徐世平：欧盟共同农业政策变迁探析

    欧盟是当今世界一体化程度最高的区域政治、经济集团组织，其总部设在比利时首都布鲁塞尔。欧盟在1973、1981、1986、1995和2002年进行了5次扩大，现有25个成员国，分别为法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡，丹麦、爱尔兰、英国、希腊、西班牙、葡萄牙、奥地利、芬兰、瑞典、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯。面积400万平方公里，人口4.5亿，国内生产总值超过10万亿美元。
    欧洲一体化是在二战后起步的。1951年，法国、西德、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国签订了《欧洲煤钢联营条约》，成立“欧洲煤钢共同体”。 1957年签订《罗马条约》，决定建立“欧洲经济共同体”和“欧洲原子能共同体”。 1967年6国正式将上述三个组织的部长理事会及委员会等主要机构合并，统称“欧洲共同体”。1991年，欧共体签订了《欧洲经济和货币联盟条约》及《欧洲政治联盟条约》，通称为《马约》，1993年11月1日，欧共体正式更名为欧盟。
    一、欧盟共同农业政策的内容发展
    欧盟是世界上主要的农产品生产大国，也是世界农产品第一大进口国和第二大出口集团，欧盟的农业法律与政策对国际农产品市场和农业多边规则谈判举足轻重。欧盟的农业立法主要是欧盟委员会做出的决定或国际条约。欧盟各成员国就共同农业政策达成一致性成果，形成书面协议，各成员国以此为根据制定各自相应的农业法律与政策。
    共同农业政策，英文对应词汇为Commom Agricultural Policy，简称CPA，究其制定主体、产生经过、实施效果和运行保障，共同农业政策是由法定主体欧盟委员会经法定程序讨论产生的，具有法律约束力，是欧盟各成员国适用的国际法，而且该国际法也融为欧盟各成员国国内法的重要组成部分。
    欧盟共同农业政策自1962年制定至今，不断地调整、改革，以适应政治、经济环境的变化。现在，欧盟共同农业政策已形成包含四大内容、四大原则的完整的、统一的、先进的体系。四大内容是指组织立法体制、价格政策、结构政策和财务体制。四大原则包括统一市场、区域优惠、共同财务和共同责任。欧盟共同农业政策在提高劳动生产率，保证食物供应，稳定市场，保证合理的供应价格及确保农业区生活水平等方面作出了巨大的贡献。共同农业政策的运行，不仅对共同体各国的农业生产和农业贸易产生了深刻的影响，还制约着共同体其他领域的活动和向新领域的发展，如区域发展、促进就业、保护环境和消费者健康等。
    欧盟共同农业政策自从创立以来经历了几次标志其发展演变的改革。
    1、20世纪80年代以前的改革
    1962年共同农业政策是在欧洲缺乏食物性农产品的时候制定的，其主要目的是满足食品短缺。共同农业政策的宗旨是维护其内部价格和收入的稳定。共同农业政策由欧洲农业指导和保证基金提供资金，协调现存的国家价格支持体制，针对来自第三国的商品设置共同关税壁垒。共同农业政策主要通过制度价格体系起作用，一般而言，这些价格主要包括目标价格（由欧共体确定的以保证生产者能过上好日子）和干预价格。当共同体内部市场价格跌至低于某一价格水平时，欧共体就充当了最后的收购者，将市场上过剩的产品收购并储藏在干预仓库，确保了生产者产品的出路，有利于稳定市场。
    由于强大的内部市场和技术进步，使农业生产稳定性增加，引起大幅增产。到了20世纪70年代，一些关键部门已实现了自足，甚至有所过剩，其结果是干预仓库中的剩余产品增加，商品出口需要通过各种出口退款措施给予补贴。至此，人们开始关注制定特定的措施以推进欧洲农业部门的结构性调整。 1972年欧盟推进农业职业培训，激励青年农民从事农业生产，鼓励年老农民提前退休以更新农业劳动力队伍。 1975年又采用了一些措施向在恶劣条件下从事生产的农民如山区农民提供补贴。以上措施构成了所谓的“贫困地区计划”。
    2、20世纪80年代的改革
