张红宇：新常态下如何持续促进农民增收

    当前，我国经济步入新常态，农业发展的外部环境、内在条件发生了深刻变化，农民增收越来越受到国民经济和全球一体化发展的深刻影响，持续增收有机遇，但也有压力和挑战。2015年中央一号文件提出，中国要富，农民必须富，要主动适应经济发展新常态，在促进农民增收上获得新成效。
    新常态下农业农村经济和农民收入形势分析
    当前，我国农业和农村经济总体向好，有两个最显著的标志：一是粮食生产实现创记录的“十一连增”，总产达到12142亿斤，比上年增加103亿斤，连续两年超过12000亿斤。二是农民增收实现“十一连快”，农民人均纯收入达到9892元，收入增幅连续第5年超过国内生产总值和城镇居民收入增幅，城乡居民收入比从2009年的3.33：1降至2.92：1。农业农村经济的好形势对国民经济稳增长、调结构、惠民生、促改革意义重大，这是观察新常态对农民收入影响的两个重要前提。同时也要看到，随着我国经济发展进入新常态，促进农民增收必须适应新的发展环境，应对新的变化和挑战，为农民收入持续较快增长创造良好的政策环境。新常态下农业和农村经济的变化，对农民收入影响主要表现在四个方面。
    一是家庭经营收入保持平稳。一方面，土地流转和新型经营主体的发育，以及节本降耗等技术的应用，将有利于家庭经营收入的增长，由此带来规模化产生的规模收入、结构调整产生的效益收入、成本降低而增加的收入等；另一方面，随着新常态下经济增速回落到中高速增长区间，农产品市场需求走弱，价格对农民收入的拉动作用有所减弱。受成本“地板”和价格“天花板”的双重挤压，农户务农种粮收益有限，比较效益较低的问题仍比较突出。
    二是工资性收入增幅趋缓。新常态下，农民务工数量增长的速度在减缓，工资增长的幅度在下调。从数量增长来看，2011-2014年，农民工外出数量分别增长了1055万、983万、633万和501万，增幅逐年下降；从工资增幅来看，近几年增幅下降表现得更为明显，2012和2013年工资性收入名义增长分别为16.3%和16.8%、2014年仅增长9.8%。今后，随着农业剩余劳动力转移速度进一步放缓，在经济增速放缓、结构调整和产业转移等多重因素的影响下，农民工就业和工资水平增长也将受到一定影响。
    三是转移性收入增长面临挑战。2004-2013年，农村居民获得的转移性收入从96.8元增加到784.3元，占农民收入的比重从3.7%上升到8.8%，对带动人均纯收入增速上升发挥了重要作用。但也要看到，在经济新常态下，国民经济增速特别是财政收入增速有所放缓，在这种背景下，继续以直接补贴等形式增加农民的转移性收入面临较大的压力，如何进一步完善对农民收入的直接支持，也是我们面临的重大政策问题。
    四是财产性收入增长潜力较大。近年来，受农村土地征收补偿水平提高、农民土地流转和房屋出租增多、参加入股投资分红人数增加等因素影响，农民的财产性收入不断增长，已经成为农民收入特别是局部地区农民收入的重要增长源。从长远来看，随着今后农村产权市场不断完善，农民财产性收入还有很大的增长空间。
    国民经济和全球农业一体化对农民收入有深刻影响
    经济发展进入新常态后，影响农民收入的外部环境和内生机制都发生了重大变化，农民收入越来越受到宏观经济环境和国际市场环境的影响。新常态下观察农民收入，要深刻认识国民经济发展和全球一体化的影响，把握农民增收的动力源和着力点。
    （一）国民经济发展与农民收入息息相关
    大量实证研究已经表明农民收入增长与经济增长有显著的正相关性，经济增长速度快，农民收入增长就快；反之，农民收入也相应地减缓。1986-1990年间，国内生产总值实际年均增速7.9%，农民收入年均增速为2.7%；1997-2002年间，国内生产总值实际年均增速8.4%，农民收入年均增速仅3.9%。近年来，农民收入能够保持持续较快增长的好势头，城乡收入差距能够持续5年缩小，与国民经济的持续稳定增长是分不开的。
    但也要看到，在新常态下国民经济发展正在经历深刻调整，经济增速回落到中高速区间，据国家统计局数据，2014年我国GDP增速为7.4%，低于2013年7.7%的增速，更低于1979-2013年9.8%的平均增速；财政收入为14.0万亿元，比2013年增长8.6%，增速创下1992年以来的新低，连续3年低于1979-2013年14.5%的平均增速。因此，在农民收入增长问题上，必须有历史的耐心，密切关注国民经济对农民收入增长的影响，下决心采取更加有力的政策措施，继续维持农民收入增长的好势头，逐步缩小城乡居民收入差距，最终实现城乡居民收入均衡。
