聂玉霞 宋明爽：国内外关于“村庄合并”研究述评

    【内容提要】自村庄合并提出并实践以来，学术界对其展开了广泛而充分的研究，国外学者主要侧重于将其与地方政府合并放在一起研究，侧重合并原因、方式、保障、结果的探讨；国内学者主要是从必要性、方式、农民合法权益保护、法律规范等方面进行阐述，他们的研究成果对当前新型城镇化建设有着重要的意义，但也存在着实践基础不充分、视角片面等问题。在城镇化背景下，对村庄合并的国内外研究有助于我们了解国内外学者研究视角和内容，进一步把握村庄合并实践中的不足，以期进一步改进。
    【关键词】城镇化；村庄合并；乡村治理
    “村庄合并”是改善乡村治理结构、加快农村城市化的重要举措。2014年中央一号文件确定： “健全城乡发展一体化体制机制，改善乡村治理机制”。我国的城镇化率目前已达到53．73%，与世界平均水平相当。但城镇化进程中出现了大量农村土地房屋闲置、乡村凋敝现象，进而也伴随着教育、卫生、社会保障、基础设施等方面的严重不平衡。为了有效解决这些问题，2004 年中央1 号文件明确确定在有条件的地方进行村庄合并。2007 年中央1 号文件再次明确提出：“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。”2008 年中国农村出现大村庄发展趋势，浙鲁苏基层政府力推乡村合并。与此同时，河北、河南、天津、安徽等地也进行大范围的乡村合并。
    实际上，村庄合并是继农村经济体制改革、不同省区乡镇合并之后推出的又一农村重大改革。对此问题国内外学者从不同角度、不同的学科领域进行了深入细致的研究，取得了许多丰硕的成果，对于促进城镇化发展具有重大理论和实践意义。
    一、国外研究综述
    在西方国家，村也是一级地方政府，因此国外学者是将村庄合并的问题放在地方政府合并内一起进行研究的(文森特·奥斯特罗姆，2004；埃里克·阿尔贝克，2005；梅尔维尔·麦克米兰，2005)。国外学者对此的关注始于上个世纪 60 年代，如欧美的农村基层政府合并、日本的造村运动等等。他们关于村庄合并的相关研究主要有：
    1． 合并原因的探讨
    对于合并原因的认识，大致有以下几种观点：
    第一种观点认为地方政府合并是基于财政能力下降，合并为了提高地方财政能力。如埃里克·阿尔贝克认为，挪威地方政府合并是为了“提高地方财政能力，保障地方自治”( 埃里克·阿尔贝克，2005) 。澳大利亚昆士兰地方政府合并的根本原因也在于地方政府在财政的可持续能力上存在着巨大的困境。它通过财政公司以及其它机构的调查报告，为地方政府的合并与重组提供非常有说服力的理由和数据。
    第二种观点认为“解决城市化与郊区化问题”。赫尔穆特·沃尔曼认为，德、美两国的城市化形成了人口大量聚集在城市狭小空间内，而郊区化则造成了人口及权力管辖范围的分散问题，在此背景下，人们寄希望于一种“中心———地方”体制解决这些问题，“统一的社区、统一的政府”成为基层政府改革的目标与方向，通过多样化的基层合并，努力形成跨行政区划的统一政府来调节税收与服务( 赫尔穆特·沃尔曼，2005，VirginiaGra，1997) 。
    第三种观点认为“实现国家福利的地方化”。埃里克·阿姆纳认为，20 世纪30 年代之后，英国逐渐进入福利国家时期，福利国家政策在地方政府的各个层级被执行，基层政府也不例外。同样瑞典也是一个典型分权的福利国家，在瑞典社会中，国家服务的发展即被看成是地方性福利的发展。地方福利的实现更多地依赖于自由市镇( 埃里克·阿姆纳，2005) 。赫尔穆特·沃尔曼认为，在德国，除完成地方自治的相关事务外，基层政府尤其是县和乡镇还要执行国家委托给它们的任务和职责。属于社会自治范围的政策职能也是德国基层政府传统中的重要组成部分，因此德国被称为“地方福利国家”。但实际上许多规模小、人口少的基层政府却无法胜任，在“北莱茵———威斯特法伦州，未来合理人口规模约为8000 人，只有这样才可能设置带有操场和游泳池的小学校、敬老院和药店”( 赫尔穆特·沃尔曼，2005) 。
