以来的机制归纳为"低价工业化增长模式"和"干中学"的微观机制，以图理解中国经济增长中的政府、要素价格、微观机制和结构性机会等因素所形成的增长机制（课题组，2003-2008）。我们认为，中国政府干预的"低价工业化"增长机制动员了中国巨大的劳动力资源，形成了政府、企业相互促进的一个特殊发展道路，极大地将中国的比较优势发挥出来，激励了中国工业化的大发展。然而这一增长机制随着城市化和国际化加速，逐步受到严重挑战。要素价格重估、成本正常化、社会保障体系建立的加快，使得低价工业化机制不可持续的特性凸显出来。
    近年来，政府目标从"快"的规模扩张转到了自主创新和公共福利体系建立上，可持续发展成为城市化和国际化的必然选择，因此必须探索新的增长机制，该机制仍主要集中在政府目标和企业行为上，它们的互动路径决定了可持续经济增长的成功与否。本报告将沿着探索新增长机制的思路展开研究。为了探索政府目标对企业发展的影响，我们在企业生产函数中引入一个政府支持系数，该系数将影响企业的创新和投资行为；对于政府支持系数的大小，我们通过构造一个政府最大化其社会福利的模型得到。理论分析的结果是，当政府能从社会获得足够资源来维持其支出时，政府支持系数较大，这表明政府会使用低税、低资源价格及补贴等形式来鼓励企业投资；如果政府收入不足以实现其社会福利目标，则政府支持系数降低，企业将得不到政府支持或面临被惩罚的风险。在此基础上分析政府在新的目标函数下企业行为的变化，并提出新的促进企业演进的机制。这一结果的前半部分结论有大量典型化事实支持，并有大量的案例可查，如低价工业化增长机制中，政府支持系数较大。近几年中国城市化进程加快，政府目标发生了变化，财政支出从主要支持经济建设转到了社会福利、国家安全和行政管理费上了，政府和企业的目标从一致到分化。政府目标的转变通过政府支持系数的变化影响着企业行为，如果政府目标转变速度过快，社会福利成本过高，政府将向企业获取更多收入，这将导致企业竞争力下降，会出现企业倒闭，经济增长减速等问题。这时，就需要政府目标定在一个合理位置，并有一个控制政府收支可能过度膨胀的机制，使政府支出与经济的提供能力相一致，以保持经济活力。本报告分为四个部分：中国增长机制的典型化事实和国际比较；中国式增长机制的理论分析；增长机制形成路径的情景分析；增长机制转型条件和政策选择。
    一、中国增长机制的典型化事实和国际比较
    从新古典增长模型看，每个经济体存在一个平衡的增长路径，这时，经济增长率、技术进步和要素投入增长率保持一个常数，企业最大化目标函数并依据生产函数进行生产。这一范式在上个世纪80年代后不断地加入了内生性增长因素，产生了人力资本和技术创新理论，技术进步构成了新的经济增长机制。技术进步机制涉及了更为广泛的研究，如政府教育支出、研究支出、政府支持和激励性制度设计等，政府作用明显，但基本是一个外生的变量。作为一个赶超的经济体，中国政府主导着资源配置系统，如干预要素价格形成，将政府行为变量植入到企业生产函数中，使生产函数中的所有要素投入都受到政府行为的影响。
    中国2007年人均GDP 为2461美元，在国际货币基金组织统计的181个国家和地区中位居第106位，预计2008年将接近3000美元，进入中下收入国家的上限（中下收入国家为906-3595美元），这一阶段规模性收益仍处在递增阶段，增长机会很多。但这一时期已经处于发展与转型的时期，利用高增长的机会加快增长机制的转变，才可能超越中等收入陷阱，否则有可能陷入到中等收入水平的停滞阶段。
