龚为纲：湖北“以钱养事”改革之后兽医站运作的新问题——以生猪防疫、检疫为例

    一、改革前后生猪防疫的业务模式及其各自弊端
    生猪防疫主要是乡镇兽医站针对农村生猪比较流行的蓝耳、猪瘟、口蹄疫等三种病进行预防，其业务模式在湖北“以钱养事”改革前后发生明显的变化。
    1、改革前防疫的运作模式。改革前的业务模式主要是由兽医上门防疫、农户交钱、兽医站自负盈亏。这种业务运行模式包括两个主要环节。
    首先是兽医和兽医站签订业务合同，规定业务指标。具体而言，一个乡被划成片，一般一个行政村一片，一片一个兽医，兽医和兽医站签合同，每年完成相应业务量才能发工资，比如说一头猪防疫费用20元，兽医站从中提存10元，一个行政村按照往年惯例有3000头猪，那么兽医只有向兽医站交3万才算当年工作达标，兽医的工资才能正常发放；任务若没有完成由兽医自己垫付。一般而言，一个特定的行政村，每年的业务量是既定的，兽医每年都要按照标准完成任务，每年的业务量基本上是既定的。在这种业务运行模式下，兽医的业务压力比较大，有些兽医没有完成业务就只有自己贴钱上交。
    其次是兽医给农户提供防疫服务，农户向兽医交钱。主要有两个问题，一是有些农户不愿意进行生猪防疫，也不愿意交钱，生猪防疫变成“强人所难”。面对这些农户，兽医在业务达标压力下就只有上门给农户做工作、说好话，兽医那个时候不但要技术过硬、工作能力强，而且还要有很强的表达能力，需要和群众做工作。所以很多不愿意进行生猪防疫的农户也勉为其难地“被”进行生猪防疫。
    第二个问题就收费问题。因为很多农户不愿意交钱，不愿意防疫，所以兽医只好向农户说好话，考虑到农户的收入困难问题，还答应上半年防疫时不用立即交钱，等过年杀猪有钱时再交，所以兽医往往是上半年3月左右进行生猪防疫，下半年接近农历12月份农户杀猪时向农户收钱。那个时候收钱往往让兽医颇为头疼，那些以前不愿意防疫的农户的借口是，“我根本就不愿意进行生猪防疫，但你偏要弄，你防疫可以，钱是不交的”，还有些农户很难缠，喜欢扯经，不愿意交钱，因此向农户收钱对兽医也构成很大的压力。
    在业务压力和向农户收钱难的两重压力下，不少优秀业务员感觉这个差事太难，就干脆不干到外面打工，我们调查的鄂东L县大崎乡兽医站当时有32个防疫业务员，在业务压力下后来有8个干脆不干到外面去打工。这种业务模式主要是兽医的压力大，不利于调动兽医的积极性。不过这种业务模式能保证生猪防疫的基本质量和范围，因为兽医只有真正向农户提供防疫服务，农户才会向他交钱。所以这种业务模式最少能保证农村70%以上的生猪进行有效防疫。
    2、改革之后的业务运作模式。改制之后的业务运行模式是政府掏钱养人，业务员上门给农户免费提供防疫服务，村干部对防疫业务员进行业务考核，县畜牧站负责防疫检查。问题是养人之后，“事”被荒废了，防疫检查流于形式。
    兽医站改制之后还是事业编，相比以前编制明显要少。与改制之前自负盈亏不同，现在有经费补贴，每年人均1万多元，其中防疫是主要业务。在这种业务模式下，兽医的压力明显减轻，不用向农户收钱，工作压力小了。但是其弊端就是兽医业务压力小了，就干脆少做、甚至是不做防疫业务。改革之前是“兽医只有做事农户才给钱”到现在“兽医不做事，财政也给钱”，生猪防疫没办法过关，到了夏天生猪就生病，猪肉市场上出现了不少病猪。据有关人员反映，“以钱养事”改革之后，农村生猪防疫的成效明显降低，防疫面积、范围比改革之前大大缩减。那么为什么会出现这种情况呢？主要有两个方面原因，前面谈到，改革后的防疫业务由兽医所在的行政村里的村干部进行考核，由县畜牧站进行检查，改革以后防疫出问题和业务考核的这两个环节有关。
    一是兽医与村干部形成利益关联，兽医运用手上填报生猪的权力给村干部得好处，村干部对兽医业务考核弄虚作假。现在农村母猪补贴由兽医来填报，兽医的权力很大，兽医通过给村干部虚报母猪头数让村干部得好处，比如村干部原本没有养母猪，但是兽医可以给他填报十几头，国家对于每条母猪补贴100元，这样对村干部就有一笔好处，真正养母猪的农户得不到补贴。