    第四种观点认为“提高效率、促进节约”。如加拿大理查德·廷德尔、苏珊·诺布斯·廷德尔认为加拿大“新斯科舍、新布伦克和魁北克在过去十年采取的城市合并，也都以促进成本节约为开场白”。通过合并与重组，建立的一些规模适度的行政区，通过灵活的体制满足了分散地区和跨城市的服务需求，并且“在该体制下仍保留现有的城市单位，从而有助于保留原有的社区意识，有助于维持行政区内的多样性，并且有助于保证城市系统内的通达和回应( 理查德·廷德尔、苏珊·诺布斯·廷德尔，2005)。
    2． 合并方式的探讨
    对此大体可分为三类：第一类是激进的“北欧模式”，如英国、瑞典( 赫尔穆特·沃尔曼，2004) 。丹麦学者埃里克·阿尔贝克认为，瑞典是合并幅度最大的国家。它采取连个阶段：第一阶段强制统一推行合并，合并的结果是乡村市镇数目从2281 下降到816，总数由2498 个下降到了 1037 个，自治市镇数目很快就降了一半，人口上升了一倍。第二阶段采取自愿与渐进式合并，结果合并进程缓慢。英国英格兰委员会的报告曾经因为过于激进被政府否定，1974 年《地方政府改革法案》被通过，英格兰和威尔士的1000 多个包括城市、市镇和农村的区议会被合并为 333个区议会。这与上个世纪 60 年代欧洲地区的其它国家区域改革相比，英国改革更为激进( 埃里克·阿尔贝克，2005) 。第二类是中间道路类型的如德国的“自愿+ 强制”方式，挪威的“先立法后强制”方式( 赫尔穆特·沃尔曼，2005； 埃里克·阿尔贝克，2005) 。赫尔穆特·沃尔曼认为，德国首先是按照“自愿改革”原则推行，州政府同时出台鼓励措施进行保障。但也有的州实施强制措施。因此总体而言，各州因地制宜，合并策略既没有北欧那么激进，同时比南欧更积极，属介于北欧和南欧的中间道路。在德国各州中，北莱茵－威斯特法伦和黑森州，乡镇政府合并比例较高，合并后乡镇数量减幅都超过了 80%，乡镇人口达万人以上，与北欧型非常接近；而在莱茵兰 －普法尔茨和石勒苏益格 － 荷尔斯泰因州，合并比例却很低，合并减幅只有 20% 左右，乡镇平均人口在合并后也只有2000 人左右，与南欧型更接近。挪威合并政策的折衷性主要体现在合并策略的前后改变。在早期，挪威主要推行的是中央政府通过立法强制合并。在这种强制施下，合并幅度较大，效果非常明显，合并目韦基本实现。但又由于其引发争议特别是在地上遭到了抵制和阻力，合并就此停止，甚至某些地方出现了立法反对强制合并(赫尔穆特·尔曼，2005)。
    第三类是相对缓和型的“南欧模式”，法的“自愿合并”和美国的“立法+公民投票”式(RogerL. Kemp }1999 ) ；罗纳德·J·奥克认为，美国的基层合并中除了学区合并真正现外其余的合并几乎从来没有发生过，尽管T多人都鼓动。其原因主要是：在美国这样的主社会中，政府决策要想在基层中得到实施，必须要得到公民投票的赞成，而事实是，无论是中心还是郊区，大部分选民在表决中反对这丰的改革建议(罗纳德·J·奥克森，20053． 合并的法律保障通常情况下，西方政府和学者都非常看重法律在基层合并中的地位和作用。埃里克·阿尔贝克认为，欧洲国家普遍重视法律的保障，英、德、丹麦等都颁布相关法律保障合并的进行( 埃里克·阿尔贝克，2005) 。赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德也认为，在英国中央政府改造了“维多利亚式的地方政府体系”，地方政府数量的减少与1972 年颁布的《地方政府改革法案》紧密相连( 赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德，2004) 。［3］正是这项法案，使威尔士和英格兰原有的1250 个自治市镇、城市和农村的区议会被合并为 333 个区议会。在德国，起初的合并也是在各州范围内自愿进行的，但在实施过程中，真正执行改革方案的只有不到 1/3 的乡镇，到最后，州议会根据形势制定新的法律，促使其强制执行新的“地区界限的划定”。丹麦也在 1970 年颁布《地方政府法案》，一方面用法律形式来巩固前期合并改革的成果，另一方面，为顺利推行下一步的地方政府改革提供法律保障( 埃里克·阿尔贝克，2005) 。挪威基层政府合并也是基于基层政府改革法案，虽然这项法案是以委员会的合并报告为基础提出来的。美国许多县市合并是州通过特别立法的方式进行的，从1805 年新奥尔良市与奥尔良县的合并，一直到二战之前的九次县市合并基本都是通过州立法实现的。后来通过进步党人运动，有更多州通过一般性立法来处理地方事务。城市合并与重组的区划法就是地方法规的一项重要内容。澳大利亚昆士兰州地方政府通过了《2007 年地方政府改革实施法案》，虽然在这项议案中带有明显的强制性一条备受争议，但却最终通过。此后，澳大利亚昆士兰地方政府合并才进入了实质性的阶段。
