农村的人文贫困与农村的制度

    \"农民真苦，农村真穷，农业真危险\"。这是湖北省监利县一个有良知乡党委书记在给国务院领导的上书中对当前\"三农\"问题最朴素的描述，农村的贫困正越来越受到政府和理论界的关注与重视；增加农民收入、遏制农村贫困蔓延已成为 \"三农\"问题的研究焦点；然而人们在研究农民贫困问题时，更多关注的是农民的收入贫困，而忽视了农村人文贫困甚于收入贫困这一事实。事实上，农民收入贫困只是结果不是原因，正是农村人文贫困加剧了农民收入贫困，体制障碍才是农村贫困的根源；即农村的人文贫困甚于收入贫困，农村的制度\"贫困\"更重于经济贫困；一系列不合理的制度安排已经成为农民致富路上不应有的羁绊，当前农民最缺乏的不是致富的信心和资源，他们最缺乏的是致富的制度保障，他们最缺乏的是充分的致富自由。
    一、农村人文贫困甚于收入贫困
    按1978年不变价计算，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭的人均收入之比，由1985年的1.53倍提高至1999年的1.96倍，城乡差别一目了然，为农村的相对贫困作了极为清晰的注脚。而全国农村居民基尼系数由1985年的0.2267提高到1999年的0.3361，则说明农村居民内部的贫富差距拉大了48%，贫者更贫了。进入90年代中期以来农民收入增长率呈逐年下降的趋势，图一表明农民人均纯收入增长率已由1996年的9%下降到2000年的2.1%，预示着农村贫困正在蔓延。
    上面的分析就是我们通常所见的农民收入贫困分析，它只反映农民贫困程度和结果，是一种纯粹的\"数量\"分析；作为经济增长的逆命题，贫困不仅有其数量表现，更有其\"质量\"内涵，尤其是在我国年均9.8%的高速经济增长导致绝对贫困人口骤减、相对贫困矛盾突出的今天，人们就更有理由关心贫困的\"质量\"，探究贫困的根源。椐此人文贫困作为收入贫困的对称命题应运而生了，联合国开发计划署在《人类发展报告1997》中给人文贫困下的定义是：人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。这个定义至少给我们两个方面启示：
    首先，贫困不再被简单地理解为衣食无着或收入低下，它的内涵被大大地丰富了，如果以此为标准来衡量，当前农村人文贫困比收入贫困更为棘手。从农村15岁及以上文盲半文盲人口比重来看，1997年全国平均水平为21.3%，在农村就业人口中，大学文化程度的只有0.05%，高中以上文化程度仅占4.5%，而文盲和半文盲的比例却高达22.25%；农民贫困与其说是收入贫困不如说是知识贫困；农村卫生方面的情况也不容乐观，四川省农调队最近所做的农村住户调查结果表明，平均每万人只有医护人员3人，参加合作医疗的农户仅占13.4%，有30%农户饮水不能达到安全卫生标准，45.3%的农户厕所人畜共用,农民的健康难以得到有效保障,甚至会因病致贫, 据有关部门对湖北、江苏、广东三省的农户典型调查，\"因病致贫\"占贫困户的比例高达30%。农村人文贫困还表现在农民获取知识、信息的渠道极其狭窄，根据四川省农调队的调查，平均每百个农户有电话2.4部,有线广播覆盖率仅达69%,有85.6%的农户生产安排依靠干部宣传,只有42%的人参加过科技培训；而就全国来看，目前网络用户中只有0.3%的用户是农民，因特网在城市的普及率为农村的740倍。显然，上述种种不利条件限制了农民的选择。创造和获取技术、信息的能力的低下，基本社会保障的滞后甚至缺失，严重妨碍了现代社会中农民的经济活动能力、收入创造能力以及现代生活方式的实现，这是造成作为弱势群体的农民被边缘化的重要原因。
