郭振才：城市化进程中农村土地制度的完善

    摘要：文章针对政府热衷于土地征用的经济分析，从成本和收益两个角度解释其根本原因，接着分析当前地方财政结构，揭示土地财政对地方政府的重要性，再深入探讨土地财政驱动了哪些政府经济行为。不可否认，地方政府收入行为、基础设施投资行为和招商引资行为对促进经济发展具有重要的作用，但是要解决发展成果共享的问题，最终落脚点应在于改善民生，提高人民生活质量。
    关键词：土地财政，征地补偿，政府经济行为
    文章通过深入探讨政府的经济行为，重新审视城市化进程中的问题，以期从产权经济关系出发，分析地方政府经营其空间领域的经济行为，这对转型时期如何更好地改变现有土地财政单一模式，规范政府经济行为有重要的意义。
    一、政府在城市化进程中热衷于土地征用的经济分析
    政府是提供社会公共服务的主体，其行为出发点和落脚点均是维护社会秩序，提高人民生活质量，并在法律规定范围内实施行为。但政府在城市化进程中为何热衷于土地征用，从政府作为“经济人”的视角，就不难找到理由。
    (一)政府征用土地的成本
    征用土地一般需要调查研究、制定实施方案，并与开发商谈判，这些都需要成本支出，而实施方案中最大成本即“公平补偿”及与被征地农民的判断费用。从各地频现“地王”可以看出，政府补偿农民的远远低于市场价值。补偿标准采用土地“原用途”，征用耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费及土地附着物补偿费，因此不考虑城市化后土地“新用途”的发展权及由此产生的溢价。通常是按征用前三年的平均产值确定，而宅基地则以“重置价结合成新”计算，给予货币补偿或者安置房。可见政府通过垄断权，包括法律赋予的不受争议权力，直接介入经济行为，大大降低征用土地成本。
    再从补偿费用实际支付主体看，实际上也非政府支付，而是开发商支付，可见政府征地的经济成本并不高，具备驱动其征地冲动的因素。
    (二)政府征用土地的收益
    征地收益包括直接的土地出让金及间接的政绩。土地出让金一般是70%归地方财政，数目客观，甚至称之为“第二财政”。有统计数据表明，征地价格与出让价格的比为1∶10。有经济收益就意味着出政绩，也使得政府政绩斐然，由此政府乐于征用土地，有利用征用土地获得收益的利益驱动。这种利益驱动不断让政府降低征地成本，提高出让金，提高收益，具体表现在：一是利用公权力迫使农民屈服；二是采用少用多征、先征后用等方法，控制土地资源，待土地增值再出让；三是以招商引资为由，压低地价，吸引项目。这种有失偏颇的政府经济行为最终使得政府越来越依赖于“土地财政”，甚至陷入怪圈中。
    二、地方政府的财政结构
    据不完全统计，目前各地政府财政收入中50%以上来自土地出让金，在中西部部分地区，这个比例甚至更高。以厦门市为例，从其预算内收支看，2005年前，地方财政预算一直处于预算赤字状态，赤字率超过达40%，且有增大的趋势。但是之后的土地批租收益开始平衡了财政赤字，甚至开始盈余，从2006年后，厦门土地批租收入大幅度增长。
    在财政预算中，预算收入和土地收益的主要差别表现在“经常性”和“一次性”，如果地方政府财政支出按经常性和一次性对比，发现不少地方政府经常性的预算收入基本能与包括建设支出在内的经常性支出相抵，可见土地批租收入在平衡财政中起着重要的作用，特别是城市化和工业化的固定资产新建和更新等重大建设支出方面。通过投资工业化就把一次性土地批租收入转化经常性收入。
    总体来说，土地收益对地方政府重要意义是通过将经营性用地的出让收益补贴工业化，以换得经常性收入，但这并不能成为地方政府选择土地财政的理由，更不能成为政府经济行为在毫无规范情况运行的理由。
    三、城市化进程中土地财政引发的政府经济行为
    在我国现行土地管理制度不完善及土地市场信息不对称情况下，在地方政府土地财政思维的引导下，为求政绩和短期财政收入最大化，一般在土地出让中大都会选择这样的一个路径，即“土地征用、基础设施建设投资、招商引资及培育房地产”，把土地经营和房地产开发作为主轴。由此可以看出，土地财政引导下的政府经济行为有以下几种。
