邵    挺：美国土地使用管制是不是走得太远了？

    上篇文章梳理了美国土地使用管制政策的演变过程，这一篇主要分析在这套庞杂的管制体系下，对现实中的土地利用开发、房地产和城市形态、功能布局等，究竟发挥了什么作用？各类参与者（政府、开发商、居民）经历了哪些互动博弈？谁是最终受益者或受损者？
    在理论和实证研究中，已经形成共识的是，各类形式的土地使用管制（最常见的是Zoning）会通过限制可开发土地的数量，来提高地价和房价水平。据估计，2014年仅美国居住用地的价值就高达22万亿美元。上一篇讲到美国土地使用管制经历三个阶段，但从限制土地供给进而提高地价的角度看，二战结束后美国城市经历新一轮快速增长的时候，上述效应才充分显现。二战以来，美国农地经历了快速的非农化进程，1945~1990年间，全国农地面积减少了17%，已开发土地面积几乎翻了一番。1990年以后，非农化速度加快，仅1992~2000年间，已开发土地面积每年就增加220万英亩。为更好保护农地，控制土地开发规模，各级市政府执行了更加严格的土地使用管制政策。               1982~1997年间，美国西部五个州由于土地使用管制导致新开发土地供给量减少了10%，分别是华盛顿州（13%）、俄勒冈州（12.6%）、加利福尼亚州（9.5%）、爱达荷州（4.7%）和内华达州（2.8%）。不仅是上述五个城市，在1980~2005年间，许多美国城市都经历了房价上涨和新开工数量下降的情景，这显然不能只靠需求因素来解释，如果住房需求占主要因素，在房价上涨时，会同时看到开发商增加新开工数量。
    但是是什么制度限制了在房价上涨时供应量反而在减少呢？各类形式的土地使用管制是重要原因。以大波士顿地区为例，1980~2008年间是房价上涨最快的时期，但同期的建筑许可证发放数量却逐年下降，从20世纪60年代的17.2万份降到80年代的14.1万份，再降至90年代的8.4万份，2000~2008年间进一步下降到了6.1万份。供应量逐年下降的背后，是不是说明波士顿地区已经“无地可用”了呢？答案是否定的，波士顿地区的土地密度非常低，在过去40多年里，土地密度没有显著提高。这是说明，是制度性的条件导致了土地供给量逐年下降。另外一个规律就是，波士顿地区的各个区块，土地使用密度越高，就会在该地区发放更多的建筑许可证。相反，在那些土地密度低的区域，建筑许可证的发放数量受到严格控制。再举一个更加有说服力的例子，纽约曼哈顿地区是全球土地密度最高的区域之一，但同时也是美国土地使用管制最严格的地方。格雷泽（Glaeser）教授在2005年专门研究过曼哈顿地区土地使用管制与房价的关系，他的观察是曼哈顿地区在1960年仅一年的新建开工许可量就是1.3万套，但整个20世纪90年代的许可量就锐减到2.1万套。从20世纪80年代开始，尽管房价不断上涨，但全部住房存量提高了不到10%。尽管曼哈顿土地资源非常稀缺，但开发企业完全可以通过提高住房层数（即提高住房容积率），来增加住房供应量，进而缓解房价上涨。但在研究了曼哈顿地区20世纪60年代以来的土地使用管制政策后发现，市政府对住房层数有严格规定，并且严格控制了住房项目新开工许可证的发放数量，供应量的减少，只会进一步强化住房需求上涨对房价的推动作用。进一步的计量结果表明，约50%的曼哈顿地区房价上涨，可以归因于这种过分严格的分区法令。
    那么，土地使用管制提高了地价和房价，这种结果是好还是坏？不同利益群体有截然不同的答案。比如，美国住房建筑商协会（National association of Home Builders）坚决反对“绿地规划”、城市增长边界等管制政策。但许多类似塞拉俱乐部（Sierra Club）的组织，主张维护自然环境、保持地球原生态面貌，就是土地使用管制制度的坚决拥护者。2014年7月，Matthew Turner等在美国顶尖期刊《计量经济学》发表一篇关于土地使用管制与福利的文章，利用美国约2500个市政府的居住用地使用管制的调查数据，以及30万次的未开发土地的销售记录，区分了土地使用管制对自身土地价值、邻居土地价值的影响，从实证结果看，土地使用管制对自身土地价值有净损失作用。