    在1979年，欧盟建立“共同责任税”，要求奶制品部门严重过量生产的农民必须支付罚金。进入20世纪80年代，欧盟共同农业政策继续调整， 年规定食糖生产者应该承担全部出口费用。1984年，为控制牛奶产量建立了牛奶生产配额制。在1986——1987年，构建了向欧共体内贫困家庭分配食品的计划。1988年欧盟共同农业政策在两方面得到了进一步调整。一是改善对农业预算支出的控制，即设立预算指标，限定欧共体农业支出的最高预算额。建立预算稳定器，规定了欧盟主要农产品的最高生产量，以获得补贴支付。二是采用了共同体结构政策的新方法，对农村和贫困地区而言，它是一个更为有效的全球性战略，同时也要求农业基金的指导部分和致力于地区和社会发展的其他欧盟基金（社会基金、地区基金等）之间更加协调、密切。这次调整是对有结构障碍地区的扶助。1988年结构基金的改革仅仅是更为完整的地区发展计划开端，对欧盟农村来说是具有重大意义的。而这些计划则包括：向青年农民提供创业补贴，对农业土地的投资补贴，倡导对旅游业和手工业的投资，以及对农村基础设施项目的融资如村庄更新计划等。更值得注意的是，牛奶生产配额制和预算稳定器的引入使得共同农业政策在 年获得更为彻底的改革。
    3、20世纪90年代的改革
    （1）1992年共同农业政策的改革
    1992年的共同农业政策改革是其自创立以来所采取的最为激进的改革。这次改革的基本目标是实现内部市场生产与消费、供给与需求的良好平衡，其改革的重心是共同体乡村的发展。为了实现这一目标，欧共体所采取的一揽子改革方案主要包括：削减一些关键农产品的支持价格，使得内部市场价格更接近世界市场价格。对因目标价格的降低所引起的农民收入损失采取直接补贴的方式给予弥补（以每年种植区的平均产出为基础进行计算）。土地退出生产，让土地休耕或用于诸如生物燃料等非食品的生产，退出生产的土地至少为轮作土地总面积的15% ，为此欧共体必须向参加留置计划的农民支付补偿金。对易受改革措施冲击的农户提供财政补贴，同时也倡导促进密集性不强的农耕方式。除此之外，1992年的改革中又引入了三个新财政支持方案：推进农业植树造林活动采用更有利于环境的农业生产方式，减少杀虫剂和化肥的使用，改进了针对年逾55岁农民的提前退休计划。
    随着改革的推进，价格支持体系虽仍存于共同农业政策中，但其重要性已大大减弱，而且对农业区的支持更注重于向农民的收入提供直接补贴，而非价格支持正是通过用直接收入补贴部分地取代价格支持，才使所获得的补贴金额和产量之间的相关性减弱。由此，改革使同农业政策预算成本的承担由食品消费者转向纳税者，同时也意味着支出透明度越来越高。可是，一些支持价格和新增的补偿支付的同时存在会使同农业政策的操作更为困难。1992年的改革是成功的。农业在共同体预算中所占的份额已持续降低，在绝大多数部门中，过剩库存产品已大幅减少。为了迎接一个更为开放的市场，农民们已使其产品越来越符合消费者需求。在1992年至1996年，农业收入平均每年增长4.5% ，尽管对于不同成员国和不同部门其增长率有所差异。
    （2）乡村发展
    自20世纪80年代中期以来，欧盟一直关注着乡村经济的发展。当时乡村工作面临的主要问题是传统农业活动减少，大量的人口流入城市和由此导致的农村人口老龄化，边远地区的落后基础设施的薄弱和基本的服务不到位等等。1993在欧盟政策将乡村作为优先帮助的领域，以增强乡村的经济活力和社会的凝聚力。关心乡村发展的主要目的是保持和增强乡村社会的生命力，关键是提高农业竞争性和发展农村经济的多样性。为此，欧盟决定重点发展中小型企业 农场、加工厂等 、开发面向乡村的新技术、促进乡村旅游等等。至于服务方面，要加强环境保护，以及有关的适当培训等。
    1996年11月，欧盟提出了公元2000年以及2000年以后欧洲乡村发展的会议纪要《Cork宣言》。该宣言提倡在所有的乡村地区持续发展，并引入较多的资助，采取有利于乡村发展的不同措施。乡村发展政策的目的有四：一是通过维持和创造新的工作机会，增强经济实力和提高社会的凝聚力。二是通过改善基础设施，鼓励经济多样性和采用新技术克服乡村发展的障碍。三是通过保护环境，加强基本服务来提高生活质量。四是在保持乡村文化传统的同时提高乡村的生命力。乡村发展政策的措施主要分为五个方面：一是结构性基金项目帮助结构性调整。二是利用共同农业政策的一些措施帮助农民适应市场的变化和创造新的经济收入来源。三是造林和环境保护的有关政策措施。四是农业、林业和乡村发展研究。五是农业再生资源的保护和利用。