    (一)收入行为
    财政收入反映的是政府与各主体的财产分配关系，是政府管理社会经济的直接体现，是政府最为核心的经济行为。政府财政收入主要分为预算内收入和预算外收入，第一种纳入国家预算管理的财政收入内，而预算外收入则由各级政府自行安排，具有自主性。土地出让收益大部分作为地方政府预算外收入，由其自行支配，客观上强化了地方政府收入行为。
    分税制下，地方政府一般通过土地财政来平衡收支，缓解分税的财政压力。土地几乎成为地方政府能直接掌控的唯一资源，为此地方政府千方百计实现土地出让金和房地产税的最大化。一是加快城市化进程，增加城市土地供给数量。一方面降低取得土地的成本，另一方面利用垄断权提高土地出让价格。一般旧城区拆迁安置成本较高，而征用农地费用较低，由此开展大规模“圈地”和尽量压低对农民补偿，达到增加供给数量，降低成本的目的。这也是近几年耕地面积不断减少的根本原因。二是抬高土地交易价格。政府对经营性用地主要是通过协议、招标、拍卖、挂牌几种方式出让给用地者。为抬高交易价格，地方政府凭借在土地一级市场的垄断地位，通过“惜售”策略，制造供需之间的缺口，也就有利于抬高交易价格。
    (二)基础建设投资行为
    投资是经济主体为获得预期经济收益而支出货币成本或其他资源，进而转化为实物或金融资产的活动。可见投资过程是筹集资源、分配运用资源及回收投资并实现增值。从经济主体的不同，投资可分为政府投资、企业投资、个人投资等，其中政府投资是政府机构作为经济主体进行的投资，包括中央和地方政府的投资。城市化进程中土地财政引导的政府投资行为是指地方政府通过预算内财政收入及其他收入投入基础设施建设中，一方面满足城市发展，提高政绩，另一方面也为土地增值。大连是较早采用这一模式的城市，20世纪90年代，大连市政府通过土地使用权抵押从银行获得基础建设投资268亿元，用于改善环境，之后再通过专营权有偿转让获得收益，增加财政收入，或者把基础设施改善后土地经营权升值预期作为专营权吸引其他资本的参与，减少财政支出。而在大连的后续发展中也不难看出，基础设施建设行为所带来的土地增值效果明显，也促使不少地方政府纷纷效仿。但不可否认的是，基础设施建设行为在客观上对城市发展和改善民生具有重要作用。
    (三)招商引资行为
    招商引资是地方政府利用其拥有的权力和资源，通过多种优惠政策和便利条件吸引企业投资本地。一般政府不直接参与投资活动，而是重在创造投资环境和条件，目前区域优势明显、自然资源丰富和政策优惠是吸引投资的重要因素，优惠政策占的比重也逐年加大，特别是土地和税收优惠政策。招商引资行为的实质是地方政府以土地优惠吸引企业，以土地所有者失去收益为代价换得企业高利润率。可见，农民利益和部分财政收入被“转移”给了投资者。由此使得地方政府既可以实现政绩，同时也通过招商引资带动周边土地增值，企业也降低了土地要素使用成本，增加利润，但土地被征用者却承担了政府招商引资的主要风险和成本。
    目前招商引资的竞争日益激烈，提供低价土地成为各地政府竞争的筹码，由此形成恶性竞争，而这背后最大的损益者是被征地者，不仅补偿金额被压低，而且还被政府拖欠补偿款。
    四、结语
    在城市化进程中，土地财政引导政府所产生的三种经济行为互相联系。长期来看，三种行为最终目标在于促进地方经济增长，但是经济发展的成果并未能惠及所有百姓，作为被征地者承担了大部分风险和损失，甚至引发了部分冲突。这些问题需要地方政府权衡长期和短期利益关系，真正从提高人民生活水平出发来实施经济行为，将土地财政最优的一面发挥出来，如通过土地出让收入大大改善民生；同时中央要加强调控和干预，压缩地方政府通过土地出让寻租的空间。
    参考文献：
    [1]黄征学.中国城市经营中土地价格行为研究[M].北京：经济科学出版社，2005.
    [2]徐洁，陈江龙.经济转型期的农地征用[J].国土资源，2003(04).
    作者： 福建省厦门市海沧区科学技术局 郭振才 
    文章出处：《中国集体经济》