乔文俊 席超超 吕世辰：农地流转长效机制探析

    摘要：农地流转是中国家庭联产承包责任制实施后农地制度改革的深化。发达国家的农地治理经验中，农地流转的期限长、面积大，是农业现代化、高效化的基础。中国农地流转期限短的原因在于，流出方的推力不够、流入方的拉力不足、政府的给力不充分。针对这些分析，提出了推动中国农地长期流转的一系列建议。
    关键词：农地，流转，期限，长效机制
    基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“农民工承包地流转与城镇化”(14YJA840008)
    农地是中国的稀缺生产要素，从社会总体效益看，通过农地流转可以实现规模效益。一方面通过土地整理可减少耕地荒芜和浪费；另一方面通过集约化经营可获得规模效益，发挥中国农地稀缺生产要素的作用，保证粮食安全和实现农业现代化。但是总体而言，中国农地在承包过程中划分的太细碎，阻碍了农业的集约经营和社会化生产。在农地流转政策实施以来，流转的周期短严重影响农业生产的科技和资金投入。因此，推动农地流转的长期化将是中国农地流转的重要方向。
    农地流转的时间越长，农地流转的数量就会越大。农地长期流转是有效解决中国农业在现代化中出现的“短板”和农民收入“短腿”问题的关键。农业生产周期长，农业投资收益率的周期也长，需要长期稳定的社会环境和制度保障，这就要求农地长期流转。要推进中国的城镇化，大批农民要进城镇从业和生活，也要求承包地长期流转。要调整经济和社会结构，转变经济增长方式，同样要求农地的长期流转。
    一、农地长期流转是发达国家农地治理的普遍经验
    1.农地长期流转是发达国家农业建设的基础
    早期，英国曾采用“圈地运动”的方式扩大农业生产经营规模。美国在西进过程中曾采用分配公地和低价出售公地的办法扩大农业生产经营规模。更多国家采取市场竞争的方式，促使小农放弃农耕进入城镇从业和生活。二战后，发达国家继续实行支持和鼓励农地集约经营的政策，人均农地经营规模不断扩大。法国用提供适当的财政补助的办法鼓励老年农场主放弃耕作，把土地出卖或出租给青年农民。1977年底，法国有54.3万个农场主在领到离农终身年金后交出来的土地面积达950万公顷，约占全国农田面积的1/3。[1]149鼓励农业发展互助合作社，如法国1959年成立农业合作总委员会，协调政策，推动农业合作社发展。发放信贷支持农业规模经营，实行长期低息、无息贷款支持农业规模经营，如法国当时农业贷款利率一般为3%，比一般贷款利率约低一半。国家对农业生产给予直接资助，对农业兴建的水利、电力等工程给予资助，对农民购买的生产资料给予资助，对农业科学研究和教育事业发展给予资助。保护农产品的价格，给农产品一定的补贴。通过上述措施，推动农业集约化经营的程度不断提高，如美国在20世纪90年代每个农业劳动力平均负担的耕地为714.2亩。[1]1
    2.发达国家从法律上保障农地长期流转
    法国在戴高乐执政后，规定租用土地租约的最低年限不得少于9年，租约期满后可以延长。当出租人要出让在租的地产时，租借人有优先购买权。[1]150日本1970年修改的《农地法》规定：合同期在10年以上的租赁合同，在合同期内不允许保留解约权，这一规定是为了促进10年以上的租赁合同的签定而设置的。[3]230日本1976年的《农地法》也规定，土地出租期限一般为10年。日本为管理农地成立了土地管理公司，土地管理公司从农户那里租得土地时，一次性付给出租农户10年的租金，而从土地管理公司租地的农业生产单位则只需按年支付租金，政府对农地管理公司和租户提供资金补助。[2]172英国农用土地利用权流转的法律制度规定，租赁保有权的期限分别有125年、40年、20年和10年。[2]196前西德曾推行社会政策支持农地长期流转，如奖励农民提前退休、放弃务农、交出土地，奖励长期出租土地等，以扩大农户的经营规模，还用发放补助金和减息贷款等方法直接支持有发展潜力的农户。各国政府通过一系列政策措施，使农地流转期限不断延长。
    3.发达国家从经济政策上引导农地长期流转
    美国对农场提供的抵押贷款期限长、利息低，期限短的5年，长的可到40年，利息为3%～7%。[4]33日本政府鼓励农地长期流转，对于出租户，政府根据租期的长短给予不同的租金补贴。如果出租时间在3～6年，出租户可以得到10万/公顷日元的补贴；如果出租时间超过6年，则提高到20万/公顷日元。[2]173英国租赁地产权中的定期地产权规定，只有在地主或租户在合同约定的期限届满前通知对方时才终止，如果逾期未通知，则下一轮租期重新开始。土地租赁者除了交纳税金、支付租金外，不再承担任何义务。[2]195法国不仅给弃农老农民发放离农终身年金，而且把地租控制在极低的水平上，以鼓励农场通过租地扩大规模。
