张德元：传统农区的发展困境分析及若干建议——基于安徽省宿州市的田野调查

    安徽省宿州市已被确定为国家现代农业示范区和国家农村改革试验区，为此，安徽大学中国三农问题研究中心承担的国家社科基金重点项目课题组于2012年对宿州市的发展现状做了为期半年的调查研究。课题组发现，宿州市面临的发展困境在传统农区具有普遍性，值得重视和进一步研究。
    一、体制约束：传统农区面临三大发展困境
    虽然，宿州市委市政府坚持政府自觉，积极主动地应对宏观形势的变化，在推进宿州“三化同步”、促进经济社会和谐可持续发展方面取得了一定成绩；但是，宿州人在发展道路上并非一帆风顺，与中部其他地区一样，他们的发展也遇到了一些他们自身不应或不能解决的体制机制问题。从这个意义上讲，宿州面临的困境体现了中部崛起的共性矛盾。概括起来，这些矛盾突出表现为：脚踏广袤大地却缺地，眼看到处是钱却缺钱，心忧本地人多却缺人。
    1.脚踏广袤大地却缺地
    推进工业化和城市化是宿州市这样的中部地区当前面临的艰巨任务，有条件要上，没有条件创造条件也要上，有进无退。工业化和城镇化必然要占用土地，这是颠扑不破的真理。象宿州这样的农业大市，土地资源本是丰富的，但国家赋予了它维护粮食安全的重任，对其城镇建设用地实行指标化管理，严格控制。如此一来，农业大市就两头为难了。宿州市现有户籍人口626万人，宿州市“十二五”规划规定到2015年城镇化率要达到45%，每年递增2.5%；那么粗略估算可知，宿州在“十二五”期间每年要向城镇转移农业人口约15万人，按照目前的城镇平均容积率推算，城镇每增加1万人需新增城镇建设用地1平方公里，则宿州每年需新增城镇建设用地15平方公里；即使假设宿州在外打工的130万人全部在外地被城镇化，宿州本地每年仍然需要向城镇转移农业人口约12万人，每年需要新增城镇建设用地12平方公里；而目前上级核准宿州每年新增城镇建设用地指标是2000亩，约为需求量的十分之一；供求差距巨大；如此则宿州市的城镇化目标几乎是不可能完成的任务；更何况宿州市的45%城镇化率目标是偏低的，安徽省的同期目标是城镇化率达到50%，全国的同期城镇化率目标是51.5%，宿州市的城镇化率目标已经没有调低的空间。
    虽然，国家有城乡建设用地增减挂钩、占补平衡的政策，但是，对宿州这样的农业大市来说，仍然是杯水车薪。一方面，这种政策有区域限制，仅可在同一县域内使用，实施有困难；另一方面这种政策必然和土地整理、村庄整治相联系，对于吃饭财政的农业大市来说，筹集土地整理、村庄整治所需的资金也是难事。
    也正因为如此，缺地是制约欠发达农区经济社会发展的最突出矛盾。以宿州为例，纵使安徽省委书记张宝顺、原省长王三运都曾经对宿州市委市政府引进鞋业巨头百丽、打造中部鞋都的战略举措给予了高度赞赏，但宿州鞋业迄今仍有半数协议项目因其城镇建设用地指标无法落实而不能落地。此等大事尚且如此，窥一斑可见全豹了。
    2．眼看到处是钱却缺钱
    对于宿州这样后发农区的党委政府来说，既要推进工业化，又要推进城镇化，还要以薄弱的工业化、城镇化基础去推进农业现代化，三手都要硬。但是，市场经济是资本（金）主导的经济，有钱才能说了算；推进工业化要钱，推进城镇化也要钱，推进农业现代化更要钱。因此，不难理解，缺钱是中部欠发达地区经济社会发展面临的共同难题。
    然而，令宿州这样后发农区的党委政府困惑甚至忿忿不平的是，他们在实际工作中看到的是到处都是钱，却又拿钱没办法。这主要表现在：