    二、国内研究综述
    在我国，村不是一级地方政府，村庄合并的问题是与地方政府合并区别进行讨论的，国内学者对此的关注是上个世纪80 年代，城镇化的到来将村庄合并推向了高潮。相关研究主要有：
    1．村庄合并的必要性
    这一问题上主要有三种观点：
    一是赞成论。中国著名三农问题研究专家高以诺认为“大村庄制”是农村治理的一种积极的方式，在建设农村社区，促使农村资源整合及有效利用，为农民提供优质公共服务，推进农村城镇化建设进程等方面发挥着积极的作用。村庄合并使“农业发展、农民增收、农村稳定”，能真正推动广大农村组织管理形式由村民自治迈入“社区化管理”、“农村变社区、农民成市民”。这与城镇化的最终目标不谋而合( 高以诺，2010) 。
    二是反对论。正如中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田所言：“灭村运动是要地不要人，本质就是要卖地挣钱，它将导致农民‘上楼致贫’，同时，庸俗化的城市化破坏了传统的乡土文明。”他认为，进行村庄合并，政府目的不纯，一味盲目“上楼”，农民无法解除后顾之忧( 郑风田，2011) ；中国政法大学法学院王建勋教授认为： 消灭村庄的行为是“伪城市化”、“伪现代化”，是强加意志到农民身上。所谓的“并村并居”是对农民自由意愿的忽视，“迁村并居”更是一种掠夺农民资源的伪城市化政策( 王建勋，2011) 。
    三是完善论。这种观点认为村庄合并有其一定的必要性，但要注意方式方法。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁研究员认为：目前中国正于城市化的转折时期，我国的城镇化率离发达国家的水平还有一段距离，在进入发达国家行列时，城镇化率要达到 70% －80% 。这意味着今后还有 4 亿多农民要进入城市，这是不可逆转的趋势。另一方面，大规模的村庄合并存在很多问题，例如涉及农民的土地出让金制度并不规范，造成对农民的事实掠夺，滋生贪污腐败，这些现象必须防治。对村庄合并，简单地说好或坏都是片面的，应该从长计议，逐步完善，在发达地区周围已经城镇化的地方可实行村庄合并。从长远来看，并村活动在少数条件成熟的地方可以继续，但是全国推广需要慎重( 王小鲁，2011) ；中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英教授认为“迁村并举要规范，不能禁止。”( 党国英，2011) 。村庄改造目前在中国是必须的，它在一定程度上是可以化解城市建设用地短缺问题，同时对于一个人口大国，耕地增加意义非常重大。但在村庄整治、实行集中化居住过程中，尊重农民意愿，不要搞“搬净赶绝”( 党国英，2011) 。中央政府应避免提“大村庄制”( 党国英，2008) 。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻教授认为村落的存在是必然的。中国村落的发展有其特色，大体分几种情形：一类是因其不适合人类居住，注定要消亡的； 一类因其位于交通要冲，最终成为城镇； 还有一类可能永不消失，不以人的意志为转移( 朱启臻，2011) 。中国政法大学法学院许身健教授认为，城市化是大趋势，但村庄合并这种城市化的方式要认真思考，不能剥夺农民选择自己生活方式的自由，城市化要走一个自然的过程( 许身健，2011) 。
    2．村庄合并中的村民自治与农民权益保护问题
    主要有两种看法：
