陈春良:日本、韩国与台湾地区农地整治的主要做法与政策启示

    上个世纪50年代以来，农地资源紧缺的日本、韩国和我国台湾地区，结合本地工业化发展进程、农业人口转移实际以及乡村建设发展需要，通过持续实施农地整治项目，为改善农地细碎化等对现代农业规模生产的不利约束，提升农业生产效率和竞争力，做出了有益探索。这些探索实践对我国的启示是，“十三五”期间要通过增强组织领导、加大资金支持、强化农村农地规划衔接和法律建设、合理谋划各级政府事权财权配置，以高标准农田建设为依托，加快推进农地综合整治，为农业转方式调结构增强基础竞争力，提供有力的支撑和保障。 
    农地整治通常指通过重新规划整合农田道路、水利排灌基础设施建设等举措，将相邻、细碎、所有权或承包权分散的农地进行综合整治，实现农地的平整化、规模化、设施配套升级，从而提升农地综合产出效率。推进农地整治有利于改善农业生产环境，提高农地产出率，提升粮食供给综合保障能力，真正实现“藏粮于地”；有利于应用机械化生产，减少亩均劳动投入，实现“节本增效”；有利于农业补贴由“黄”转“绿”、优化结构，为农业增效、农民增收延拓更多政策空间。 
    上个世纪50年代以来，农地资源紧缺的日本、韩国和我国台湾地区，结合本地工业化发展进程、农业人口转移实际以及乡村建设发展需要，通过持续实施农地整治项目，为改善农地细碎化等对现代农业规模生产的不利约束，提升农业生产效率和竞争力，做出了有益探索。这些探索实践对我国的启示是，“十三五”期间要通过增强组织领导、加大资金支持、强化农村农地规划衔接和法律建设、合理谋划各级政府事权财权配置，以高标准农田建设为依托，加快推进农地综合整治，为农业转方式调结构增强基础竞争力，提供有力的支撑和保障。 
    主要做法 
    随着工业化城镇化进程的推进，农地细碎对现代农业农村发展的约束日趋凸显，日本、韩国与台湾地区择机开展了农地整治，后续在农业振兴、新村建设等主题下，农地整治持续深入实施，为现代农业和农村的可持续发展繁荣，创造了较为有力的土地条件。 
    （一）政策时机与动机 
    韩国与我国台湾地区的农地整治，在称谓和不同阶段的具体实施策略上略有不同，但内在逻辑和日本的做法有较为相似的遵循。政策时机选择方面，日本早期的农地整治可以追溯到19世纪末期，主要借鉴的是德国农地整治的相关做法。1954年《农地调整和提升法案》提出的农地整治在整治规模、政策体系性和实施力度方面远甚之前，普遍被视为是日本现代农地整治的起点。韩国的农地整治大致也是发端于20世纪60年代，代表性法案是《农业区域振兴法》。台湾地区最早的农地整治试点是1958年的台中区域，20世纪60年代和70年代分别推进了一个农地重划的10年行动方案和一个6年行动计划，1980年出台的《农地重划条例》对台湾地区的农地重划做了详细的法律规定。总的来看，这些时间节点上，日本、韩国和台湾地区，基本都是工业化进程推进和农业剩余劳动力转移已经进入到刘易斯拐点阶段，农业在国民经济中的占比持续下降，农业劳动力大规模流出减少后，农业生产经营亟待通过规模化提升质量效益。 
    政策动机方面，日本、韩国和台湾地区的农地整治，一方面是要改变前一个阶段“均田化”改革所引致的农地细碎化以及农地多子继承、流转限制等政策共同强化作用下，小农为主的农业生产经营模式，对现代农业规模化生产发展的不利约束持续强化问题。数据显示，日本、韩国和台湾地区人均耕地面积分别只有0．09公顷、0．04公顷、0．03公顷，是典型的人多地少、耕地资源稀缺、人均土地资源相当短缺的国家和地区，集中推进农地整治有利于提升规模经营。另一方面，随着工业化的推进，农业比较效益持续下降，农业生产的兼业化、老龄化与农村人口的过疏化等问题日益突出，农业生产迫切需要通过农田水利、道路和机械等生产条件改善，提高现代化生产方式和元素对农业生产的支持力度，减少劳动耗费提升农业生产的规模效益。农业生产经营规模扩大和内在竞争力的提升需要，与农田水利、道路等配套条件的改善需求，共同激励适时出台农地整治政策。 