    其一，上面有钱，下面缺钱。中国整个财政体制的特点是，财权上移，事权下移。财力逐级向上集中，而办事却靠基层；结果就是上面钱多，下面事多。正如基层干部们所描述的那样：“中央花钱大手笔，省里花钱动动笔，市里花钱笔赶笔，县里花钱难下笔，乡里花钱没有笔”。
    其二，上面给钱，下面难花。近年来，上级财政及其他有关部门确实给了农业大市（县）许多支持，但是这些支持多是以各种项目的名义落实到下面的，且这些项目往往分属于各个不同的部门，各有各的目标，各有各的任务，各有各的要求；即使是同一件事情，资金使用也难形成合力；结果往往使下面即使有钱在手，也无所适从。
    其三，我本穷人，穷帮富人。这主要表现在两个方面，一是金融汲取，一是价格倒挂。一方面，虽然，中央发了多个文件，但总体来讲，农区金融机构仍然是在将欠发达农区的资金抽取到发达地区，将农村资金抽取到城市，农村金融改革并没有取得实质性的突破。另一方面，欠发达农区的主要产品是农副产品，价格走低；发达地区的主要产品是工业产品，价格走高；两者价格倒挂，形成剪刀差，结果就导致穷区补贴富区，穷人补贴富人的不正常现象。
    3．心忧本地人多却缺人
    与中部其他地区一样，象宿州这样的粮食主产区往往也是人口密集区，农业大市（县）通常都是人口大市（县）。“家富人贵，家穷人贱”，对于一个地区的经济社会发展而言，其道理也是一样的；能发展，发达了，人口就是这个地区的人力“资本”；难发展，欠发达，人口就是这个地区的人力“资源”，直白地说就是人口负担。对于欠发达地区来说，人口压力过大免不得成为当地党委政府的忧虑之事；不仅如此，更让这些地方党委政府尴尬的是，他们想要的人又往往一将难求、一兵难招。他们承受的压力是双重的。概言之，中部欠发达农区党委政府面临的共同困境是：人往哪里去？人才哪里来？工到哪里招？
    第一，人往哪里去？城镇化是发展趋势，且这些欠发达农区往往都是承担国家粮食安全重任的粮食主产区，比如包括宿州在内的中原经济区其粮食产量就占全国粮食总产量的七分之一；由此，这些地区就衍生出另一个重要任务，那就是为了国家战略必须推进农业现代化，农业现代化的方向是规模化、集约化、专业化、标准化，那么这“四化”清洗出的农业人口将到哪里去？倒过来，如果不转移农业人口，则这“四化”又不能实现。可以想象，虽然这些地方的党委政府尽责尽力，但要彻底解决这个问题，已经超出市（县）级政府能力所及，非进行体制机制的顶层设计不可。
    第二，人才哪里来？既然是欠发达地区也就意味着它的发展任务很重，要发展就要有人才。麻烦的是，象宿州这样的欠发达农区往往是人口多，却人才少，且人才流失严重。据统计，宿州市每年流失的中高级职称人员约500人，每年流失本科毕业生约2600人。根据宿州“十二五”人才规划的测算，到2015年宿州需要新增各类人才22万人，预期通过各种途径可招揽人才17.7万人，供需缺口仍有4.3万人。很显然，这种现象的出现，与人才在不同地区的收入差距和工作环境差异有直接关系，而要改变这种状况仅靠宿州这样的市（县）政府努力是难以奏效的，必须要有更高层次的政策支持。
    第三，工到哪里招？新一轮经济转型的特点之一是，“用工荒”由沿海向内地蔓延。而由沿海向内地转移的产业往往又是以劳动密集型产业居多，用工需求量巨大。以宿州市打造中部鞋都一事为例，在“十二五”期间仅其鞋业就需要熟练产业工人20多万人，而目前宿州全市所有产业能吸引的在岗产业工人也不过约21万人，且各企业还普遍缺工，其中技术工人的供需矛盾更大。怎样才能造就一支与工业化、城镇化的要求相适应的劳动大军，是摆在当地党委政府面前的现实问题。从国家经济社会转型战略来看，在促使更多农民市民化的同时，造就一支高素质的产业工人队伍也不仅仅是基层政府的责任。
