梅    超：加快推进征地制度改革的思路探索

    摘要：现行的征地制度在推进我国工业化、城镇化进程中发挥了重要作用，但也暴露出越来越多的问题，突出表现为征地使农用地特别是耕地面积过快增加，征用土地引发大量纠纷和冲突，征地成本低廉和对集体土地用途与交易的限制造成建设用地管理使用粗放等。因此，加快推进征地制度改革势在必行。其着力点是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，着力解决征地补偿标准过低问题，确保被征地农民得到足够的补偿，保障农民公平分享土地增值收益。
    关键词：推进，征地制度改革，思考
    当前，我国农用土地转化为城镇非农用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程，而是造成社会矛盾多发的、令农民心酸的过程。在这一过程中，国家垄断城镇建设用地一级市场，城镇建设征地不明确界定“公共用途”、范围过宽、按照原用途补偿农民，这些制度规定导致城镇化进程中涉地矛盾层出不穷。其中争议最大的是，征地过程中的土地增值收益分配明显不合理，城市、向非农部门得大头，是最大的受益者，农民得小头，权益受到严重侵害。解决这一问题的关键在于认真贯彻十八大和十八届三中全会精神，加快推进征地制度改革，努力缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法。在补偿农民被征收的集体土地的同时，对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障，让广大农民真正平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果。
    一、加快推进征地制度改革的重要性紧迫性
    第一，加快推进征地制度改革是保护耕地的迫切需要。一是耕地资源紧缺，耕地质量差。我国土地资源的特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均耕地少，高质量的耕地少，可开发后备资源少。在我国有限的耕地中，缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占了相当大的比例。二是我国人均占有耕地少。按全国总人口计算，人均占有耕地面积仅占世界人均耕地的45%。同世界各国相比，我国人均占用的耕地实在太少。今后相当长一个时期，人增地减的趋势难以逆转。三是耕地保护形势严峻。随着我国工业化、城镇化进程的加快，耕地减少过多过快问题日益突出，引发的不良后果更加显现。特别是违背农民意愿强制征收土地等行为，不仅难以充分发挥粮食增产增收潜力，也难以保障我国粮食安全，更影响农村的社会稳定。所以，现行的土地管理法已经难于适应当前我国经济和社会发展的需要。推进土地征收制度改革，健全法制，严格监管占用耕地刻不容缓[1]。通过推进当前的土地征收制度改革，一方面可以有效保障和维护农民的利益，另一方面，提高土地征收标准，加快土地制度改革，也有利于保障农业生产用地，促进农村经济发展。所以，加快推进征地制度改革，是着眼大局，一举多得的好事。
    第二，加快推进征地制度改革是化解征地纠纷的迫切需要。近年来，征地费用管理混乱、征地补偿暗箱操作、安置不兑现等问题在全国各地时有发生。直接的后果是：其一，严重侵犯了被征地农村集体经济组织和农民的合法权益，大量失地农民沦为社会弱势群体，生活困难，看不到未来希望。其二，因征地补偿安置引发的社会矛盾和纠纷层出不穷，群体信访大量增加，一些地方甚至发生了激烈的群体性事件，社会稳定面临严重挑战。其三，因征地引发干群关系日益紧张，百姓仇富仇官现象蔓延。何以如此？究其原因，概括起来主要有三个方面：首先，按照相关法律规定，只有国家在公共利益需要的情况下才可以征用集体土地或收回国有土地，但在现实征用拆迁时，一些政府官员往往打着公共建设的幌子搞征地拆迁，实际上替私人或企业的建设项目服务，并由此捞取好处，群众对此非常反感。其次，征收程序的公开度、公正度、中立性远远谈不上，被征迁的农民在征收程序中的参与、救济权利无法得到有效保障。最后，补偿标准不合理。征地拆迁中政策、规章、做法不透明，因为一些执法人员乱作为，时常出现这样一种情况：同一地段、同一片被征土地，相同条件的拆迁户面积测算标准不一样，补偿标准不一样，被征地群众深感不公平。因此，加快推进征地制度改革，切实保证土地管理法规的顺利实施、完善征地程序，解决矛盾，化解纠纷，维护社会稳定迫在眉睫。
    第三，加快推进征地制度改革是保障农民公平分享土地增值收益的迫切需要。我国现行的征地制度既不符合市场经济发展规律，也不适应社会经济发展的要求，同时也在一定程度上损害了被征地广大农民充分享受土地转让和升值的权益。近年来，随着城市土地价格的扶摇直上，城市土地与农村土地之间的差价越来越大，开发商的利润空间越来越大。而根据现有的《土地管理法》规定，农民在土地收益中所获得的比例少得可怜[2]。直接后果是：一是严重抑制了被征迁农村居民财产性收入增长，直接影响了农民工市民化和城镇化。二是严重影响社会稳定，造成哪里有土地征迁，哪里就矛盾重重，冲突不断，与党的利为民所谋的宗旨背道而驰，党群关系受到严重挑战。认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，真正做到建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地与国有土地同权同价，切实提高农民在土地增值收益分配比例，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，必将把提高农民在土地增值收益分配比例变为现实，必将把增加农民的财产性收入变为现实，缩小城乡差距，实现城乡共同发展必将变成现实。