    （二）全球农业一体化对农民收入有深刻影响
    全球化给农业产业发展和农民增收带来的挑战越来越大。我国农业在入世过程中做出了重大承诺，取消了数量配额、许可证等所有非关税措施；关税和关税配额制度成为调控农产品贸易的唯一手段；农产品平均关税水平仅15.2%，只有世界平均水平的1/4；关税形式单一，实施税率与约束税率同一；粮棉糖配额外关税最高也只有65%。除一些岛国和个别农业规模大竞争力很强的国家外，其他国家农产品关税水平都比我国高。总体上看，我国已经是世界上农产品贸易开放度最高的国家之一，面临的竞争压力正在不断加大。
    农产品价格方面，综合考虑国际国内供求形势等因素，预计6-8年后可能突破配额外进口到岸税后价。大豆、糖料、猪肉、牛肉、羊肉等进口敏感产品，价差问题表现得更为突出。大量进口国外低价农产品，使国内价格既不能随需求的拉动而相应提高，也不能随着生产成本的上升而相应上升，进口价格形成了国内农产品价格上升的“天花板”。一些产业的比较效益因此不断下降，农民通过价格获得的收入受到影响。
    农业补贴方面，我们在加入WTO时承诺“黄箱”补贴上限不超过农业产值的8.5%，现在对棉花等产品的特定补贴已经逼近黄线。我们还面临资源环境和生产成本这“两个地板”的约束，农业生产成本上升，资源环境承受很大压力，依靠投入的发展空间越来越小。随着农业生产要素特别是土地流转费用、劳动力成本不断上升，我国农业已全面进入高成本时代。据农业部市场司数据，2006-2013年我国稻谷、小麦、玉米、棉花、大豆生产成本年均增长率分别为11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%。同时，资源环境约束也日益趋紧。人均耕地和淡水资源分别仅为世界平均水平的1/3和1/4。在“天花板”和“地板”的双重挤压下，农业产业发展和农民收入增长的空间受到挤压，这是我们面临的现实挑战。
    （三）把握农民收入增长的动力源
    从大的历史跨度来看，影响农民收入的内因和外因大致可以划分为三大阶段。改革开放之初到上世纪八十年代上半期（1978-1985）这一时期农民收入快速增长，主要源于家庭经营性收入的增加。从增长的动力看，主要是家庭联产承包责任制为核心的制度改革极大地调动了农民生产积极性，与此同时，国家大幅提高农产品统购价格，带动了农民收入增长。在上个世纪八十年代后期以来（1986-2009）。这一时期是中国工业化进程快速发展的时期，伴随着乡镇企业和东南沿海劳动密集型产业的快速发展，大量农村剩余劳动力实现转移就业，工资性收入在农民收入构成中越来越发挥主导性作用。全球金融危机以来（2009-），经济全球化的影响不断加深，农业发展和农民增收日益受到国际国内两种资源、两个市场的影响和制约，农民收入构成中的四大来源都要发挥作用，农民收入增长进入“多轮驱动”的时期。
    在农民收入的四大构成中，家庭经营收入对主产区农民增收影响显著；工资性收入是发达地区和中西部劳动力外出省份农民增收的重要支撑；财产性收入寄希望于深化改革，盘活农村土地和集体经营性资产；转移性收入需要强化政府对农民收入的支持，加大政策扶持力度。与此同时，有两个长期趋势值得重视：
    一是从农民增收趋势看，兼业收入还将长期存在。超小的农业经营规模使农业兼业化经营成为普遍现象。据全国农村观察点调查，1993-2013年，纯农户比重由49.90%下降到39.65%，非农户和兼业农户比重已达60.05%。兼业农户产生兼业收入，随着农业份额在整个经济增长中逐渐下降，农业部分地被农户兼业经营不可避免，这一方面有利于增加农户收入来源渠道、提高收入水平，另一方面也对农业资源在各种类型农户之间如何优化配置、提高农业部门效率提出了长期的挑战。