    总之，由于各国政府对农地长期流转的支持和鼓励，农地流转的期限得以逐步拉长，为农业生产创造了稳定的环境。
    二、中国农地流转的现状、问题和合理期限
    1.中国农地流转的现状及问题
    中国的农地流转从家庭联产承包责任制实施以来就开始了，但这些农地流转主要是一些小规模、短期限的零散性流转。土地出让的原因也主要是个体农户因家庭生产的变动而引起的，如有的是因年老体弱，无子女接续农业生产而流转；有的是在城镇从业和居住，不方便回乡耕作而流转；有的是随儿女异地养老而流转；有的是将农地流转在本村的农业公司，自己同时在这些公司参加生产经营活动而流转；有的是为了换社保而流转。这些土地流转不具有规模效益，仅是农户之间的小范围土地流转活动。但是近年来，随着农业生产技术的提高，农业劳动力得到了有效释放，加之城镇化建设吸引了大批农业劳动力向城市转移，在这种社会契机下，开展大规模、社会性的农地流转成为可能。因此，政府也积极鼓励农民自愿依法有偿流转承包地，并将流转农地的面积增加、期限拉长。
    但是目前中国农地流转的期限并不长，相比发达国家甚至是较短的。我们用众数的计算方法将丁关良对浙江919户农民的调查、[5]42骆东奇对重庆424户农民的调查、[6]84邱道持对重庆142户农民的调查[7]74和王志晓对山东89户农民的调查[8]数据进行整理，得到农民流转承包地的平均期限为：流转期限1～5年的占69.15%，5～10年的占16.6%，10年及其以上的占14.25%，中位数为3.62年。这些研究结果与我们的调查和访谈结果相符，说明目前中国农村承包地流转期限确实较短。流转期限短影响农业生产的稳定，影响农业生产的投资，还可能引发农地流转的纠纷，再加上农业生产经营的风险大，农业投资微利，农业投入见效的周期长，导致延迟了中国农业现代化的实现。
    2.主要影响因素
    首先，吸引农地长期流转的拉力不足。一直以来，农副产品价格都较为疲软，投资农业的回报较低，农业的吸引力较差；而成熟的农业龙头企业相对较少。同时，农业科学技术的曾及水平不高；农业专业人才的培养不足，特别是能够长期在农村扎根的农业专业人才更少。另外，农地流转的手续不规范，农地流转过程中的纠纷多；农业的产业链条短，农副产品的产销渠道窄。
    其次，推动农民主动流出农地的推力不够。1949年以来，中国的农地政策经历过几次变动，且改革开放后，一些地区也在依法进行农地的集体内调配，这致使农民的土地观念依旧比较保守，怕农地政策有变，对农地流转持观望态度。同时，一些地区的农地流转收益小。相比而言，农地不仅不纳税，还能获得政府补贴。而一些外出就业的农民将来回乡进行农业生产是他们的保障。另外，由于城镇户口难落实，农民同市民和职工的待遇差别很大，社保的替代率很低，所以农民对承包地不敢轻易流转或选择短期暂时流转。
    再次，政府的给力不充分。政府的种粮补贴较散，没有集中到产粮大户，具有社会福利的性质；农业基础设施不完善，已有的基础设施比较粗放，且没有深入到田间地头；农业的融资难、期限短、利息高，不适应农业生产经营的特点；农业的服务机构不健全，特别是土地流转的中介机构不健全，农地流转手续不规范；农地流转的相关法律法规滞后，且有的相互冲突；农地的产权不清，一些基层组织对农地流转的干扰大；农业保险作为一种准公共产品，政府支持不力，实施的不全面；实现城镇化农民的住房、社保、户籍政策难落实，这些因素都制约了农地流转。
    3.确定农地流转期限的原则
    要确定农地流转的合理期限，就需要从政府、流入户和流出户三方面的合理利益出发，以求最大限度地、合理地达到三方利益的平衡。
    政府期望农地流转期限越长越好，因农地长期流转有利实现集约经营、社会化生产，保障粮食安全和实现农业现代化。因此，政府需要完善和落实相应的措施，如进一步补贴种粮大户，改善金融环境，提高市民化农民的待遇，实现农业保险等。
    流入户中的农户一般都是青壮年，要实现家庭劳力的满负荷工作，从事农业生产的时间比较长，希望农地较长时间流入；流入户中的农业投资者，如家庭农场、农业合作社、农业龙头企业等因吸纳农地后要进行农地整理、基础设施修建、农机购置、销售渠道的开拓，这些投入的回报周期较长，因此希望农地较长时间流入。
    农地流出户中有三种情况，一是年事已高的农民无力生产经营，农地流转费会逐年提高，可以用农地流转费换社保；二是年轻力壮的部分农民外出打工收入增加，现有农地政策长期不变，可以延长农地流转期限；三是进城落户的农民，随着市民化待遇的享受，也会长期流转承包地。根据实践经验，随着农业生产力发展和农业生产经营条件的改善，农地流转期限会越来越长。