    二、我国现行征地制度存在的突出问题
    我国现行的征地制度在实践中暴露出越来越多的问题，主要表现为：征地使农用地特别是耕地面积过快减少，征用土地引发大量纠纷和冲突，征地成本低廉和对集体土地用途与交易的限制造成建设用地管理使用粗放等。
    第一，征地范围过宽规模过大导致大量耕地被占用。目前，建设占用耕地增长势头过快非常突出。造成这一后果的直接原因是对征地中“公共利益”概念界定过于宽泛，导致征地范围模糊不清。我国《宪法》提出的征地原则是为了公共利益的需要。什么是公共利益？法律没有明确界定这一概念，导致征地范围过宽，以致一些地方政府在土地征迁中拥有很大的自由裁量权，大量经营性、商业性用地都打着公共利益旗号来征用，一时间，大量耕地转变为非农用地，名目繁多的开发区成为圈地的平台。
    第二，征地收益分配不合理导致纠纷频发。一方面，土地的真实成本被完全无视。这一现象在中西部不发达地区很明显，即使在经济较为发达的沿海地区，每亩土地的补偿费最高也不过区区几万元，被征地农民很无助。导致这一局面的直接原因是土地管理法规定的补偿标准不高，新土地管理法虽然扩大了农村土地征用补偿范围，但是我们发现，补偿也仅限于补偿与土地有直接联系的那部分，而对于农民最为关注的土地自身价值，还有残缺土地的损失和其他间接损失都没有纳入补偿范围。另一方面，土地市场价格被完全无视。很多地方政府低价从农民手中征地，再以数倍甚至几十倍的价钱出让给开发商等单位，政府财政问题解决了，被征地农民获得的补偿却少得不能再少，有些农民甚至拿不到补偿，农地转为非农地后的市场价值升值部分完全被忽视。正是这些因素，导致了征地矛盾频发。
    第三，征地成本低导致建设用地利用粗放。由于征地成本低，直接导致建设用地利用粗放，土地资源浪费严重：其一，许多城市在畸形发展观和政绩观的主导下，热衷于新城区建设，而且相互攀比，疯狂扩土扩疆，贪大求全，甚至一些城市还把城市建设的目标定位为国际大都市，结果造成土地严重浪费。其二，一些城市旧城区改造力度小，导致一户一宅和低层建筑大量存在，土地容积率很低，长期处于低效利用状态。其三，小城镇建设脱离实际。由于错误地将城镇化理解为土地非农化，一些地方不顾地方经济社会发展现状，小城镇建设框架拉得太大，用土地被大规模征用，而最终吸纳人口非常少，以至于有些地方的小城镇成为鬼城。其四，新上项目往往把占地规模大小作为衡量招商引资的项目大小，这样一来，从全国来看，新上项目普遍占地比较大，土地利用率低。
    第四，征地监管和征后监察不力导致违法案件频发。我们常常强调我国实行的是最严格的土地管理制度，但在现实中我们发现，这一制度正面临严峻挑战，当前，违规下放土地审批权，违反法律法规批地占地，或非法压低地价招商案件在全国各地时有发生，案件查处起来阻力重重。之所以如此，一方面是征地带来的巨大利益驱使地方政府、开发商欲罢不能，另一方面，也是重要的原因，就是因为我国地方国土管理机构设置存在很大缺陷，由于它的人事、财政关系都隶属于地方，在征地监管工作常常要看地方领导脸色，管理起来不硬气，工作时常陷于被动境地，以至于征地过程缺乏实时监管。特别是征后跟踪检查不严格，给那些利用征地管理上的不完善获取行政划拨土地、寻求由多种用地制度并存而产生的寻租行为造成可乘之机。
    三、加快推进征地制度改革的路径选择
    一是划清公益性和营利性用地间的界限。一要充分认识严格界定“公共利益”范围的重大意义。从国际看，世界各国大多因为公共目的才行驶征地权。从我国宪法和法律规定看，我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用”。从百姓愿望看，人们强烈渴望政府在征地过程中严格区分公共利益需要和非公共利益需要。所以，政府严格限定公共利益需要征地权力意义重大。二要切实完善相关法律法规。当前就是要切实贯彻十八届四中全会精神，认真总结以往的经验教训，加强法律法规建设，完善相关法律体系，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。三要严格遵守相关法律法规，遵循国际惯例，将公共利益作为土地征收的唯一条件，将国家的强制征地权严格限制在公共利益之内，努力避免国家特有强制性征地权滥用而损害公民的权益的事情发生。