    4、2000年欧盟《 2000年议程》
    2000年欧盟首脑会议通过了《2000年议程》，其中的第一部分引入了共同农业政策改革措施，突出强调了农业的多功能性和可持续性，以实现农村的可持续发展。根据《2000年议程》，欧盟将2000——2006年的农业预算支出限制在每年405亿欧元的水平上，同时分步 骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴，通过提供直接收入补贴的方式补偿农民因此造成的损失。将地区发展基金、社会基金、渔业生产指导财政基金、农业指导与保证基金这四种结构基金用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区。对生态脆弱地区提供补贴，减少有害肥料和农药的施用，同时为植树造林提供补贴。
    5、21世纪的改革
    2002年欧盟设计了2007——2013年共同农业政策方案，欧盟委员会于2003年1月22日通过了共同农业政策改革新方案，这是在对2000年改革方案影响进行中期评议的基础上，通过广泛的讨论而提出的。
    欧盟2002年共同农业政策改革方案的主要内容是：第一，逐步削减对农产品的支持价格。新方案保持1992年以来加强以市场为导向的改革方向，对欧盟共同农业政策中的主要农产品的价格与市场政策进一步修订，削减谷物等耕作物以及奶类等重要农产品的干预价格。第二，引入单一农场支付补贴体系，改革并简化直接支付补贴政策。新方案提议建立与生产、价格不挂钩的单一农场补贴制度。脱钩的补贴主要用来代替1992年农业政策改革以来对生产者的直接收入补贴以及其他补贴形式。第三，引入强制性动态调整机制，不断削减对大农场的直接支付补贴。
    2003年6月26日，在卢森堡举行的欧盟农业部长会议通过了欧盟共同农业政策改革方案。该方案的主要内容是：废除将农业补贴与农产品产量挂钩的做法，改为向农民提供“单一农场支付”。成员国可以根据本国农业情况，在一定时期内维持有限的产量挂钩支持，以避免出现农田抛荒。将农业补贴额度与环保、食品安全等标准挂钩，不符合上述标准的农民将无法得到补贴。投入更多的资金用于加强农村发展，实施新措施以改善环境和动物福利。减少对大型农场的直接支付，将节省下来的资金用于支持一项新的农村发展政策。建立资金管理机制，确保2013年前的农业预算不至于超标。对奶类产品进行不对等价格削减，即黄油的干预价格将在4年内削减25%。脱脂乳的干预价格将在3年里削减15%。维持谷类产品目前的干预价格不变，但将季节性调节量削减50% ，以鼓励谷物生产者储存谷物。调整大米、硬粒小麦、坚果、淀粉马铃薯和干饲料产品的价格干预幅度。此次改革方案是围绕适应 最新一轮谈判达成的有关《农业协定》展开的，其核心是改变了欧盟对农业的补贴方式，完成了共同农业政策由初期以价格支持为基础逐步过渡到以对农民收入补贴为主的演变进程，被认为是对共同农业政策的根本变革。
    二、欧盟共同农业政策的变迁规律
    共同农业政策是欧盟内实施的第一项共同政策。建立之初的目标为提高农业生产力，确保农业生产者合理适当的生活水准，稳定农产品市场，确保农产品供应，提供消费者合理价格，使欧盟农业免遭外部廉价农产品的竞争。共同农业政策自1962年开始实施以来，欧盟农业发展先后经历了60年代农产品短缺到70年代自给自足，最后发展到80年代以后的农产品生产过剩和财政危机，欧盟共同农业政策也由最初的促进增产而转向采取各种措施处理过剩的农产品等新问题，期间经历了1984年、1992年、1998年、2002年和2003年几次调整与改革。
    欧盟农业支持政策从市场价格向生产者直接补贴转变，