    （二）阶段性特征与实施形式 
    虽然，实施时间和具体阶段性方案上略有差别，但是总体来看，日本、韩国和台湾地区的农地整治大致都经历了以下三个发展阶段。 
    日本和韩国第一个阶段的农地整治大约在20世纪70年代中期完成，我国台湾地区的第一个阶段的农地整治则持续到20世纪70年代末。这个阶段的农地整治，一般以农业振兴区域或保护区域建设为依托，鼓励推进相邻农地的普通规模化整治（早期基本整治单元面积大多在1公顷左右），重点建好规整农地的农田水利及道路等公共设施配套，着力提升农业生产的机械化水平。 
    与第一阶段农地整治重点放在增地增产不同，第二个阶段农地整治政策通常更加强调与农村地区发展、生态可持续规划等相衔接，强调城乡公共设施的一体化发展，强调农地整治是推动农村发展的重要力量。比较典型的，这个阶段日本和韩国的农地整治都成为本国“新村建设”、生产、生活、生态协调发展的一项重要内容。 
    到上世纪90年代末，日本、韩国和台湾地区的农地整治基本都开始进入第三个发展阶段。这个阶段的基本情况是，前期普通的农地整治已经有一定基础，农地整治、农田水利和道路建设等涵盖的耕地面积都在70％以上，政策实施重点开始转向推行更大规模的农地整治、整合，更为先进的农业设施配套、机械化以及在更广泛的国土整治框架下推进农地综合整治。 
    按照实施主体不同，农地整治的实施形式可以分为农户自发实施和政府主导实施。前者的实施主体包括农户个体、农户协会联合会等，政府主导的农地整治则一般由各级政府、政府部门或公共公司统筹实施。一般来说，以农户为主体的农地整治实施更多强调自发和自愿调整，不同阶段的程序决策通常需要有一半以上或三分之二以上的多数同意，通常争议较少但是进程缓慢，公共资金支持不足、执行不够有力。政府主导的农地整治强制色彩较浓，虽然不再强调程序上的多数票等直接投票决策，但是一方面需要不同层级的层层授权，需要有方案公示、征求意见等程序，另一方面也同样要经过保护农地整治关联农民利益的代表委员会的同意。 
    按照权属变更实现来看，农地整治的实施又可以分为农地买卖型权属调整与租赁、联合经营等农地整治。日本和韩国联合经营多，台湾地区更多是互换，或者按照市场价先补偿后转让的比例更高。政府主导的农地整治，调整后的农地权利重新分配，一般称为“暂时性的准征地”或“暂时性的农地政府所有权”。粗略地讲，在项目实施中，政府按照市场价格征取农地，待农地调整完毕，建好公共设施扣除公共设施用地配套用地后，由原有农地所有者按照市场价格优先购买、回购农地所有权或者租给私人部门。与此不同，自愿型农地调整，一般来说按照事先商量好的计划进行农地重新调整后的分配，具体做法包括互换、买卖或者联合经营等形式。日本的数据显示，截至1994年，由公共部门主导的农地整治大概占执行面积的58％，私人主导的农地整治占42％。 
    （三）费用分摊与事权分设 
    农地整治的实施费用主要包括行政费和工程费两部分。其中，行政费包括土地测量费、权属调查费、整治后土地分配相关费用、业务管理费和印刷费等。工程费包括施工费、材料费、补偿费和施工管理费等。农地整治的事权分设则包括：整治方案的审批、制定、监督、整治农地的权属调整登记、整治工程款项的筹集、整治工程的实施、整治工程的后续维护管理等。 