    二是着力维护失地农民合法权益。第一，完善征地程序。切实将征地措施、征地补偿、安置方案等征地过程纳入规范化、法制化轨道，严格履行用地报批前告知、确认、听证工作程序。切实提高征地工作透明度，让被征地农民享有充分的知情权、参与权和监督权，并妥善解决他们的正当诉求。第二，创新征地补偿款保障措施。针对开发商补偿款时常不到位的状况，尝试实行预存制度。即开发商必须在征地前把补偿款和社保款足额打到指定的专门账户，补偿款和社保款完全落实的情况下，才报批征地，否则，一切免谈。第三，创新征地区片综合地价调整机制。及时掌握征地地价的最新行情，严格按照新的被征土地的综合地价标准实施征地补偿。第四，坚决杜绝执法徇私枉法，严格坚持征地补偿同地同价。[3]
    三是提高农民在土地增值收益中的份额。土地增值收益一般是指改变土地现有用途或增加开发强度新增的纯收益。党的十八大明确提出要提高农民在土地增值收益中的分配比例。要提高农民在土地增值收益中的分配比例，笔者认为要从三方面着手：第一，征地制度改革必须加强顶层设计。一方面，通过修改法律，保障农民在征地中享有更大权利，增加他们的议价话语权。另一方面，根据十八大报告中“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的承诺，着眼于提高补偿标准，着眼于提高被征地农民原有的生活水平，明确规定一个全国性的农村征地补偿标准基本原则，对现行征地制度进行重大改革。第二，征地补偿范围必须扩大。要在总结国内外补偿的成功做法的基础上，把生态环境效益补偿、土地承包经营权的补偿、地上物补偿、残余地补偿和离职者或失业者补偿纳入补偿范围，力争使征地补偿科学合理。第三，土地补偿收益必须提高。农民在征地过程中能否获得更多收益关系到失地农民的小康问题，必须认真对待。总体原则是今后土地开发成果重点向农民倾斜，用于失地农民再就业及改善和提高生活水平。
    四是加强对失地农民的创业技能培训。失地农民变成城市居民之后，就业问题凸显出来。他们从农业转变为非农产业，原来的农业技术不再适用，要安身立命，失地农民必须尽快掌握工业、商业等的其他技能。在这方面，政府部门可以充分发挥职业技能培训作用，给失地农民提供一条能确保长远生计的出路是万全之策。第一，政府部门要不断完善的失地农民现代职业技能培训体系，通过培训，努力提高失地农民素质，除了教会他们掌握一定的技能外，还应当及时组织用人单位到培训点开展现场招聘，切实为失地农民搭建就业平台。第二，要加大创业指导。要千方百计提高培训的针对性和实用性，尤其对于有一定投资与经营能力的失地农民要加大扶持力度，积极引导失地农民合理、正确使用征地补偿资金，更多的将资金投入到合适的项目上。第三，对于投资资金不足的，给予创业小额贷款担保，并为失地农民创业提供一流的创业环境和一流的服务，使他们安居乐业。
    五是完善失地农民的社会保障制度。一要建立失地农民最低生活保障制度。失地农民属于社会弱势群体，必须建立相应的生活保障机制。对那些生活特别困难的失地农民，如果达不到城镇居民最低生活保障标准的，应当纳入城镇低保。对那些达不到当地最低生活标准的失地农民，要按月发放救助金，确保失地农民生活有着落。二要建立基本养老保险制度。对失地农民养老保险各地可以因地制宜地进行探索并办理。根据国内一些地方的成功做法，保险资金一般由集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系，使失地农民老有所养。三要完善失地农民的医疗保障制度。因病致贫已成为人们重返贫困的主要原因之一，所以，失地农民需要有一个完善的社会医疗保险制度来提供医疗保障。由于农村合作医疗报销的比例有限，一旦遇到大病，很容易因病致贫，因病返贫。所以，失地农民的医疗保障原则上不能继续实行农村合作医疗，应当及早地使他们纳入城市社会大病统筹医疗。
    六是加强征后跟踪检查。一要充分认识依法管地用地的意义。地资源是事关国计民生的宝贵资源，随着我国经济社会的飞发展，它的稀缺性、重要性以及不可再生性日益显现出来。所以，依法管地用地是一件功在当代，利在千秋后代的大事，意义重大，绝对不可掉以轻心。二要建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。首先，严格执行土地利用总体规划。土地利用总体规划一经确定，任何单位和个人都不可随意进行调整和修改。确需变更土地利用总体规划的，要按国家规定的程序严格审批，经批准后才能使用。其次，在耕地保护上，要明确中央和地方土地管理的权力及责任，重点监督检查耕地保护责任目标执行情况，以及擅自设立经济开发园区、违反规划擅自占用和破坏耕地行为。最后，要着力完善土地执法监察体制，监督土地执法行为。三要强化土地征后跟踪监察。在土地征批手续办完后，国土部门要不定期检查，及时发现问题解决问题，将违法行为消灭在萌芽状态。
    参考文献：
    [1]《当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议》《中国党政干部论坛》2009年第4期 作者：[中共中央党校地厅级干部进修班（第51期）农村改革发展研究方向第五课题组]发布时间：09-05-05 10：10：01 2016
    [2]《2014年或将出台农村集体土地征收补偿条例》2013年11月25日《21世纪经济报道》
    [3]《完善我国农村土地征收法律制度的思考》[J]. 三峡大学学报：人文社会科学版，2006，28（3）：75-77.
    来源：《农业经济》2015年第8期