    二、深化改革：突破三大困境的若干建议
    缺地、缺钱、缺人是制约包括宿州在内的中部欠发达农区经济社会发展的三大难题。本课题组认为，要解决这三大难题，必须从体制上寻求突破，以改革促发展是唯一选择。为此，我们建议，应该实行“人地挂钩”破解缺地难题、“事钱挂钩”破解缺钱难题、“钱人挂钩”破解缺人难题。
    1．“人地挂钩”破解缺地难题
    “人地挂钩”是国务院下发的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出的，在该《指导意见》中，国务院明确了中原经济区建设的核心任务是“三化”协调发展。而作为粮食主产区，如何在确保农业和粮食生产的大前提下，实现工业化、城镇化的快速发展，成为建设中原经济区必须要解决的难题。为此，国务院在《指导意见》中提出，允许河南省探索开展城乡之间、地区之间“人地挂钩”试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。本课题组认为，争取这一政策在包括宿州市在内的广大传统农区进行推广不仅是十分必要的，而且是可能的。
    第一，“人地挂钩”是更加科学的政策措施
    市场经济客观上要求建立城乡统一的要素市场，而我国土地市场的弊端之一就是城乡分割。“人地挂钩”简单地说就是“地随人走”，人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地面积就转移到哪里；从哪里迁出的人口，哪里就相应的要减少这些人所占用的建设用地面积。可见，“人地挂钩”最大好处就是实现了城乡土地要素的流动，促进了城乡要素统一市场的形成。因此，从理论上讲，“人地挂钩”是更加科学合理的政策措施。
    第二，“人地挂钩”是更加可靠的政策措施
    “人地挂钩”是城乡建设用地增减挂钩政策的延伸和拓展。其政策理念都是通过空间位置的置换，将建设用地挪到城镇周边。从实践上讲，“人地挂钩”是更加可靠的政策措施，能确保耕地面积总量不减少，保障粮食安全。目前，全国的农村人均建设用地面积是200平方米，安徽省的这一指标是224平方米，宿州市是193平方米（按626万户籍人口计算）；总之，概数是农村人均建设用地面积200平方米，而城镇人均建设用地面积的控制标准是100平方米；可见，每向城镇转移一个农业人口就节约建设用地100平方米；不仅不会引起耕地面积减少，还可通过复垦增加耕地面积。
    第三，“人地挂钩”是更加可行的政策措施
    一方面，与现行的城乡建设用地增减挂钩政策相比，“人地挂钩”打破了区域限制——城乡建设用地增减挂钩政策仅能在同一县域使用，使地市政府可以根据各地城市化水平的不同统筹斟酌使用建设用地指标，更加灵活，更加容易操作，且避免造成建设用地指标浪费。另一方面，可以通过总体规划中未来城镇化率的增长指标来测算每个地市的城镇人口增加数量，再按照人均用地标准测算出农村建设用地减少和城镇建设用地增加的规模，在此基础上进行规划评估修改，以城乡建设用地增减挂钩的形式分年度进行实施，年度指标由各省根据各地市“人地挂钩”的规模来下达；各地市城镇建设用地增加和农村建设用地减少规模相差部分由挂钩指标异地流转来解决；如此，简便易行。
    2．“事钱挂钩”破解缺钱难题
    欠发达农区的市（县）政府之所以倍感缺钱，除了本地的经济社会发展水平不高原因外，另一个重要原因就是上级政府与下级政府的事权与财权不对称，许多本该由中央、省级政府出钱的事，上级政府没有予以支持或支持不到位，而市（县）政府直接面对人民群众，面临的事却不能不干。因此，要解决这个问题，就必须让财权与事权相统一，即“事钱挂钩”。具体地讲，要做四个方面的政策调整。