    由图1可看出，拉美国家在上个世纪70年代末就进入中等收入阶段，大体与中国现在的人均GDP 水平相同，但始终徘徊在这一水平，直到现在已过去了近30年还都稳定在中等收入的水平上，没有突破"中等收入陷阱".东亚国家（或地区）特别是四小龙，经过亚洲金融危机后全部突破了中等收入陷阱进入了高收入国家经济体，它们的政治经济体系的很多转型与外部冲击有关，而且这些国家或地区是相对小的经济体，完全可以走纯粹出口导向的路。2006年韩国的进出口依赖度为71%，新加坡则近386%，这都是一个大的经济体难以模仿和实现的。对于中国这样的大国而言几乎没有现成可遵循的道路。本质上看，不管是"中等收入陷阱"，还是新的发展战略，其核心问题还是如何以可持续的方式保持较高速度的增长。中国政府已经确立了"科学发展观"、"可持续"的战略方向，但转型难度非常大，转型的核心是机制，必须有效激励政府、企业的转型，才能实现战略转变，而这种转变对大国而言是内生的，仅仅靠外部冲击难以实现。
    作者所在的课题组近几年就中国经济增长机制问题做了一系列研究，从理论上归纳为：
    1.政府和企业目标函数的高度一致性，即规模性的快速扩张。政府认为发展是硬道理，只有加快经济发展才能解决就业问题，社会福利才能提高。如很多地方政府官员直接兼任地区开发公司的董事长，即使不兼任，实际工作也是抓发展经济，政府和企业在经济规模扩张上目标一致。
    2.宏观政策中的激励和稳定政策。政府的宏观政策长期保持稳定，同时积极采用了激励性政策。如与出口导向政策相配合的汇率政策，1994年汇率贬值激励中国企业的全球竞争优势，从1994年后中国外贸持续顺差，外汇积累不断增加；在税收方面，通过所得税三减两免等措施激励外资的流入，退税激励企业出口等；1997年后采取了积极的财政政策，直接改善了中国基础设施，为中国工业化和城市化大发展打下了坚实的基础；在货币创造方面持续保持了M2/GDP超过1.6的高比例，为社会经济活动提供宽松的货币条件。
    3.生产要素投入上有着很强的政府干预。政府压低生产要素投入价格，激励企业加速完成原始积累，即政府在土地、劳动力、投资品方面人为压低价格，如能源、水等长期低于国际均衡价格，环境、自然资源和劳动力社保等成本约束低，或者根本就没有；在金融资源方面，尽力动员、创造和低价供给（经常以坏账的方式补贴），这激励了企业规模化的发展；在技术进步上走的是"干中学"的演变路径，模仿——规模化的低成本竞争是微观扩张的主要途径。高速经济增长三十年后，低成本优势难以持续，规模收益随着中国技术水平的提高正在迅速递减。政府干预下的投入要素价格产生扭曲，极大地激励了企业高能耗、高污染的积累，经济增长的可持续性问题成为未来发展的硬约束。
    4.经济管理中的歧视性政策长期存在，如户籍管理制度、沿海开放地区优先发展政策，国有非国有政策支持上的差异，大企业垄断等问题都是非平衡赶超的经济管理政策体现。
    在上述经济增长机制中，政府和企业目标、投入产出利益方面是高度一致的，这一机制充分调动和发挥了中国的比较优势，驱动了中国工业化和城市化，使物质积累和产出能力达到了一个全球总量前三的水平。从生产层面看，中国工业规模性扩张达到了非常发达的水平，钢、铝、家用电器等大量重化工和轻工产品的产量居世界第一，进出口依存度高达70%，规模性扩张接近了极限，中国政府和企业都意识到需要转型，使增长从要素积累驱动的规模化发展转向一个技术创新驱动的专业化发展。
    新世纪以来，随着中国城市化的进程加快（2006年城市化率达到44.94%），中国的发展环境变化了，因为政府行为与城市化高度相关。如在城市化水平低时，农村是自给自足的，政府从农村征税本身就是直接拿走农村的积累，政府无需返还给农村。而城市化水平高时则完全不同。城市纳税人必须享受到纳税人权利，即政府为城市居民生活进行长期的安排，包括养老、就业、子女教育、公共基础设施、住房和环境等。现代政府的大量支出与纳税人需求相一致，形成了所谓财政的公共支出性质，这有别于低城市化条件下的政府以动员资源促进经济发展的环境，政府的目标函数中公共福利支出成为一个最重要的因素。