肖明军：有序推进农村产权交易市场建设

    产权制度是一项基础性的经济制度。在我国传统农业向现代农业转变的新阶段，推进农村产权交易市场建设，加快构建农村要素资源配置的重要平台，是现代农业发展的必然趋势，也是深化农村产权制度改革的需要。本文立足湖北省农村产权交易市场建设的改革实践，总结国内外农村产权交易市场发展的成功经验，通过分析湖北省农村产权交易市场建设中存在的制约因素，对推动我国农村产权交易市场建设提出了对策建议。
    湖北省农村产权交易市场建设的经验与制约因素分析
    湖北省在推进农村产权交易市场建设的实践中，始终坚持政府推动、法制引领、产权明晰、交易规范的总体原则，积极探索构建多层次、广覆盖、多功能、优服务的农村产权交易市场平台。一是建设乡镇基层农村产权交易服务平台；二是建设市县级农村综合产权交易平台；三是建设立足湖北、辐射中南、面向全国的高层次、多功能、广覆盖的武汉农村综合产权交易所；四是建设武汉“8+1”城市圈联网对接的农村综合产权交易平台。
    通过对湖北省农村产权交易市场现状分析，发现在农村产权交易市场建设有序推进过程中，也存在一些制约因素。（1）农村产权归属尚不清晰，尤其是农村集体产权股份化改革还刚刚起步；（2）农村产权交易市场的定位不一，产权交易市场资源重组、科学设置的问题有待研究；（3）农村产权流动和抵押等法律界定受限；（4）农村产权交易中介服务等不健全；（5）农村产权交易市场间的协调机制未建立；（6）功能拓展、联网对接及配套服务有待健全；（7）农村产权抵押融资尚未实现根本性突破，产权融资难的问题仍然比较突出；（8）农村产权交易的风险及纠纷调解机制尚未完成建立；（9）农村产权交易的活跃度不够，产权交易的资本化高端市场建设有待进一步加强；（10）农村产权保护不充分，社会保障机制不健全。
    国内外农村产权交易市场建设的经验与启示
    我国农村产权是以农村土地为基础，以农地经营为核心。其特有的“土地所有权——家庭承包权——农地经营权”的权利结构模式以及普遍性的权属不清的问题，在其他国家较为少见，决定了我国农村产权市场建设内含诸多中国元素，没有现成的经验借鉴。
    从国内层面看，经过近几年来的有益探索，目前国内武汉、成都、上海、北京、杭州模式已初具雏形，具有一定的特色，为构建我国农村产权交易市场模式提供了有益的启示：（1）以确权确地确股为前提，明晰农村产权交易的基础；（2）注重搭建省市县乡四级服务平台，促进农村产权交易的流转顺畅；（3）完善规范交易规则，扩展产权服务功能；（4）延伸配套服务，创造农地等产权资本化条件；（5）强化政府监管，降低交易风险。
    从国外层面看，虽然不同国家的土地制度存在较大差异，但对土地等产权的法律界定和流转交易却是一致的。从世界范围看，现代农业替代传统农业是一种不可阻挡的趋势，规模经营是这种趋势的外在表现，土地的流转和聚集，使得土地所有权与使用权分离成为一种普遍现象，客观上需要一个有效的市场来高效地实现这种转变，实现其农村产权的价格发现。在市场化程度相对较高的国家，并未出现如我国这般由各级政府大力主导的市场和市场平台建设，但其流转交易却保持着有序和高效。国外的经验给我国的启示可归纳为：法律的完备、政策的促导、产权的清晰、中介的发达、利益的保护。这也成为我国未来农村产权交易市场建设的重要方向。
    推动我国农村产权交易市场建设的对策建议
    （一）强化法制保障，构建农村产权法律制度体系
    根据我国农村产权流转的现状，结合现行的相关法律，对《农业法》、《土地管理法》、《物权法》等法律法规进行修改，确立农村产权的行使主体、程序、条件、监管及责任制度，并通过配套的行政法规、规章，确保农村产权流转交易在法律层面的可操作性。
    （二）强化政府推动，加大政策支持