    并逐步从挂钩的直接补贴向脱钩的直接补贴转变，但转变的速度很慢。1992 年以前，实行市场支付 主要是价格支持和出口补贴 一直是欧共体保障农产品供给和保护农业生产的政策核心。20世纪90年代初以来的改革在较大程度上改变了欧盟农业支持的方式，通过降低支持价格水平、限制得到价格支持的农产品数量，以及将收入支持与价格支持脱钩等手段，使直接收入支持（脱钩与不脱钩）在补贴中占的比重越来越大，共同农业政策的预算费用负担也逐步由食品消费者转向纳税者。
    2002年共同农业政策以一种渐进的方式，最终将价格支持全部转变为直接补贴。欧盟计划在原有15国中逐步兑现直接支付政策，2004年兑现到15个成员国的25%，2005年达30%，
    2006年达35%，2007年达40%，其余的60%按等比分配到六年内兑现，到2013年全部落实。同时，新方案将逐步把与产量挂钩为主的直接补贴 （以面积或头数为补贴基数）转向不挂钩的单一农场支付补贴，以减少长期以来由于对生产者的非市场价格激励而造成的生产过剩和库存过量的局面。
    尽管欧盟在共同农业政策支持的方式上在朝着WTO所倡导的较小扭曲贸易 生产者直接补贴 和最小扭曲贸易（脱钩的支付）的生产者直接补贴和脱钩的补贴方式转变，但由于改革的力度有限，共同农业政策仍然与 所倡导的公平贸易精神相违背。过去的改革虽然小幅度降低了对部分产品的支持价格，但直接支付补贴却以更快的速度上升，结果是总补贴与对重要农产品的补贴额并没有实质性的减少。2002年共同农业政策对干预价格的削减力度有所加大，但对于糖、牛羊肉等重要的敏感性农产品却没有进行削减。
    欧盟在21世纪的共同农业政策改革，除了多年来不堪重负的农业预算压力和成员国补贴分配不均矛盾外，还有以下几个原因：
    一是欧盟东扩迫切需要改革共同农业政策。欧盟于2004年5月1日正式接收10个中东欧国家入盟，欧盟成员国扩大到25个。如不对原有共同农业政策进行改革，欧盟扩大后的 国农业补贴很可能会大大超支，改革共同农业政策有助于缓解财政预算支出压力。
    二是欧盟适应WTO与农业贸易自由化的需要。继乌拉圭回合谈判推动农产品贸易自由化以来，欧盟高额农业补贴备受美国、加拿大和澳大利亚等农产品出口国的批评和指责。2001年11月 启动多哈回合谈判，欧盟必须面对承诺进一步削减农业补贴的巨大压力。欧盟不得不考虑维护其在多边贸易体系中的巨大利益，顺应农业贸易自由化潮流，改革共同农业政策。
    三是共同农业政策的支持机制已经不适应欧盟农业的发展。过去欧盟广泛使用化肥和杀虫剂，造成严重的环境污染，共同农业政策被指责为罪魁祸首。欧盟农村人口从1960年的21.1%下降到21世纪初的3.1%，而这3.1%的人口花去了欧盟一半左右的财政支出，其正当性受到怀疑。 20世纪90年代欧盟口蹄疫、疯牛病等动物疫情的爆发，使欧盟畜牧产业遭受严重打击，也引发了对共同农业政策的质疑。因此，欧盟共同农业政策作出了战略性调整，将欧盟农业和农村可持续发展战略、农业环境保护以及农业多功能性等问题，纳入政策构架。
    2003年欧盟共同农业政策改革方案削减直接生产补贴，促使农民以市场环境为导向进行农业决策，调整农业支持框架的结构重心，将资金更多地用于加强对有利于环境和动物保护的生产过程和优质食品生产以及相关的农村地区的资助，直接补贴要与遵守有关环境和动物保护以及质量控制的规定相符合，完全取消对那些没有遵守相应的环境和动物保护以及食品安全规定的农民进行直接生产补贴。欧盟农业委员会认为，欧盟农业政策中的这些新动向确定了一个可持续农业发展的方向，同时整个改革方案在很大程度上虑及了社会期望和消费者利益。而且，从WTO的角度来看，欧盟对直接生产补贴的进一步削减也为世贸谈判取得成果做出了贡献。此外，这个改革方案对发展中国家的好处是它实质性地减少了导致贸易扭曲的农业支持。客观来看，欧盟农业委员会的这次谈判是围绕适应WTO最新一轮谈判达成的有关《农业协定》展开的。针对《农业协定》确定的对各国，尤其是发达国家农业补贴政策措施进行规范和约束的基本准则，欧盟找到了比较一致的应对措施，充分利用WTO允许的“绿箱补贴”，将直接生产补贴转移到农业和农村可持续发展战略的实施方面。