    二是从农民收入的动力源看，城镇化对农民收入的影响不可忽视。以人为核心的城镇化，具体的要解决三个“一亿人”问题，即促进一亿农业转移人口落户城镇，改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约一亿人在中西部地区就近城镇化。“三个一亿人”直接关系到农民增收。首先，继续转移农村劳动力，增加农民外出务工的数量，可增加农民工资性收入总量；其次，城镇化持续健康发展有利于农民工就业和工资水平提升；第三，通过城乡资源均衡配置、城乡公共服务均等化等方面改革，逐步解决进城农民及其随迁家属的住房、教育、医疗、社保等问题，有利于降低农民在城市生活的成本，间接提高农民收入。总的来看，当前和今后一个时期促进农民收入增长，必须内外结合、多轮驱动，充分释放各方面积极因素，努力拓展新的动力源和增长源。
    （四）把握不同区域农民增收的着力点我国各地农业资源禀赋、生产方式不一样，形成了各有特色的现代农业发展模式，与此相应，不同地区农民增收的重点也各不相同。比如，在东北地区，家庭经营收入特别是粮食生产收入对农民增收有重要影响；在河南、安徽、重庆等劳动力转移较多的地区，农民工资性收入的增长对增收的贡献率较高。因此，必须从各地经济社会发展实际出发，明确农民增收的主渠道和着力点，沿海发达地区要更加注重挖掘财产性收入、转移性收入的增长潜力；传统农区和中西部地区应更加注重拓展农业内部增收空间，提高农业产业效益，同时吸引沿海地区产业转移，鼓励农民创业，增加农民工资性收入。
    抓住机遇实现农民收入增长的新突破
    （一）抓住农民增收的新机遇
    新常态有新机遇，对农民收入而言，机遇表现在两个大的方面：一个是外部机遇，即不断深化改革开放带来的政策机遇和开放机遇；一个是内部机遇，即农业农村发展带来的产业机遇。
    一是政策机遇。中央对三农工作高度重视，从三农“强美富”到全面建成小康社会的“五新”要求，党的十八大和十八届三中、四中全会精神一脉相承，为做好三农工作提供了强大保障。各地把扶持三农作为自觉行动，特别是新常态下以GDP为主要考核指标的政绩考核方式逐步转变，为各地政府重农抓粮促增收营造了更加良好的外部环境。多个地方制定了农民收入增长目标。
    二是开放机遇。尽管当前我国农业竞争力总体水平仍然不高，但从长期趋势来看，随着需求结构升级、农业技术进步、产业结构优化和经营规模逐步扩大，我国农业竞争力正处于发展提升的长期过程中，这也将为农民收入增长提供更加广阔的空间。
    三是产业机遇。现代农业的内涵已经大大拓展，农业既包括农林牧渔等产业，也涵盖生态环境保护、观光旅游休闲、文化传承等多重功能，农业边界的拓展将创造更多的就业机会和收入来源。农业产业链条接二连三的趋势日益显现。现代农业的发展将吸引越来越多的工商资本等新型主体投入农业，这既是对产业链整合创新实现产业发展的过程，也通过产业链条的延伸为农民增收开拓了新的空间。
    （二）实现农民增收新突破
    新时期推动农民收入增长，必须在尊重农民主体地位、发挥市场机制基础作用的前提下，着力强化制度创新和政策创设，建立起有利于农民增收的制度环境和内生机制。
    在制度创新层面，主要是深化农村土地制度、农业经营制度、人力资本创新和农村产权制度等四个方面改革。
    一是农村土地制度改革。农村土地制度改革是制度创新和政策创设中的核心问题。农业适度规模经营发展要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，只有这样才能让农业也成为一份有尊严、有竞争力的职业。农村土地制度改革对增加农民收入意义重大，一个重要前提是做好农村土地确权登记颁证工作。做好这项工作，可以给农民吃上“定心丸”，让农民放心大胆流转土地，提高土地资源的配置效率，同时增加来自土地的财产性收入。
    二是农业经营制度创新。在坚持农户家庭承包的基础上，发展家庭农场、合作社和各种各样的产业化经营组织，这有利于提高农业生产专业化水平，增加务农的主业收入。要坚持农户家庭经营的基础地位。要继续加大扶持力度，帮助小规模农户解决实际困难，引导他们通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营，增加技术、资本等生产要素投入，提高经营效益。发展多元化新型农业经营主体。新型农业经营主体是商品性农产品的主要提供者。各类新型经营主体都有独到的功能和比较优势，有各自的适应性和发展空间，需要促进多元主体共同发展，让农民自主选择适合的经营方式。完善不同主体间的利益分配机制。各类新型农业经营主体之间是相互关联、互为补充的关系。各类新型农业经营主体相互交织、良性互动，构建起紧密、平衡的利益联结和分配机制，共同组成立体式复合型新型农业经营体系，通过新型农业经营主体的发育和新型农业经营体系的不断完善，发展现代农业，增加农民收入。
