陈锡文：推进以人为核心的新型城镇化

    城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动城乡、区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。当前，我国城镇化发展面临巨大机遇，也面对许多重大挑战。在一个13亿多人口的大国推进城镇化，没有先例可循，不能照搬国外模式，必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，把握好方向，积极推进以人为核心的新型城镇化。 
    深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户 
    推进以人为核心的新型城镇化，当前的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的已进城常住人口有序实现市民化。在此基础上，提高全体城镇人口素质和生活质量。加快推进户籍制度改革，是推进新型城镇化的重大任务之一。当前，深化户籍制度改革，重点是落实好农业转移人口在不同类型城镇落户的政策，主要任务是解决已经转移到城镇就业、居住的农业转移人口的落户问题。要全面放开建制镇和小城市落户条件，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。建立城乡统一的户口登记制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享，为城镇编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制订公共政策等提供依据。分类指导农民工市民化，建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道，加快提高户籍人口城镇化水平。 
    户籍制度改革涉及千家万户，事关广大人民群众切身利益。要统筹兼顾不同群体的利益诉求，突出重点、分步推进。加快户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，要坚持自愿、分类、有序的原则。自愿，就是充分尊重农民意愿，充分尊重群众自主定居的权利，让他们自己选择，不搞强迫命令“逼”农民进城，不能让农业转移人口“被落户”“被上楼”，切实维护好广大农民群众的合法权益。分类，就是从顶层设计上作出整体部署。各省、自治区、直辖市要因地制宜作出具体政策安排，由各地根据不同城市资源环境综合承载能力，完善细化落户标准，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城镇落户条件，形成明确、稳定的定居预期。有序，就是优先解决存量、合理引导增量，优先解决本地区已进城常住人口落户问题，优先解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业需求和市场竞争环境的农业转移人口在城镇落户问题。推进户籍制度改革、促进进城农业转移人口落户，既要积极稳妥，又要扎实有序，不刮风、不冒进、不搞运动。 
    实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖 
    建立居住证制度是人口管理制度的一大创新。常住在城镇的农民工已成为我国城镇产业工人的主体，为当地经济社会发展作出了重大贡献，但在教育、医疗、养老、就业、住房保障等方面仍未能享受与当地户籍人口同等的基本公共服务，工作和生活面临诸多困难，城镇内部依然存在明显的二元结构矛盾。这些问题如果长期得不到妥善解决，对城镇化和农业现代化进程都将产生不利影响。 
    根据国家新型城镇化战略部署，到2020年要努力解决1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口的落户问题，其他已进城但未落户的人口则要通过建立居住证制度来解决他们的基本公共服务问题。2015年的《政府工作报告》明确提出，“对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务”。实施居住证制度，是在现阶段不同城镇分类落户的条件下逐步放宽对人口迁移限制的一种有益探索，是一项过渡性制度安排。实行居住证制度的目的，是建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，为持证人提供与当地户籍人口同等的基本公共服务和便利，特别是为那些已经在城镇就业居住但尚未落户的农业转移人口及其他常住人口解决子女义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等方面的实际困难。各级政府应根据经济社会发展情况积极创造条件，不断扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，实现基本公共服务对城镇常住人口全覆盖，让更多流动人口能够融入城镇，使他们对居住的城镇更有归属感和认同感。 
    健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制 
    在我国国情下，农村人口向非农业转移的过程将持续相当长时间。目前，我国农民工总数已达2.74亿，约占全国人口总量的1/5，但农业转移人口的户籍地与常住地大多并不一致，这使得现有的财政支出预算体制与各地常住人口的现状不相吻合。实现在常住地的农业转移人口“有活干、有学上、有房住、有保障”的目标，需要首先解决他们迫切需要的基本公共服务问题。这无疑需要庞大的公共财政资金支持。应逐步理顺事权关系，建立事权与支出责任相适应的制度体系，实现财政转移支付测算分配由户籍人口向常住人口扩展，将现有主要针对城镇户籍居民的义务教育、社会保障、就业支持和保障性住房等基本公共服务扩大到已进入城镇就业的农业转移人口，推进基本公共服务向常住人口全覆盖。 