    一是根据各省市实际，制定农村产权交易市场建设纲要；二是保障交易市场建设的财政预算经费投入，支持改善产权市场基础设施及软硬环境条件；三是确定市场强制交易品种的范围。强制通过市场平台的交易品种要有所控制，主要为集体“三资”类产权、改变土地用途的产权。四是制定优惠政策给予扶持。
    （三）建立健全多层次、广覆盖的农村综合产权交易市场体系
    国家层面，重点建立健全高层次、多功能、广覆盖的全国联网的农村产权交易市场体系。地方层面，以省市为单位，构建以乡镇基础服务平台为支撑、以县市交易平台为基础、以省级区域性农村综合产权交易所为龙头、统一联网的农村综合产权交易市场体系。
    （四）明确功能定位，统一建设规范
    在农村综合产权交易市场建设中，要尽快完善交易品种、模式和规则，重点明确开展农村产权交易的政策咨询、信息发布、价格发现、资源配置、投融资服务等配套服务。
    （五）明晰产权主体，确立交易基础
    首要的是全面推进农村集体土地确权登记颁证工作，健全完善土地等经营权证和经营权流转证“两证”制度，建立农村产权数据库。
    （六）积极探索农村产权制度市场化改革一是大力推广土地股份合作制，鼓励农民以土地承包经营权入股，农村集体经济组织以集体机动地、“四荒地”入股，组建土地股份合作社。二是在符合规划和用途管制的前提下，探索集体经营性建设用地和宅基地入市交易。三是探索推进征地制度改革。重点是两项改革：①农民土地“征用”向“征购”转变，改变政府低价征用、高价出售、变相侵害农民利益的问题；②让农民分享土地征购后的大部分收入，原则上不能低于60%。
    （七）强化农村产权交易市场体系的配套支撑
    1.建立农村产权交易市场监管体系。如省级成立全省农村产权交易市场建设和监督管理委员会，各市县也相应成立本级监管机构。农村产权监管委负责统筹规划，实施市场建设和交易活动监管。
    2.拓展完善农村产权功能体系。除农村土地经营权交易、招拍挂外，还可拓展更多交易品种范围。如基础设施招标、公共物品采购、“农业订单”（类似农产品期货）、农产品现货、农业生产资料、农业劳动力转移用工、就业等。
    3.建立农村产权交易信息服务体系。探索农村产权交易的信息服务模式及信息公开模式。推进农村土地产权交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易。
    4.建立农村资产评估体系。会同金融机构与评估机构，探索农村资产资源评估办法、标准，设立准入门槛，建立农村产权评估机构库。实施农村资产评估师认证制度，建立多层次、全覆盖、专业、规范的涉农资产评估体系。
    5.建立农村产权融资体系。要创新服务方式，在农村产权交易中心设立金融服务窗口，支持农村多种形式产权抵押融资。建立金融机构提供优惠贷款、政府财政贴息、政策性农业担保公司低费用担保的风险共担机制。
    6.健全农村产权纠纷调处体系。进一步健全“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的纠纷调处机制。
    7.构建新型农村治理体系。创新农村基层治理模式，大力发展农村经济合作社、股份公司等经济组织，与村“两委”行政组织分离，壮大农村集体经济。
    （八）完善农村产权交易风险防范机制
    1.建立规范的农村土地等产权流转监管机制。重点是建立健全农村土地流转的准入、退出、监管和风险保障金制度。
    2.健全农村产权抵押风险防范和补偿机制。探索成立政府牵头，银行、农企、信用担保机构等多方出资组建的农业担保公司，对农村土地经营权抵押贷款进行担保和反担保。积极扩大农业政策性保险覆盖范围。
    作者单位：湖北省农业厅政策法规处
    文章出处：农民日报