黄毅：我国农地适度规模经营的法律思考

    我国改革开放初期，以家庭承包经营为核心的农地改革，极大地调动了农民的生产积极性。然而随着城市化进程的不断加速，青壮年农民纷纷选择从事第二产业、第三产业，农村土地抛荒、耕地资源闲置、农地流转效率低下等现象普遍存在，“粮食安全”成为影响社会稳定的重大问题，小规模分散经营模式亦成为进一步提高农业生产效率的瓶颈。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（下称《十二五规划纲要》）中明确提出，要在依法自愿有偿和加强服务的基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。那么，应如何正确认识农地适度规模经营的必要性，以及如何用法律的手段规范农地适度规模经营？
    农地适度规模经营是农业发展的必由之路
    以所有权与使用权分离为典型特征的家庭联产承包责任制调动了农民的生产积极性，对上世纪70年代末至80年代中期的我国农业的迅速崛起、农民收入的提高和粮食安全的保障发挥了巨大作用。但由于农地资源的稀缺和人口众多的人地矛盾，均田承包的家庭联产承包责任制又造成了农地的过度细碎化和农地经营的超小规模化。这不仅加大了农业生产和收割的难度，减低了农地的利用效率，还会制约农业产业结构的调整，影响农业专业化和精细化生产的发展。另外，随着农村大量青壮年劳动力外出务工，留守在农村从事农业生产的老人和少年，在不能有效进行农地改良的情况下，只能有选择地耕种灌溉便利、土壤肥沃的农地，其农业生产的目的仅为获取基本生活所需的农产品，这种“凑合式”的粗放型农地经营，造成农地闲置抛荒现象日益严重，危及我国的粮食生产。
    社会主义新农村的理想图景之一就是实现农业现代化，农业现代化的内涵为农业生产技术现代化、农业生产工具现代化和农业生产方式现代化。离开农地适度规模经营，农业现代化就无从谈起或难以发挥其应有的重要作用。随着城乡统筹发展战略的进一步落实，劳动力、资本等生产要素在城乡间流动的速度增快，农地担负的就业保障功能将减弱，这为农地适度规模经营提供了必要条件。再从世界农业发展的潮流来看，西方发达国家在第一次工业革命之后，大多通过农地的规模化聚集实现农地规模化经营；在亚洲，与我国有类似农业经济发展历史的日本、韩国等也在积极进行农地规模化经营方面的政策法律探索和改革。
    政策法规的正确引导是前提
    农地适度规模经营的前提是细碎化的农地能大面积集中起来。但我国目前的农地流转大多局限为亲友邻居间的自发式租赁，且农地之间往往并不相邻，由于租期短、地块细碎、缺乏资金，租赁户大多不愿意去整合农地进行规模经营。另外，从国外经验看，单纯的自发式农地流转不太可能将农地集中起来，但若以政府强制性行政措施推进农地集中流转，又往往会违背农户自由意愿，损害其权益。因此，法、德、日等国都采用政策和法规来引导农户自愿流转农地。如日本于1970年大幅修改《农地法》，该法为促进农地规模经营，专门设立由国家、地方政府和农业协同组合共同组成的不以盈利为目的的农地管理公司，协助农业生产单位从农户那里流转农地，政府对农业生产单位和农户双方均提供优惠补助。1980年日本颁布《农地利用增进法》，积极推行农地委托经营，在农业协同组合的协调下，农业生产单位接受农户的委托，扩大农地经营规模。我国可借鉴这些国家农地规模经营的经验，用政策法规正确引导农户自愿流转农地。
    完善农村社会保障政策法规是关键
    在我国城市化进程中，大量农村人口向非农产业转移，为农地适度规模经营带来了契机。但在农村社会保障制度并不十分完善的状况下，对移向非农产业的农民而言，农地仍承载着重要的保障功能。农民外出务工受挫后，随时有回流农村的可能性，这势必阻碍农地适度规模经营的发展。因此，在继续完善现有农村合作医疗保险、农民失业保险、农村社会养老保险、低收入农民生活保障等制度外，还需根据经济发展情况和物价上涨水平，适时调整保险额度和保险种类，逐步降低农村土地的福利性和社会保险机能。还应给予进城农民的子女优惠的上学条件，着力建设好安置房，解决离地农民的后顾之忧，增强农民退出农地后的信心和安全感。
    依法化解纠纷是保障
    在推进农地适度规模经营的过程中，因农地流转而发生的土地承包经营纠纷呈现高发态势。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布为多元化农地纠纷解决提供了法律依据。该法整合行政资源和司法资源，将我国传统的民事调解结合国际民商事仲裁制度，把调解与仲裁原理联系农村实际情况，确定公正公平、便民高效、重视调解及可裁可审等原则，明确了行政机关和司法机关支持农地纠纷调解仲裁的各项基本要求。应当充分运用该法保障农地适度规模经营的顺利展开。
    以政策法规确立规模经营的适度指标
    农地规模存在一个适度的问题，并非规模越大就越好。在选择农地适度规模时，需要进行投入与产出的比较分析。规模越大,意味着投入越大，高投入伴随着高风险，如果出现自然灾害等不可抗力因素，其后果难以预估。而且，农业生产本身具有一定的周期性，国际国内农产品市场的价格走势往往存在相当的不确定因素，病虫害等也较容易在同种农作物间大面积传播，农业生产决策和农业生产技术也常常面临一定的风险。因此，必须为农地规模经营确立一个适度的指导性标准。由于我国农村地域广阔，何种程度的规模才为适度，难有普适性的量化标准，所以，各地在制定农地适度规模政策法规时，应根据各自的资源禀赋、农业经营环境、生产力水平等生产要素，结合农地单位面积的成本投入和产出状况，合理确定符合本地区农业发展的适度规模指导性标准。
    （作者单位：西南大学法学院）