    其次，人文贫困的定义还告诉我们，贫困的根源在于人们生存、发展的基本条件得不到满足而限制了人的选择，换言之，要消除贫困，就要尽可能地给人们提供选择的机会，就是要使人们除了获取实物和服务的能力之外，还有实现长寿、身体健康、较高的受教育水平以及能够自由地发挥自己的聪明才智充分参与社会、经济和政治生活的能力和机会。我国农民恰恰很大程度地丧失了这种机会的选择权，其原因是多方面的，农村自然环境恶劣、历史上经济发育滞后……都影响着农民选择权的发挥，但是我们也遗憾地看到，迫使农民放弃选择或降低农民选择效率的诸多因素中，来自政府的体制障碍发挥着重要作用，不合理的体制对农民致贫贡献极大，而所有这些不合理体制都是在维护社会主义政治制度、巩固农村\"集体经济\"基础地位的幌子下存在的。
    二、农村的制度\"贫困\"
    笔者一贯认为，体制障碍是农民致富路上最难逾越的鸿沟，不合理的体制应对农民致贫负主要责任，这些不合理体制包括维护城乡二元经济结构的政策体系、城乡二元户籍制度等，这两大障碍笔者在此前发表的《消除体制障碍　让农民后富起来》一文中已做了专门论述，此处将不再涉及；本文将主要讨论现行的农村经济制度是怎样限制农民的选择的，或者说，在农村还有哪些不合理的制度安排应对农民贫困负责。
    骰?鸹?雨后春笋般地在全国农村建立、发展起来，到1992年全国已建立乡（镇）级\"农村合作基金会\"17400个，村级合作基金会112500个，分别占乡（镇）总数和村总数的36.7%和15.4%；农民们庆幸地想：自己的\"银行\"总可以更直接、更方便地服务于农业生产了吧？事实也果真如此，自1990年至1996年，全国农村合作基金组织累计投放于种植、养殖业生产的资金达到1515亿元；其中1996年投放于农业生产的资金占其当年投入总额的比重高达43.3%,投放于农村生活服务方面的资金占其当年投入总额的19.9%,这两项支农资金合计占其投入总额的63.2%，大大地高于农业银行和信用社支农资金所占的比重。匍匐于农村垄断市场夹缝中的农民们似乎看到了垄断的天幕被撕开了一角，然而，好景不长，1999年1月，在\"规范金融市场，整顿金融秩序\"的旗帜下，国务院一个3号文件敲响了\"农村合作基金会\"的丧钟，\"巴黎公社\"失败了！忘记了\"股东\"身份农民们又\"回归\"到信用社垄断资本的统治之下。
    在一次次企图冲破垄断的\"革命\"失败后，农民们发现现在能够听自己使唤的似乎只有手中那点被称为\"责任田\"的土地了。但是\"中国特色\"的土地也不是那么好使唤的，地少人多的矛盾在中国农村普遍存在，到目前为止，全国已有666个县人均耕地面积低于0.795亩--土地对人口的最低生存保障线，而且随着人口增加和经济发展，这种矛盾将会加剧。图三是根据历史资料和有关专家的预测绘制的全国人均耕地变化的趋势曲线，该图说明再过
    15年我国人均耕地面积将由现在的1.2亩下降到0.96亩,而30年后全国人均耕地面积将会降至0.7亩，即到那时全国耕地都将由生产资料降格为人类生存保障资料。在这种形势下，提高单位面积耕地产出率既是国家的唯一选择，也是农民的唯一选择。但是，在市场经济条件下，效率的发挥要建立在完善的产权制度之上。可是，现在农民们已经发现，他们除了得到了一句\"三十年不变\"的承诺外，他们对土地支配权到底有多大，心中无底。幸亏有一部《土地管理法》，使农民多少\"明白\"了一点\"道理\"，《土地法》规定:\"中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制\"，\"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设\"， \"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地\"， \"国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地\"， \"国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用\"。原来，农民得到的\"责任田\"是\"集体财产\"，其所有权和使用权相分离，\"土地的使用权不得出让、转让或者出租\"，当然也不能抵押，即这种土地几乎没有直接进入市场的可能；即使有幸被\"市场\"看中，那也是先被\"国家\"强制性地\"征用\"，然后再由\"国家\"予以\"销售\"--土地\"市场\"被政府垄断了，至于垄断所得的\"超额利润\"那是农民们不敢过问的。面对政府这个强大的\"市场劲敌\"，农民的\"策略\"只能是\"打得赢就打\"--对土地进行掠夺性的开发和经营，\"打不赢就跑\"--弃田撂荒。社会糟蹋农民，农民糟蹋土地--土地产权的残缺是其根源。