城市化水平越高，政府福利支出这一公共目标就越强。1978年中国城市化率只有17.9%，政府集中所有可使用的资源用于生产建设，经济建设支出占财政支出比重高达64%；2006年城市化率提高到了44.9%，经济建设支出比重降低到了26.4%，文教、科学、卫生和社会保障支出比重在2007年超过了30%，加上行政管理支出的20%多，中国财政支出体系从生产支持转向了公共支出和管理，国家和企业的目标就产生了显著差异，这一转变过程是与城市化密不可分的。预计2010年城市化率接近50%，未来仍然会保持较高的增长速度，直到预计的2020年城市化率接近65%（以现在每年1.4个百分点的增加速度），城市化才进入平稳期。依据有关国家的经验，在城市化达到50%左右的水平后，政府目标与约束条件就会发生明显变化，公共福利目标成为政府目标的重要方面。
    新的增长机制正是基于新的政府和企业目标与约束条件而出现的，但任何转型都需要激励，否则原有的增长机制就会被路径锁定，导致转型失败。也可能出现另一种情形，即转变过快，出现"福利赶超"问题。所谓福利赶超是指"拉美国家在发展过程中为了应对社会收入差距拉大趋势，多数不顾自己收入和财富能力的制约，过早地照搬发达国家已经实现的一系列的社会福利制度，想在'经济赶超'的同时，实行对发达国家的'福利赶超'，结果导致财政赤字、金融危机、经济危机，最终导致经济停滞"（樊纲、张晓晶，2008）。简言之，政府过快追求福利目标导致企业无法消化"福利"带来的成本提高，竞争力下降，经济增长停滞，因此很容易陷入到"中等收入陷阱".
    
    阅读全文请下载PDF文档
    从国际比较看，麦迪逊归纳了四条发展经验：（1）技术进步；（2）物质资本积累；（3）改善人力资本；（4）经济之间的相互作用，即开放。世界银行归纳出为了摆脱"中等收入陷阱"亚洲国家和地区需要进行如下的三个转变：首先是多样化趋势的减缓，然后出现逆转，这是因为很多国家在生产和就业方面将更加专业化；其次是投资的重要性下降，创新越来越重要；第三，教育体系从为工人提供技能培训转向使他们适应新技术，为今后能够生产新产品做好准备（世界银行，2008）。不论是国际经验还是现代经济增长理论都会得出在规模收益开始递减，低成本竞争难以为继之后，如果没有技术创新和持续的人力资本改进，就难以完成持续的增长。这一转变对东亚政府干预型的经济增长模式来讲，政府转型是至关重要的。世界银行一项问卷调查显示，有很高比例的公司（柬埔寨56%，印度尼西亚41%，菲律宾35%，中国27%）都认为资源配置功能扭曲是影响它们商业经营的主要的或严重的障碍之一。东亚模式这种有组织的资源配置功能扭曲对经济增长既有激励效应，也造成了危害，这种模式是不可持续的。逐步消除有组织的资源配置扭曲，更多地采用市场机制激励创新是未来持续发展的根本，这就是政府转型的逻辑基础。
    中国作为大国有着广阔的发展空间，政府主导着资源的配置，经济增长仍处在规模收益递增的阶段。中国2001年人均GDP 超过1000美元，完成了"贫困陷阱"的超越后，面临着福利的弥补或赶超阶段，要特别重视这一阶段的发展和转型。一些拉美国家经过了上个世纪50年代到70年代的辉煌后，进入到了"失去的十年"，至今仍处在"中等收入"的停滞区间，发展比较缓慢，中国一定要以此为鉴，加快转变增长机制。新的增长机制首先要改变赶超时政府为了发展经济而过多地采用动员和干预资源配置的机制，将政府配置资源的权力让渡给市场，让市场能更有效地激励企业的创新和优化资源配置；而且，政府在公共目标制定上要兼顾经济发展的阶段特性，保持福利支出的可持续性，以市场方式提高福利支出效率。总之，新增长机制形成的核心在政府职能的转变上。
    四、增长机制转型条件和政策选择