    费用分摊方面，不同政策实施阶段，日本、韩国和我国台湾地区的农地整治费用分摊与补贴设定存在一定的差别。总体上，农地整治的行政费用主要由“中央”层级的政府承担，地方政府需要承担20％—30％不等的比例配套；工程费用早期主要由涉及农地的农户分摊，各级政府则按照不同类型的水利、道路项目，通过直接项目补贴、过桥贷款、贴息等多种特殊基金形式，对农户承担的工程款项进行补贴支持；后期为激励农地综合整治更加全面迅速推进，政府在工程款项上的补贴支持，占据农地整治支出费用来源的主导地位。设施占用土地分摊方面，农田水利、道路及其他公共设施所需占用农地，则由整治牵涉的农户按照原始农地比例，进行相应的分摊。 
    以台湾地区为例，上世纪60年代开始的10年农地重划项目期间，工程费全部由农民自己负担；政府按工程费总额的50％，通过台湾土地银行给予农户贷款，其余50％的工程费，政府通过保护自耕农基金给予垫付，农户的余地抵扣以及多出来的土地以公开招标出售等进行支付。1973年以后，鉴于前期需要承担工程初期投入及利息支出，导致农户参与农地整治激励不足，台湾将政府负担工程费的比重提高到2／3，农户负担工程费减少到1／3，区域内的排灌设施及工程费用全部由政府水利部门承担。 
    韩国相似的做法是，上世纪60年代小规模农地整治40％的工程费用由政府负担；到上世纪70年代改为中央政府负责50％，地方政府负责30％，农民负责剩下的20％。上世纪80年代的前几年，工程费用负担调整为中央政府负担60％，地方政府负担20％，农民负责剩下的20％；后几年则调整为中央负担70％，地方负担20％，农民负担剩下的10％。上世纪90年代后，小型整治中央负担80％，地方负担20％，大型的农地整治全部由中央财政负责。农田道路的修建由政府负担，主要是中央政府负担，地方负担比例在20％左右。日本这方面的做法也较为类似，典型是授权国家对地方政府进行补贴。补贴资金来源包括汽油税中专门的道路提升款项、直接的骨干水利项目投资以及各种项目实施的低息过桥贷款等。 
    事权分设方面，农户个体联合主导与政府主导的农地整治，在整治实施程序上略有差别。总体思路是：国家层面主要通过立法、规划及监督等手段，对农地整治的整体设计、实施效果等进行把关、审批；各级地方政府负责本地区的农地整治区域规划，确定区域整治年度方案、规模、投资及权属登记管理；乡镇层级的政府及各种协会、促进会等为形式的社会组织，负责项目的具体实施和运营维护。 
    以台湾地区做法为例，“内政部”土地重划工程局负责制定全台湾的农地重划工作计划、农地重划的法规和政策、农地重划工程的技术标准，并监督农地重划的实施情况。农地重划委员会县一级的主管部门，负责确定农地重划的范围、编制本地区的农地重划任务书、筹措农地重划经费。制定重划工程规划和设计方案，审议重划后的土地分配方案，调解纷争等。乡镇农地重划协进会的主要职责是：组织推动农地重划工作，确定农地重划各项费用分担及减免事项，协调落实农路和水路规划事宜，核议重划区内的区段低价以及相关补充事宜，协助调解纠纷等。日本的做法是：国家层面主要通过立法和总体规划，确定一个时期土地整治的方针、总体目标和主要任务；都、道、府、县级规划主要确定区域、规模、投资、权属登记管理；町、村级规划主要提出项目、实施项目和运营维护。 
    （四）主要成效 