    当前，应重点抓好以下几项工作：一是尽快研究完善省以下财政管理体制，加大对吸纳农业转移人口较多地区的财政补助和支持力度。在调整省以下收入划分时，要考虑农业转移人口的因素，以增强吸纳农业转移人口多的城镇提高基本公共服务的能力。二是督促地方建立省以下财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。分配一般性转移支付要考虑吸纳农业转移人口带来的增支因素，分配专项转移支付要逐步按照常住人口口径计算，切实缓解一些城镇因吸纳农业转移人口而增加的财政支出压力。三是加强对农业转移人口市民化财政支出成本的科学测算。完善有关统计分析工作，为健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的体制机制提供依据。此外，还要进一步创造条件，汇聚社会力量，开拓企业、民间资本参与提供公共服务的通道，引入市场主体和社会组织共同分担公共服务支出，协同促进农业转移人口市民化。 
    维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权 
    切实保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，对于提高农民进城落户积极性、顺利推进户籍制度改革、促进新型城镇化健康发展至关重要。改革开放以来，随着法律法规和政策体系的不断完善，农民的“三权”保障工作取得明显进展。推进以人为核心的新型城镇化，需要进一步维护好进城落户农民的“三权”。 
    当前，应重点做好以下工作：一是进一步稳定农村土地承包关系，维护进城农户的土地承包经营权。抓紧出台现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体办法，修订完善相关法律法规。加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。二是稳步推进农村土地制度改革试点。今年，中央已经部署分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作，明确提出在确保土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革。要尽快研究制定缩小征地范围的具体办法，建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，特别是注意保障进城落户农民土地承包经营权和宅基地使用权被征收时得到公平合理补偿，禁止剥夺进城落户农民获得征地补偿的合法权利。三是推进农村集体产权制度改革，有效保障进城落户农民集体收益分配权。 
    探索农村集体所有制经济有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，稳步开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作。各项试点必须严格限制在本集体经济组织内部进行，防止侵蚀集体经济和农民利益。引导农村产权流转市场健康发展。探索农户对“三权”的自愿、有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。 
    加大城镇棚户区和城乡危房改造力度 
    推进以人为核心的新型城镇化，关键是急群众之所急、想群众之所想。完善住房保障制度，既要将符合条件的农民工及其家属纳入城镇住房保障实施范围，也要着力改善城乡住房困难群众的住房条件。当前，各类棚户区群众住房简陋，环境较差，安全隐患多；农村困难群众对住上安全住房的诉求强烈。改善住房困难群众的住房条件是推进新型城镇化过程中的一件大事。棚户区改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和发展工程，也是城镇化健康发展的“压舱石”。在经济发展面临较大下行压力的形势下，棚户区改造和城乡居民危房改造也是调结构、稳增长的重要抓手。截至 2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，既有效改善了困难群众的住房条件，也发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了社会和谐稳定。但也应看到，这与党中央、国务院确定的改造约1  
    亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比还有很大差距，任务依然十分艰巨，特别是在创新投融资机制、完善配套基础设施建设等方面还存在不少困难和问题。 
    当前和今后一个时期，应积极做好以下几项重点工作：第一，加强城镇棚户区改造。要切实做好土地征收、补偿安置等前期工作，积极推进“棚改”货币化安置，缩短安置周期、节省安置费用，满足群众多样化的居住需求。第二，加大农村危房改造力度。要积极做好省级补助资金落实工作，统筹推进农房抗震改造，确保改造后的住房符合建设及安全标准。同时，要加强农房风貌引导和管理。第三，积极完善棚改区的配套基础设施。努力实现配套设施与棚改区的安置住房同步规划、同步建设、同步交付使用。第四，大力创新投融资体制机制。要在统筹考虑地方财政承受能力的基础上，制定适合本地区的管理办法，推动政府购买“棚改”服务，不断创新政府与社会资本合作模式，发挥开发性金融的支持作用，形成多元化“棚改”实施主体。
    文章出处：人民日报/2015年/12月/7 日/第 007 版 理论