史啸虎：我对《全面深化改革决定》第二十一条的解读

    昨天我挂了一些自己对《全面深化改革决定》中涉农条款的理解和分析，引起了很多读者的关注，但也有人对此持怀疑或部分怀疑态度。为此，我拟对《决定》第21条与《物权法》进行稍微具体的对照和分析，以飨读者。
    中央《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》第21条说，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”
    现在很多媒体在解读《决定》时似乎都忽略了对这一条决定的更深理解和分析。很多人对这一条《决定》似乎也未引起重视。其实，这条规定的信息量十分巨大。它除了鼓励农民积极发展股份合作性合作社或公司，还明确指出要保障农民在该合作经济组织或股份合作公司中的成员权利。这就是说，要鼓励农民“积极发展农民股份合作”，组建各种股份合作的合作经济组织或公司并且支持和保障农民作为合作经济组织成员的权利。这些权利包括农民持有所在合作经济组织的股权，而且，这些股权代表的正是集体土地资产的完整产权。
    《物权法》第二编所有权第四章一般规定第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照《决定》第21条可见，《决定》赋予农民的土地产权在《物权法》规定的所有权人权利基础上甚至还增加了“有偿退出及抵押、担保、继承权”等权利，超过和延伸了《物权法》对所有权人权利概念的诠释。这样做，不仅将让农民按份持有更多的包括土地完整产权在内的集体土地资产股份，成为资产所有者，可将自己拥有的土地财产权让自己的后人继承，而且还赋予农民“有偿退出”集体经济组织的权利。
    这条“有偿退出”权利很重要。农民如果愿意移居城镇不再从事农业的话，他们还可以根据“有偿退出”原则，出售自己在合作经济组织中的集体土地资产股份，并将获得的收入用于自己和家人在城市定居、谋职或创业的资本金。这必将对今后我国的人的城镇化发展产生积极健康的影响。
    至于农民的宅基地，《决定》特地强调了“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这里没说宅基地的完整产权，反而只是说了宅基地的用益物权。用益物权是一种财产权，但却是所有权人设立的。《物权法》第四十条说，“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。”
    我认为，《决定》在这里专门说到农民宅基地的用益物权性质显然是考虑到时下国内的房地产以及土地财政和地方政府负债之状态的。所以才会对宅基地改革要选择若干试点和慎重稳妥推行的。
    但是，尽管如此，农民的宅基地及其房屋也因此而成为活的财产并具有一定的市场价值则是确定无疑的。这也将为迁徙农民定居城镇转而成为名副其实的新市民奠定财产基础。
    因此，我们应认真学习和贯彻中央《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》所确定的土地制度改革原则，加快改革步伐，推行合作经济组织发展，赋予农民更多的包括土地资产在内的财产权利，以解决数以亿计的愿意定居城镇农民的迁徙成本，让他们体面地融入城市，成为有尊严的新市民。