这与2012年Turner等人的研究结果一致，他估计土地使用管制造成的净损失会占土地价值的38%左右。另外一个与之相关的问题是，土地使用管制政策会抑制土地使用密度的提高，但究竟会对土地使用效率产生什么影响？要取决于以下因素，即单纯由市场力量决定的土地使用密度能否实现土地利用效率的最大化。如果目前土地使用密度过高，产生的诸如拥挤、污染等负外部性强度，要高于经济活动集聚带来的正外部性强度，此时引入土地使用管制政策，强制性地降低土地密度，就会有净社会福利增加。但许多实证研究都表明，在那些严格实行土地使用管制的市政区域，或者说使用管制强度高的地区，现有的土地使用密度，远远没有达到土地利用效率最大化的程度。这就说明，地方政府实行的土地使用管制政策，并没有起到纠正市场外部性的作用，反而引起了土地利用效率的进一步损失。
    进一步追问，如果现有土地利用管制方式阻碍了土地利用效率的提高，那么掌握管制大权的美国各基层地方政府，为何不追求实现土地利用效率最大化的目标呢？Fischel在2001年给出的一个经典解释是，土地使用管制导致的地价和房价上涨，最大的受益者是现有土地和住房的拥有者，因此后者有很强的动力和实力去游说当地基层政府，并会采取各类策略性行为（比如威胁地方政府，如果不实现严格使用管制，就会选择搬离该区域），由于房产税是美国基层政府的最主要税收来源之一，现有住房拥有者采取上述“用脚投票”的机制，在现实中往往会奏效，最终会促使地方政府选择采取各类管制方式。但上述“利益说”只考虑了现有土地和住房拥有者的利益，并没有考虑那些未开发土地拥有者和房地产开发商的利益，显然，上述两类群体是土地使用管制政策的“利益受损者”，他们也可以通过游说地方政府，来放松土地使用管制。事实上，美国许多城市都发生过开发企业游说政府，甚至采取贿赂政府官员的方式，争取更多的开工许可证。但从结果看，由于现有住房拥有者是地方政府房产税的主要贡献者，游说力量远强于单个的开发企业和未开发土地的持有者，这就导致美国土地使用管制程度总体上趋于不断强化。有项研究利用2003~2009年纽约市重新分区（rezoning）涉及到超过20万幅地块的信息，测量了现有土地和住房拥有者通过投票机制（home voters），来对基层政府施加的影响力大小。结果表明，上述影响力非常强大，超过了其它任何利益群体，是影响基层政府土地使用管制政策的最重要力量。
    继续追问下去，前面实证研究表明，现有土地使用管制政策会导致土地利用效率下降。按照科斯定律，如果能够建立一类市场化机制，允许开发企业将部分利润让渡给现有土地和住房持有者，只要这部分利润可以弥补放松管制造成的房价下跌，理论上是可以通过开发企业和现有住房拥有者的自由谈判，来达到放松管制的目标。但事实上这类市场化机制很难建立起来，哈佛大学格雷泽（Glaeser）教授给出的解释是，现有土地和住房拥有者的产权过于分散，单个开发企业与如此众多的住户达到协议的成本过高。
    土地使用管制政策在提高地价和房价的同时，也会对城市形态产生重要影响。从上世纪60年代开始，分区制在美国各地广泛地实施，加上美国社会小汽车的普及、城郊公共交通设施的完善，美国城市的郊区化发展趋势明显，许多产业也选择分布在郊区，这种“蛙跳”式的产业和人口布局，构成了美国松散式的城市格局。蔓延式发展的背后，是人均占有资源的扩大、城市人口密度的下降。据估计，美国每千人小汽车拥有量是800辆，欧洲是500辆，人均能源消耗量是欧洲的3~4倍。按照美国人口普查局2000年的标准，人口密度不低于500人/平方英里、总人口不少于2500人的固定地理区域是城市地区。从全球看，亚洲城市的人口密度最高，像首尔、东京、孟买等大城市的人口密度都超过3万人/平方公里，欧洲其次，像莫斯科在2万人/平方公里，其它像法国巴黎、英国伦敦等城市在1万人/平方公里以下，但美国的城市人口密度最低，纽约和洛杉矶是美国人口密度最高的两个城市，但都不到5000人/平方公里。这似乎跟大家的直观感觉不一致，去过纽约曼哈顿地区的人，都会对遍地的摩天大楼印象深刻。但需要区别的是，城市人口密度统计的是每单位城市区域内居住人口，而不是就业人口。如果以后者为统计标准，纽约曼哈顿地区的城市人口密度就会上升到20万人/平方公里，远远高于居住人口密度。