    其一，改革现行的分税制。市县政府之所以日子难过，是因为现行分税制使财力过分向上集中，中央和省级拿得太多，下面政府拿得太少。如此，不仅使下面政府事情难做，而且难免“跑部进钱”，滋生腐败。应该适当调整税收收入的分成比例，使下面的政府掌握更多的财力。
    其二，上级政府应该承担更多的公共品供给责任。从理论上讲，凡是涉及国家发展战略的公共品就应该由中央政府供给。对于欠发达农区来说，当前急需要中央和省级政府支持并且也应该支持的有四。
    （1）支持工业化、城镇化的基础设施建设。一方面，工业化、城镇化不是某一地方的需要，而是国家的需要。另一方面，在过去的30多年，中西部地区已经为东部“先富起来”作出了重大牺牲。因此，中央理应制定倾斜政策，比如设立专门的发展基金，支持这些地方的工业化、城镇化的基础设施建设。许多欠发达农区工业化、城镇化面临的难题就是缺少这“第一桶金”，面临“想做生意但没本钱”的困境。
    （2）支持农业现代化建设。支持农业现代化就是保障粮食安全，粮食安全不是宿州的粮食安全，也不是安徽的粮食安全，是国家的粮食安全，因此，中央财政理应对此予以更多支持。发展现代农业的本质是改造传统农业，关键在于培育现代农业经营主体，应由中央政府启动“现代农业微观经营主体再造工程”，设立专项基金支持粮食主产区家庭农场、农民合作社、农业企业。“水利是农业的命脉”，作为粮食主产区的中原经济区是易涝易旱区，城市和农村都普遍缺水，南水北调中线工程应对这一地区政策倾斜，建议在该地区修建平原水库，一劳永逸地解决这一难题。农业社会化服务体系是发展现代农业的必要支撑，鉴于既有的服务体系已经“网破人散”，应由中央政府自上而下尽快启动“农业社会化服务体系建设计划”。
    （3）赋予市县政府便宜行事权。近年来，上级对农区的支持项目名目繁多，政出多门，资源分散，有限的资金使用效率不高。应该赋予市县政府便宜行事权，将有限资源整合起来，以提高其使用效率。
    （4）加快推进金融改革。市县政府缺钱不仅缺在财政上，更缺乏融资手段。应该进一步放宽农村金融准入政策，支持粮食主产区新型金融机构建设，尽快出台《合作金融法》、《农业保险法》、《存款保险条例》；制止农区资金外流；支持、规范农区市县政府融资平台建设。
    3．“钱人挂钩”破解缺人难题
    缺人是制约欠发达农区经济社会发展的又一难题。客观地说，中央和省级政府过去不是没有对欠发达农区进行人力资本投资。一是投资的力度不够，二是投资具有盲目性，撒花椒面式的。因此，建议要把钱用在该用的人身上，有的放矢，即“钱人挂钩”。当前，对于欠发达农区来说，急需要得到上级政府两个方面的支持。
    第一，支持产业工人队伍建设。支持欠发达农区产业工人队伍建设，其实质就是支持欠发达农区的农民就地就近市民化，这对新时期的国家经济社会转型具有战略意义，理应由上级政府承担更多责任。建议设立欠发达农区“产业工人培育基金”，对农民工技能培训、就业指导、城市安居等予以支持。支持欠发达农区的职业教育机构建设，支持欠发达农区政府创办农民工大学。
    第二，支持人才队伍建设。支持欠发达农区人才队伍建设，一要以政策“留人”，二要以政策“引人”。应该允许欠发达农区政府采取更加灵活的人事制度，帮助地方政府设立专项基金，用以改善专门人才的生活待遇、工作条件以及引人、引智。鼓励科研院所、高等院校在欠发达农区设立分支机构。
    [本文作者系安徽大学中国三农问题研究中心副主任]