    而兽医在村里的防疫业务需要村干部考核签字，很多兽医不愿意到农户家去搞这些麻烦事，在执行业务的时候重点防疫一个自然湾，家家户户都防疫，而其他的自然弯就不管，村干部对兽医防疫进行业务考核时，帮忙确认所有农户的生猪都得到有效防疫。这样村干部和兽医相互给好处，国家的生猪补贴政策和“以钱养事”的政策都没有落到实处，执行绩效很成问题。
    二是上级生猪防疫检查做空，搞形式。按照“以钱养事”的制度设计，上级部门的检查是保证服务是否到位的根本，但是改革之后上级检查成为走过场、做形式。上面谈到，兽医往往会重点对行政村的某个湾子或村组进行全面防疫，通过与村干部进行利益交换骗取了业务考核达标，在应付上级检查时就带领相关领导到被重点防疫的湾子去检查、考核，因为这些村组被执行过全面防疫，检查时当然没问题，但是那些没有进行防疫的村组，上级领导就检查不到。
    这样兽医就滴水不漏地应付了村干部的考核，应付了上级领导的检查。但实际上，生猪防疫根本就没有过关，防疫没到位，特别是到了热天，生猪容易生病。出现了很多病猪，这些病猪由于检疫不过关，进入市场，给消费者造成危害。下面接着谈兽医站在“以钱养事”改革之后生猪检疫上存在的问题。
    二、生猪检疫过程中的利益交换与猪肉市场上的风险
    上文的分析已经指出，“以钱养事”改革之后农村生猪防疫没法过关，猪瘟、蓝耳、口蹄疫等常见病的发病率增加，形成了很多病猪，甚至是死猪。这些病猪和死猪由于生猪检疫的制度问题，已经大量进入猪肉市场，危害百姓。
    生猪检疫本来是检查工作的，对所有的动物的肉都要进行检疫，主要是检查屠夫的肉是否是放心肉。但是因为检疫要收费，结果生猪检疫变成一个利益交换过程。与生猪防疫类似，兽医进行生猪检疫时也要和兽医站签订业务合同，每年必须完成多少业务量才能算业务达标。这样兽医因为要完成业务量，就必须和屠夫搞好关系，这样屠夫才会向兽医交钱，那么即便屠夫是杀的死猪、病猪，兽医也得开单子，在农户养猪的数量逐渐减少的情况下这是兽医不得已而为之的办法。我们调查的乡现在检疫一头猪要交10元，一个检疫业务员得交2万的业务费用，那么他的工资先不少，怎样想办法检疫到2000头猪是他关心的头等大事。为了能检疫到2000头猪，为了屠夫能交钱，兽医要和屠夫搞好关系，很多病猪、死猪也被算入了业务量。结果检疫变成了检疫业务员和屠夫之间的一种利益交换。大量的死猪、病猪进入猪肉市场，危害消费者。
    三 对策
    1、母猪补贴问题。现在的问题是给兽医的权力太大了，农户养了多少母猪由兽医说了算，前面谈到，这种权力已经和村干部形成了利益交换。建议是上级有关部分以村为单位进行统计，制定农户养殖的册子，并且在行政村进行公式，群体没有异议可以上报，并按照这个册子进行补贴。
    2、生猪防疫问题。改革以后的问题是农户对防疫业务考核没有发言权，村干部和上级考核流于形式，以至于很多业务员弄虚作假，不干实事，生猪防疫出现大面积漏洞。我们建议，可以把业务考核的权力交给农户，国家对兽医站的生猪防疫补贴可以乡为单位，直接打到农户直补卡上，这样兽医只有给农户提供了防疫服务，农户才会给兽医交钱，但是这个钱因为是国家发给农户的，现在通过农户转交给兽医，兽医只有向农户提供防疫业务他才有可能收到钱，如果不提供服务就没有钱，这样农村生猪防疫就能得到起码保证。
    国家直接将补贴发给兽医站容易使防疫业务流于形式，如果将这个补贴款先发给农户，然后通过农户转给防疫业务员，这样就形成了一种监督机制，尽管农户好像是交了钱，但是这个钱是由国家补贴的，农户自己并没有出钱，我们所提出的、改进后的业务模式实际上是借农户之手来实现了一种业务监督，在补贴的落实形式上将补贴款进行了重新配置。
    3、针对生猪检疫问题，我们建议取消检疫收费，不要让检疫成为商品买卖和利益交换，最终损害消费者利益。
    *作者龚为纲，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士;通讯地址：湖北武汉市华中科技大学中国乡村治理研究中心。