    三是人力资本创新。职业化农民的培养，核心是要培养一批有文化、懂科技、会管理的高素质农民，让职业化的农民获得人力资本溢出的收入效应。加强职业农民教育培训，以生产经营类新型职业农民培育为重点，对农业基础经营者、获证农民、农业后继者和农业服务人员实行分层培养。实行职业农民准入制度，积极探索新型职业农民认定管理制度和农业行业准入制度。建立高素质人才回流机制，从政府补贴、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和政策，以稳定的收入保障吸引农村有志青年学习农业、投身农业。
    四是农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革对增加农民的财产性收入意义重大。改革的目标是边界清晰、权责明确、保护严格、运转流畅，改革的范围是资产、资源、资金，包括经营性资产、公益性资产和资源性资产。通过股份合作发展壮大集体经济，通过农民经营权入股发展壮大集体经济，通过国家对集体的投入发展壮大集体经济，通过重构集体经济积累新机制发展壮大集体经济，增加农民从集体经济发展中获得的收入。
    在政策创设层面，主要涉及农业投入、农产品价格、农业补贴、农村金融、农业保险以及城镇化六个方面的政策内容。
    一是投入政策。一方面，要提高农业生产效率促增收。重点是加强农田水利、农业科技和设施装备等基础设施建设，大力改善农业生产条件，为技术、信息等先进生产要素进入农业提供基础平台，不断提高农业的产出效率。另一方面，要降低农业生产成本促增收。土地细碎化、地力水平低、水利设施老化失修等问题是制约农业规模化、集约化生产的重要瓶颈，应通过降低农业生产成本实现农民增收。
    二是价格政策。在各类政策工具中，价格政策对激励生产、保障农民收入的效果最直接也最有效。当前，价格政策的核心是理顺农产品价格的市场形成机制，为保供给促增收提供有效支撑。应坚持农产品价格形成机制“市场定价、价补分离”的改革方向不动摇，继续执行稻谷、小麦最低收购价政策，完善重要农产品临时收储政策，总结棉花、大豆目标价格改革试点经验，积极开展农产品价格保险试点。
    三是补贴政策。要下决心研究出台针对农民收入的专项政策。可借鉴发达国家的有效做法，探索完善农产品价格支持、直接补贴等保障农民收入的政策工具。加大对生态脆弱地区的生态补偿力度，针对贫困地区出台有针对性的政策，加大对贫困地区农民增收的专项扶持措施，解决特殊群体的增收困难问题
    四是金融政策。要推进农村金融的机构创新、产品创新、服务方式创新。推进机构创新，关键是要坚持严格规范、强化监督的原则，创设更多面向农民的村镇银行、资金互助组织、社会性金融组织，形成商业性金融、合作金融、政策性金融一体的农村金融体系。推进产品创新，核心是搭建交易平台，创新抵押产品。推进服务创新，鼓励金融机构运用移动互联、云计算等技术，为农户提供便捷高效的金融服务，为增加收入提供保障。
    五是保险政策。要加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度，逐步扩大农业保险补贴覆盖范围，稳步提高农业保险风险保障水平，为广大的小规模农户提供基本的收入保障。针对新型农业经营主体，探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点，规避风险，为新型经营主体提供收入的“保险包”、“安全伞”。
    六是城镇化政策。要适应新型城镇化背景下农村劳动力非农就业和分工分业的发展趋势，对各类群体的主业收入进行有针对性的政策扶持。对已经转移到非农就业领域的农民，重点是解决好农业转移人口的市民化问题，完善农民工工资增长与保障机制，把农民工的住房、教育、卫生、养老等需求纳入城镇发展规划统筹考虑。对于农业领域的各类从业人员，要在推动生产环节专业化的同时，促进农业“接二连三”与二三产业深度融合，引导支持农业生产向加工、仓储、物流、营销等环节延伸，不断创造相关就业岗位，在产业提质增效的过程中促进农民增收。
    （作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长）
    文章出处：《农民日报》