    可见，公共产品对农民的排斥和社会保障在农村的缺失、垄断的市场结构与残缺的产权制度构成了当前农村制度\"贫困\"的主要内容，农村的制度\"贫困\"尤甚于经济贫困，难怪董志强先生惊呼：\"农民，走在经济发展的边缘\"。看来，农村的扶贫要从变革现行制度着手，开展\"制度扶贫\"迫在眉睫。
    三、农村的\"制度扶贫\"
    应当承认，改革开放二十多年来，我国政府在农村减贫方面做了大量的工作，取得了举世瞩目的成绩，按照官方贫困线标准，1978-1999年，农村贫困人口由2.5亿人减少到3412万人。但是，进一步研究我们发现，在1978-1985的7年时间里农村贫困人口就减少了一半，农民人均消费水平增长率高达10.0%，这一时期全国人均GDP年平均增长率为8.3%，。1986年以后，农村贫困人口减少明显趋缓，到90年代中期，贫困人口停止下降（Khan，1999）；即使按官方贫困线标准和统计数据，90年代减贫速度也是趋缓的，而这一时期（1990-1997年）全国人均GDP年增长率最高达到9.9%。从客观上来看，90年代我国经济增长率明显高于80年代；从政府的主观努力程度上来看，政府在90年代比80年代更加重视农村扶贫工作，加大了农村扶贫的力度，无论是在扶贫资金方面，还是在扶贫人力方面都增加了投入，但却天不遂人意，减贫的效果不但没有增加，反而连年衰减，甚至趋近于零。究竟是什么在从中作祟？道理很简单，增加囚徒们的伙食标准只能使他们获得短暂的快慰，而不可能使他们获得自由！农村现行的不合理的经济制度，在束缚了农民致富自由的同时，也正在抵消政府减贫的努力。所以，改革现行的农村经济制度，才是农村减贫的治本之策，\"制度扶贫\"应该提到政府的议事日程上来了。
    首先，要使公共财政和社会保障制度充分体现\"社会公平\"，尤其要体现\"城乡公平\"。在财政收入方面，农业税是以常年产量为计税依据，这就意味着农民无论收与不收或收多收少，都得纳税；而1998年-2000年，已经连续3年农民的农业收入比都是负数了，没有收益，何以纳税？换个角度看，2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担4%的税费负担；而城镇居民月收入800元以上才开征所得税的，公平何在？正在安徽等地进行的农村\"费改税\"试验，表面上看似乎减轻了农民负担，深入调查后我们发现，这是一种\"杀贫济富\"式的改革，不利于农村减贫目标的实现；这是因为，从整体上平均地看\"费改税\"使农民负担减轻了，但税负结构却朝着不利于农村低收入阶层的方向变化，改革后的农业税及其附加单纯地与土地挂钩，承包土地多则负担重，承包土地少则负担轻，总税率却从改革前的5%提高到改革后的8.4%；2000年国家统计局对67000户农村居民的住户调查表明：农村低收入阶层正是那些承包土地多、以农业收入为主的家庭，农村高收入阶层恰恰是那些不承包土地或少承包土地、不以农业收入为主的家庭。所以，这种改革势必加剧农村的两极分化。农业税收入只占财政总收入的3%，索性减免一点又何妨？要知道，\"贞观之治\"、\"康乾盛世\"的秘诀就在于\"薄赋轻徭\"。在财政转移支付方面，如前所言，农村是\"净税负\"，或许有人要说，国家财政用于粮食、棉花的价格补贴资金不可谓不多，但这些资金已大量沉淀于垄断制下的流通环节，甚至成为滋生腐败的温床，农民并未真正得到好处。截止2000年底，只有7400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11.18%，失业保险、医疗保险在农村的覆盖率接近于零；1999年我国社会保障总支出为1103亿元，占总人口70%的农村居民只占有社会保障总支出的11.4%，国家财政转移支付职能在农村社会保障方面的无所作为，与农民为经济发展所做的\"牺牲性\"贡献是极不相称的。