    过于严格的土地使用管制政策，形成了非紧凑式的城市结构，对能源消耗、二氧化碳排放量都有重要影响。2010年格雷泽（Glaeser）等人发现，各大城市以及城市内部各区域的土地使用管制强度跟二氧化碳排放量之间，呈现显著相关性，在控制了其它因素后，城市居住者会比郊区住户排放更小的二氧化碳。人口密度更高的区域会比人口密度低的区域，人均排放量更低。其中的原因，除了前面提到的郊区居民将更多能源消耗在交通、住房取暖等方面，还有一个原因是老城市一般气候怡人，适合居住，但分区制的实施让城市扩展到更边缘的地区，一般气候条件比较极端，居民就会消耗更多的能源，最典型的例子是美国加利福尼亚州的城市蔓延过程，从最初气候条件舒适的沿海地区，逐步向气候条件不好的内陆地区扩展。
    前面提到现有土地和住房尤其是郊区别墅的拥有者，是土地使用管制政策的主要受益者。开发企业由于在住房面积、区位等方面受制于使用管制政策，利润会有一定影响。但更重要的利益受损者，还是城市的中低收入群体，包括学生、外来移民者等。有研究表明，人口密度高的城市区域，内部收入差距会显现“先升后降”的趋势。在那些由于严格土地使用管制造成人口密度低的区域，开发企业很难获取建筑许可证，允许在附近建筑那些容积率更高的高层公寓，更不用说建造那些供中低收入家庭居住的保障房（affordable housing），这就使得美国的保障性住房都分布在更偏远的区域，尽管政府投入大量资金用于基础设施建设，但居住其中的中低收入家庭，仍然不能拥有良好的社区公共服务体系。有研究表明，美国犯罪率呈现从中心城市向郊区蔓延的趋势，在更偏远的区域尤其是供低收入群体、外来移民居住的廉价公寓附近，更容易发生犯罪活动。最新的一个观点是，土地使用管制政策造成了美国不同阶层、不同种族群体的隔离，是社会各阶层割裂、矛盾冲突上升的主要原因。
    上一篇提到，美国目前的土地使用管制体系变得非常繁杂，还涉及到多重利益关系。第一是手段和形式的多样性。已经从最终单纯的分区制演变成包括分区制、最小单位面积、开放空间比例、绿地面积等在内的综合性管制体系。第二是目标的多元化和利益格局的固化。土地使用管制政策的建立初衷，是在工业化、城市化初期阶段，为避免不同用途的地块在同一区域过于拥挤，从卫生防疫、环境保护的角度来加以考虑的。但到了后工业化时代，需要城市发挥更高的集聚效应的时候（比如服务业兴起、创新的重要性等），仍然沿用僵硬的、行政化十足的土地使用管制政策，根据上述分析结果显示，目前的这套管理体系已经造成了社会净福利的损害，尽管维护了既有土地和住房拥有者的利益，但造成的房价上涨、能源浪费、城市集聚能力下降、人口密度下降甚至中低收入群体歧视和各阶层隔离等更加广泛的后果，却是一个社会“不可承受之重”。第三是改革方向和主要措施。美国社会在上世纪80年代就逐步认识到了这套体系的弊端，联邦和州政府也试图通过制定其它法令，比如“增长边界控制”“绿地规划”“精明增长战略”等，强制性地制定最低人口密度要求、最低土地产出效率等，来提高城市内部的人口密度和经济集聚度，避免城市的进一步蔓延式扩展。另外，就是通过推行“土地混合使用”等措施，允许在某一区域内由开发企业自行决定居住、商业和绿地等不同用途土地的混合使用，使越来越僵化的土地使用管制政策变得更有弹性。
    简单概括一下，本篇文章的主要结论是，当前美国土地使用管制政策已经造成了社会福利的净损失。当然，要想更清晰地理解上述结论，还需要具体分析每一类土地使用管制政策或措施的具体福利影响。我国目前实行的土地用途管制体系，跟美国的这套体系相比，共同点都是突出行政化管理，最主要的差异是我国是由中央政府直接实施管制体系的，美国是由最基层的政府（市镇、学区等）掌握管制大权的。另外，我国是各个地方政府试图调整这套僵化的用途管制体系，美国则是联邦和州政府试图提高使用管制体系的弹性，但两者的出发点都是突出提高土地使用效率。当然，由于在土地所有制、房产税体系以及中央地方关系方面，中美两国存在根本性差异，不能简单地借鉴美国土地使用管制的经验或教训。但有一点是可以明确的，包括美国在内的绝大多数经济体，都在对现行土地使用管制体系进行改革，方向就是允许市场力量在土地利用和城市规划中发挥更大作用。（下）
    来源：中国发展与观察