    三、构建农地流转的长效机制
    1.激活农地流入方吸纳流转农地的拉力
    要实现农地流转，最本质的拉力是流转价值的提升。所以，要从技术、资金等方面提升农业生产的回报率，使得流转农地的回报从根本上提升。要确定基本农田，整理耕地，引入水源，挖掘排灌渠道，强化农业基础设施建设。发展农业科教事业，培养大批农业专业人才，特别是鼓励农科大学毕业生从事农业生产经营活动，免费培训种粮大户和家庭农场主，普及农业科技，如农机具使用、地膜覆盖、病虫害防治等。支持种粮大户、家庭农场、农业合作社和农业公司发展，促进技术、资金和农地的有机结合。
    另外，要从制度上保证农地流转的长效性、合理性、规范化。实现农地流转规范运作，减少不必要的农地流转纠纷，使吸纳农地的农户、合作社和企业集中精力从事农业生产经营活动。加强对现代农业的支持，实行农机具价格补贴，实行对种粮大户或企业的直接补贴。对吸纳农地超过5年的种粮大户、家庭农场、农业合作社和农业企业给予长期低息贷款。实行农副产品价格保护政策，防止谷贱伤农。在农副产品价格低迷时，对农副产品实行政府保护价收购，保护长期流入农地从事现代农业生产的农户、合作社和企业的利益，增强农地长期流转的拉力，实现农地长期流转。
    2.强化农地流出方农地流转的推力
    宣传和鼓励农地流转，引导和指导农地流转，有条件的地方对流转农地的农户给予一定的奖励。改善农民非农就业的环境，增加农民非农就业的机会，让转业农民享受产业比较利益。改革户籍制度，实现城乡社保一体化，加快城镇化的进程，让进城农民同市民享受同等待遇。实行流转农地的利益动态分成制度，即对流出承包地的农地实现规模经营所形成的利益，允许农民能够分享一定的成果。对农村五保户和愿意放弃农地经营权的老年农户，实行承包地换社保，探索买断其承包地经营权的方式，创造农户农地长期流出的条件。
    3.政府对农地流转给予定力
    政府要支持农地长期批量流转，以适应农业集约化经营和社会化生产的要求。制定详细的法律法规规范农地流转，因为中国农地集约化经营的程度太低，农地流转将是一个需要长期法律调整的过程。要成立相应的组织专门负责指导和管理农地流转，处理由农地流转引发的纠纷。要综合运用宣传、行政、经济、法律和市场竞争等手段推动农地流转。奠定农地流转的基础性工作，如建设农业基础设施，做好农地整理、水利工作等，加强农业从业人员教育培训工作和科学种田工作。加快城镇化进程，实现进城农业转移人口与市民享受同等待遇，为农地流转创造条件。对于流转农地5年以上的种粮大户、家庭农场、农业合作社和企业给予全面的长期低息贷款、更高的财政补贴，并逐步提高给予优惠待遇农地流转的年限。
    根据农业集约化经营和社会化生产的需要，在我国要按照东部、中部和西部的顺序梯度推动流转农地数量的增多和期限的延长。
    作者简介：乔文俊(1984—)，男，山西临汾人，河海大学公共管理学院社会学专业博士研究生，研究方向为城乡社会学；吕世辰(1956—)，男，山西大同人，山西师范大学政法学院教授，研究方向为农村社会学。
    参考文献：
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    [2]丁关良，等.农村土地承包经营权流转制度立法研究 [M].北京：中国农业出版社，2009.
    [3]关谷俊作.日本的农地制度[M].北京：生活、读书、新知三联书店，2004.
    [4]中国农科院科技情报研究所.国外农业现代化[M].北京：生活、读书、新知三联书店，1979.
    [5]丁关良，等.依法有序地推进土地承包经营权流转研究 [M].北京：科学出版社，2013.
    [6]骆东奇，等.基于重庆实证的新农村建设中土地流转机制研究[M].成都：西南财经大学出版社，2012.
    [7]邱道持.论农村土地流转[M].重庆：西南师范大学出版社，2009.
    [8]王志晓，等.苍山县农地流转意愿特征及影响因素的调查研究[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2010，(6).
    [9]何传启.中国现代化报告[M].北京：北京大学出版社，2012.
    [10]孟勤国，等.中国农村土地流转问题研究[M].北京：法律出版社，2009.
    （作者： 河海大学公共管理学院 山西师范大学临汾学院 乔文俊 山西师范大学政法学院 席超超 吕世辰） 
    文章出处：《经济问题》