    提到农村社会保障问题，有些人总有\"畏难\"情绪，可否换个思路考虑问题，到2001年，国家为\"补贴农业\"，已经使财政背上粮食收购亏损7000亿元、棉花收购亏损456亿元，如果粮食、棉花市场早一点放开，节省下这7456亿元资金还不足以启动农村养老保险吗？要看到，农村社会保障滞后不仅是个社会公平问题，它更是个经济发展问题，要建立城乡统一的要素市场，就必须打破现有的城乡隔离的社会保障制度，构建新的城乡统一的社会保险体系。
    其次，打破农村双重垄断的市场结构已成当务之急。维持粮食、棉花垄断收购所需的财政补贴已使国家财政不堪重负，这个\"包袱\"迟早必须甩掉，迟甩不如早甩；经济学家舒尔茨曾经说过：只要有正确的价格信号，农民能把沙土变成黄金。正是由于垄断使市场失去了正确的价格信号，也使农民失去了把沙土变成黄金的信心和机会。我们的政府一方面垄断着农产品收购市场，另一方面又婆婆妈妈地教导着农民要进行\"结构调整\"--应该种什么、不应该种什么，要规模经营，要\"公司加农户\"等等，不一而足。岂不知，完全信息下的竞争市场，价格信号会自动引导农民进行结构调整，充分竞争会自然促使规模经营的形成，又何劳政府多费口舌？据说政府授权供销社专营农资，是为了防止假化肥、假种子在市场出现，政府确有营造良好的市场环境、维护市场秩序的责任，但这并不意味着政府必须\"事必亲躬\"，诸葛亮\"事必亲躬\"直至\"死而后已\"，后人责其太过，难道现在的政府就\"不怕累\"吗？在市场经济条件下，政府给农民充分的买与卖的自由，比政府\"事必亲躬\"、\"鞠躬尽瘁\"更有意义。
    最后，政府必须尽快修复农民对于土地的产权残缺，赋予农民对于\"责任田\"的完全财产权或准完全财产权,完全的财产权应包括所有权和使用权，以及由此而衍生的自由出租、转让、抵押等处置权，只有这样才能唤起农民对土地的热情和热爱，也只有这样才能使作为基本要素的土地在市场中进退自如--有了完整的要素市场才称得上市场经济。现在全国有2.2个农户，平均每户经营耕地6.7亩,被人讥为\"超小型\"经济，我们为什么就不能造就几个社会主义\"地主\"？土地市场化后，想脱离土地的农民既可以\"轻松上阵\"，又可以通过转让土地得到一笔可观的收入作为生存保障，两全其美。我们且不要管农民转让的到底是不是土地所有权，暂把土地所有权这个牵涉到意识形态的\"敏感\"问题放到一边如何？事实上，只要不把土地卖给外国，土地所有权归谁有何意义？只要土地的使用权能够自由出租、转让、抵押，土地市场也就\"活\"了，到那时，还有谁敢说\"美国无农民，中国无农场\"？
    综上所述，农村垄断的市场结构、残缺的土地产权、公共产品对农民的排斥和社会保障在农村的缺失限制了农民选择的权利和参与的机会，不仅造成农村的经济贫困，更导致了农民人文意义上的贫困，要彻底解决农村的贫困问题，就必须变革现行的农村经济制度，把\"制度扶贫\"提到政府扶贫工作的议事日程上来。
    [参考资料]
    ①、国家统计局　《中国统计年鉴1999》　中国统计出版社
    ②、刘刚　《农村税费改革试点的成效与问题分析》　《宏观经济研究》2001、7
    ③、许经勇　《我国农村的两次历史性变革》　《厦门大学学报》2001、3
    ④、陈松青　《二元经济条件下财政政策有效性思考》　《财经研究》2001、8
    ⑤、温铁军　 《农村合作基金会的兴衰》　《财经》2001、9
    ⑥、徐富君　《四川农村社区报告》　《中国统计》2001、8