    一种侧重于积极角度。高以诺认为，村庄合并后，在农村实现村民自治迈入社区化管理，两者之间并不矛盾( 高以诺，2008) 。另一种侧重于消极角度，现实行政主导下的村庄合并并没有尊重农民意愿和利益，甚至侵犯农民权益；没有遵循民主决策、管理、监督程序，反而对村民自治会造成一定程度的损害( 黄建，2008； 项继权，2008) 。华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权直言：有的省份，急于大规模推行村庄合并，强力推行农民集中居住，节约土地空间发展经济。假如在没有城镇化的农村实施，不仅给农民生产生活带来诸多不便，增加成本，而且还会破坏中国乡村文化风貌。“有的地方片面理解中央文件精神，还打着这种旗号建设社会主义新农村，在我看来，这简直会导致一场巨大的灾难”( 项继权，2008) 。著名律师周泽指出尊重农民意愿比单纯讨论政策更具有现实意义。农民有权选择以什么方式维系自己的生存发展、有权选择以何种方式为国家做贡献。另外，一味的城市化是否利大于弊值得深思。如果城市化到一定程度，国家的粮食生产如何保障? 农副产品的生产如何完成? 这都是要思考的问题( 周泽，2011) 。郑风田教授针对农民上楼致贫问题表示担忧，他认为本身承担着生产与生活功能的宅基地在农民上楼后，许多功能丧失。物业费、取暖费、通下水道等等问题接踵而来，给农民造成许多新的困扰。在我国中西部还是以农业为主，缺少农村工业。农民上楼就像是被革命，上楼致贫。( 郑风田，2011) 。搜狐网新闻主编王永超认为：村庄合并到目前为止是一种“大跃进”，从目前农民各方面的反映来看是又一次的大掠夺。我们现在村庄合并给农民补偿，是从物质方面来考虑，而幸福感不仅仅是物质的，还应当有传统的生活习惯、人与人之间的情感等。不是说政府给的补偿够了，农民就幸福了。村庄合并可能会出现短暂的繁荣，而更大的问题在后面。所以，制定政策不应当仅仅考虑国家、GDP、经济利益、政绩，而应当从被政策牵涉的这些人的幸福感来考虑。“要为农民考虑长远利益，而不是打着增加农民收入的旗号，这最终的结果是农民的收入一次性增加了，但是一次性补偿完了之后，农民的钱用完了怎么办? 可能会出现短暂的繁荣，而更大的问题在后面，甚至是灭顶之灾”( 王永超，2011) 。中国政法大学法学院副院长何兵教授认为：政府如果为了利益一味进行伪城市化，结果会非常危险。全面考虑农民需求、合理进行政策引导方为上策(何兵，2011) 。党国英认为，在村庄合并及选择居住方式上，一定要尊重农民意愿。根据他的调查，农民在短期内很难下决心做专业农户，尽管大部分农户会选择进城生活，但专业农户却不愿。只有尊重农民意愿，给予农民足够的选择时间和空间，才真正有利于农民的发展。( 党国英，2011) 。
    3．村庄合并中的法律规范
    土地是农民的最后保障。2004 年国土资源部推行“城县建设用地增减挂钩”政策是为了加强乡镇和村庄的规划建设，但在实施过程中，有些地方出现了偏差。对此政策的看法大体有两种：
    一是认为应保留此政策，如党国英认为“增减挂钩政策”能够发挥积极作用，对于执行过程中的偏差，可以逐步纠正和“完善”。他说：“通过‘增减挂钩’政策合并村庄可节约出土地达1．5 亿亩，扣除城市建设用地，可新增耕地7700 万亩。新增建设用地 7300 万亩，最终全部用来发展城市经济，每年可提供新增GDP达164 万亿之多”( 党国英，2011) 。
    二是认为应该撤销此政策。郑风田教授认为：打着城乡统筹借口的灭村运动，不过是一种卖地不要人的土地财政冲动。首先，各地的农民在增减挂钩政策里得到的收益都很少。不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，宅基地不是‘唐僧肉’。其次，现在各地政府以瘦地换肥地，威胁国家粮食安全( 郑风田，2011) 。王建勋认为：‘增减挂钩’要取消。这是诡计，就是要把农民土地搞到手( 王建勋，2011) 。
    4．村庄合并的方式党国英认为，村庄合并有两种基本方式： 一是单纯做行政兼并，农户并不搬迁，只是几个行政村合并成一个；二是集中居住，形成比较大的聚居点。基于中国的现实状况，这两种合并方式都有某种积极意义，但一旦搞过头，会发生大问题。又强调： 一刀切的做法弊端很大，很不可取( 党国英，2009) 。山东省社科院省情研究中心主任秦庆武认为村庄合并的方式有扩张式兼并、扶贫式兼并和联合式兼并( 秦庆武，1996) 。刘卫东在山东荣成市宁津镇行政村合并实践的基础上，把秦庆武调查分析中的联合式兼并又细分为镇区吸纳、强弱兼并、区域联合三种方式。
    5．村庄合并与村庄规划的关系对此大多数专家学者认为村庄合并并非要一刀切，要因地制宜。对此党国英通过调查发现一些新建集中居住小区脱离了农业生产，脱离农村实际，搞得既不像城，也不像村，农民迟早会逃离，造成投资浪费。他认为，新建集中居住小区规划上应该遵循城市标准。( 党国英，2010) 。农村人口布局要避免“一刀切”，应根据农业发展需求，允许并鼓励专业农户分散居住。无论何时都要尊重城乡居民的自由迁徙权( 党国英，2013) 。