    日本、韩国和台湾地区的实践表明，农地整治有利于改善农地细碎化经营约束，提升农业生产的经营规模收益；而依托多样化互换、联合经营等形式开展的农地整治项目，则可以在不触动农地所有权变更的前提下，通过农田基础设施建设和机械化生产，一方面有利于提升农地生产效率，另一方面则有利于节约劳动投入，实现农业生产的省时、省工、提效。 
    从1958年到2012年，台湾地区农地重划，共计完成农地重划面积达39．34万公顷，大概占水田面积的85％。农地重划的成功实施，使台湾地区的农业机械化程度在亚洲仅次于日本，为农村共同经营、委托经营等多样化生产经营方式的实现，奠定了坚实的土地制度基础。从1970年到1999年，韩国农田良好排灌的比例从58％上升到76．2％，农地整治比例占到总耕地面积的69．6％。韩国的农业振兴地域制度也有效地保护了优质耕地。早期，实行该制度以前，韩国耕地转用面积的40％以上是优质耕地，而实行该制度以后这个比例下降到20％。以稻米产出效益提升为例，农地整治使得日本和韩国的稻米生产率分别提升了5．7％和5．0％；生产成本分别下降了19．9％和16．2％；劳动力分别节省31．8％和33．4％。 
    最后，从日本、韩国和台湾地区的实践来看，农地整治还有一个值得提及的好处是，农村公共基础设施的建设有更好的整合资源平台。由于农地整治涉及公共设施建设将由农民自己出地，同时农地整治整理多出来的“新土地”也可以卖掉或租赁获取资金，这种做法将为农地公共基础设施建设提供一定的资金回流支持，为农业农村生产生活环境改善开辟新的实现途径。 
    政策启示 
    当前，我国经济发展已经进入刘易斯拐点阶段。借鉴日本、韩国和台湾地区的经验，接下来要把农地整治作为我国加快转变农业发展方式、全面推进社会主义新农村建设的一项核心内容，要通过加强组织领导、加大投入支持、协调事权财权配置等举措，深入实施我国农地整治工作。 
    （一）要把农地整治作为发展现代农业的重点领域，加强农地整治的组织领导 
    农地整治是挖掘农业规模效益、提升农地产出效率的重要举措。“十三五”期间，要把农地整治作为加快推进我国现代农业发展的重点领域，统一思想、集中力量、抓紧实施。一是要尽早出台农地整治的顶层设计，确定农地整治工程的领导机制和总体规划，把加快实施农地整治工作纳入各级政府支持农业农村发展的一项重点任务。二是要密切结合承包地确权登记颁证工作，摸清农地整治的实施底数，落实农地整治试点区域、实施标准和分阶段任务，把农地整治任务分解落实到田头地块。 
    （二）要以高标准农田建设为依托，整合资源加大农地整治的投入支持 
    农地整治要以高标准农田建设为依托，提高整治标准、整合多方资源、加大支持力度。要把农地整治与农业补贴方式调整及持续推进高标准农田建设相结合，一是要在财政支农补贴总量不减少的前提下，把部分“黄箱”补贴和综合补贴调整用于支持实施农地整治。二是要鼓励在地方层面整合好高标准农田建设、口粮田建设等项目资金，统合用于农地整治和农业综合开发。三是中央财政要安排新增农地整治的专项资金，用于支持农地整治的基础性工作。 
    （三）要合理配置农地整治的财权事权，有序推进农地整治的各项工作 
    农地整治是一项基础性、综合性、系统性农业农村可持续发展工程，需要整体谋划有序推进。一是要在中央和各级政府之间，划分好农地整治的事权财权，建议由中央政府负责顶层设计、标准制定、权属调查、项目审查监督等基础性工作及相关财政支持；地方政府统筹负责确定本地农地整治的整体规划、工作目标与分阶段任务；县乡村负责具体实施。二是要发挥各类新型经营主体的能动性，鼓励社会组织和乡土人才参与协调，妥善解决农地整治过程中涉及的权属调整纠纷，农地整治不得损害农民利益。 
    文章来源：中国经济时报