    政府福利支出目标转向是一个客观的过程，也是正确的选择。但仅仅依赖于政府进行福利转向和刺激发展是困难的，很容易陷入到我们前文分析的两种困境情景中。政府在公共福利支出转型的过程中往往先将自己的行政资源膨胀起来，从而过多地占用公共福利，这在中国已经显现出来。同时利用行政权力过多地干预动员和配置经济资源进行寻租也是普遍性的一个问题，这就破坏了政府的公共福利目标转向。所以，我们认为，政府行为的转变是可持续经济增长机制形成的关键。
    可持续增长机制转型形成的条件包括：（1）政府的公共支出不能超过经济发展的程度，即政府在城市化阶段努力提高居民的福利时，须在中国经济发展的限度内提高公共支出。（2）新增长机制的转型速度应恰当。如果转型过快，企业难以适应技术创新的环境，转型失败则导致增长失败；如果转型过慢，中国则会失掉经济发展的大好机会。（3）政府的扭曲应尽量调整，扭曲过大也导致新增长机制转型的失败，扭曲消除会激励企业创新。
    政策建议为：
    1.合理限定政府的目标函数。政府不是万能的，可持续的增长机制，就是要求政府向公共福利支出转型的过程中，能有效地降低政府的运营成本和减少在动员和配置经济资源中的权力。核心是政府的利益要独立化，降低他们对公共资源的占用，解决当前存在的政府行政资源占用过多、行政费用增长过快和相应行政配置资源权力过大的问题，将财政支出中的经济建设支出和行政费用，以及借债性的生产性支出压下来。政府应采取的政策：（1）在政府公共支出不超过经济发展的程度下，尽力压缩行政性开支，降低福利支出的刚性核心在于压缩政府自身的利益，将有限的财政支出用在公共社会福利；（2）调整税收结构，让税收上缴与未来福利相匹配起来，对资本、资源、能源、环保进行纳税，让财政收入更为透明，减低费的比重；（3）矫正政府配置资源的扭曲，通过反垄断等法律措施来促进市场竞争，让市场发挥配置资源的作用。
    2.放松政府管制，减低行政区划对资源的分割，加快发展城市服务业。中国还处在城市化景气的上升阶段，也是转变机制的最好时期。中国当前社会的第一福利目标是就业，就业增加，则个人收入提高，未来的社会福利水平才有保障，激励就业和对劳动力的就业保障是我国现阶段最为关键的福利和发展的根本。需要借助于城市化过程中的服务业发展和制造业的创新升级来促进中国持续发展。
    中国现代服务业的发展关键在于政府放松管制，金融、能源、电信和传媒等大量现代服务业处于明显的政府支持的管制和垄断中，大量的行业外围辅助性的中小企业基本处于在这些大型寡头企业的垄断和盘剥下生存，而这些大型垄断企业技术进步缓慢，更不会为社会就业提供任何机会。城市化过程中的服务业发展还要取决于城市的规模化发展，如果按现有的行政区划分割体系，公共服务资源很难集中使用，形成规模化，空间资源优化是中国中长期成功的一个重要方面，它直接关系到政府行政体系和资源规模化的矛盾，也阻碍未来服务业的发展。服务业的发展与城市化规模收益相伴而生，现代服务业的发展更与人的素质水平高度相关，中国当前的人力资本积累也到了发展现代服务业的阶段，其发展是承接中国经济现代化的关键，但服务业发展高度依赖于政府管制、政策法规、行政区划等环境，这都是中国乃至整个东亚模式中最为薄弱的部分。因此加快政府和市场化的改革是推进现代服务业的关键。
    3.用市场激励的方式促进技术创新。中国所有的企业成本都处在上升过程中，技术创新是抵抗成本上升的唯一方法，市场激励是最为重要的技术创新来源，这方面也需要政府在税收上给予正向激励。技术创新机制的建立要充分发挥资本市场的作用，资本市场能有效地激励技术创新和优化资源配置。应利用现在我国较好的宏观经济环境，利用资本市场、教育资源、经济和法律手段，把握好新的经济增长转型的节奏，推出减税激励创新的计划和充分发挥资本市场激励创新的功能。
    
    阅读全文请下载PDF文档