    党国英强调，在村庄合并中，应该注意两点：一是从尊重农业生产出发，以农业生产为主的农户不适宜集中居住； 二是从事非农生产的农民可集中居住，且规模不宜太小。中国城郊经济研究会副会长顾益康认为：农民集中居住对不种地的农民来说是可以的，但纯农区不一定适合，应充分尊重农民意愿，使农村生产生活便利，否则可能会出现“挑着粪担上电梯”的尴尬现象。
    上海财经大学丁志铭指出农村社区变迁必须由自发变迁向计划变迁转变，由于传统的社区变迁方式制约着社区的发展，社区规划工作应引起重视( 丁志铭，1996) 。北京建筑大学赵之枫以区域统筹发展为视角，强调村庄规划意义重大，认为可以通过合并、建设中心村模式，建立网络化新乡村空间结构，村庄规划建设在本质上是一个“细胞”内体现区域范围资源的重组( 赵之枫，2002) 。
    山东建筑大学吕学昌在考察了发达地区农村居民点重构以后，指出城市化形式多样，其中人口由自然村向中心村镇的集中也是城市化的一种形式( 吕学昌，2003) 。
    南京师范大学曹大贵、杨山以南京市郊县冶山镇的村庄合并为例，在阐述村庄合并规划意义的基础上，重点探讨村庄合并及规划的难度，为形成可操作的村庄合并规划提出建议( 曹大贵、杨山，2002) 。
    除此之外，还有部分学者从农村居住传统和有历史价值的住宅保护、村庄存在必要性、撤村并居后续管理的角度进行定性研究以及土地集约利用和农民撤村并居的意愿等进行了相关实证研究。三、综合述评综上所述，国内外学者针对村庄合并展开深入研究所提出的一些真知灼见使我们对村庄规模治理有了一个更为清晰的认识，他们对此村庄合并提出的背景、意义及创新进行了相对全面的论述，也对村庄合并的思路和当前的实践现状做出了大量的分析和探讨。我们可以把以往的研究归结为三个问题：“为什么要进行村庄合并”、“如何进行村庄合并”以及“村庄合并的法律保障”。当前已有的研究成果为正在开展的村庄合并的实践提供了理论指导。但是，当前关于村庄合并相关研究也存在很多不足和缺憾，主要表现在以下几个方面：
    1． 目前已有的研究大都处于摸索阶段，一个成熟、完善的村庄合并理论探讨体系尚未形成，随着城镇化的深入，村庄合并还会占据更重要的作用，相关研究还应当深化。
    2． 从研究内容来看，由于中央层面对村庄合并政策并没有进一步明确的提出，现有村庄合并研究仅限于一些个案和重点试验阶段，加上受地域局限，目前的村庄合并绝大多数是在沿海或发达地区进行的，缺少对欠发达地区的需求与实证研究，对其研究的实践基础不足，研究结论缺乏普遍性，这种研究现状远远无法满足我国城镇化及乡村治理的要求。
    3． 目前，中国村庄合并的实践一般都是在政府的主导下进行的，较少出现自觉的村民主动要求的村庄合并，而政府主导的村庄合并往往依据政府的财政能力进行合并，村庄规模的大小应根据村庄本身所具有的特征来调整，既沿袭历史传统又要和现实需求相符合，其最终目的是要达到村级治理最优，而不是只依据政府的财政能力实施而不顾其它。因此，关于村庄合并的实践方向仍然处于摸索之中。
    4． 在村庄合并运动开展过程中以及合并后的后续管理方面出现了不同程度的反弹和质疑的声音，引起了社会各界的广泛关注和讨论。村庄合并过程中遇到的法律障碍、财政障碍、体制障碍、合并后的资产融合难题、债务债权归属难题、农民“被”上楼难题、社区服务如何更高效等问题值得进一步深思探究，如何避免减少重复建设、调动农民积极性、自治组织如何正常发挥功能、农村资源怎样合理配置和优化、如何重新规划和建设新农村，如何看待和评价村庄合并，是否偏离了小城镇建设的应有之义，如何防止村庄合并的过热和异化问题，如何处理村庄合并与农民参与的关系，政府在村庄合并过程中应当如何定位，扮演怎样的角色，这些问题都需要进行深入的研究和探讨。
    因此，我们有必要吸取国内外村庄合并的经验与教训，展开对全国发达地区与相对欠发达地区村庄合并的比较研究，以便从整体上全面把握村庄合并，更好地协调村庄合并的速度与质量，完善乡村治理模式，最终为我国的城镇化健康、顺利发展提供合理化建议。
    
    文章出处：《山东农业大学学报（社会科学版）》