程志毅：新型城镇化的两大重点

    新型城镇化的概念目前在学术界尚未有统一的界定，但不同学者对其内涵都有大致相似的认识：新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化是我国经济社会发展中的关键环节，是保持经济持续健康发展的重要引擎，是解决农业农村农民问题的重要途径。城镇化是经济发展到一定阶段的产物，而劳动力和资本是经济发展中最基本的两种要素，所以在全面推进新型城镇化进程中，这两个方面至关重要，即人的城镇化和在城镇化进程中资本的筹措问题。
    农业转移人口市民化是推进新型城镇化的关键，所谓人的城镇化，也叫市民化，即实现农村人口向城市的转移，并在生产方式和生活方式上融入城市，成为真正的市民。中国在改革开放30多年时间当中，常住人口城镇化率达到了53.7%。但是户籍人口城镇化率只有36%左右，空间城市化并没有相应产生人口城市化。中国有2.6亿农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外，这与真正的城镇化要求还有很大差距。
    户籍制度改革探索
    重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，具有直辖市的体制，中等省的规模，突出的二元结构，市情非常特殊。因此，重庆的特殊市情既是中国各地区复杂情况的缩影，其户籍制度改革探索又有其独特的地域特点。值得大家分析和借鉴。
    重庆市自2010年启动户籍制度改革以来，重点把握五项原则。一是明确对象。以在城镇稳定就业并有固定住所的农民工为主。二是保障到位。农民工转户后，就业、养老、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位，享受城市居民同等待遇。三是农村权益自主处置。农民工转户之初，在城市立足未稳，从保护其权益出发，应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地（“三件衣服”照穿），并在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择。四是合理分布。通过科学设置落户条件，引导转户居民在大城市、区县城和小城镇按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。五是建立政府、企业、社会长周期共担成本机制。据测算，农民工转户人均成本10万多元，实际上，改革成本并非由政府独担，企业补足社保缺口要占40%，转户居民会自担30%，需要政府配套的基础设施和公共设施投入仅占30%。同时，农民转户及相应的成本支出并非一次性完成，而是一个长周期的过程，分摊到每年的成本完全可以承受。2010年重庆启动农民工户籍制度改革以来，累计转户380多万人，在推进人的城镇化方面取得了显著的成果，对其他各省市的户籍制度改革有很大的启示借鉴作用。
    稳步推进户籍制度改革，现阶段中国的城镇化是深化改革的重要组成部分，它的重点是要突破实施已长达50多年的城乡二元体制，实现城乡一体化，城乡二元户籍制度是城乡二元体制赖以存在的基石，所以在破除城乡二元体制时一定要把城乡户籍的二元化改为城乡户籍一元化。城乡一体化需要有一个较长的过程，而且各省市都有其独特的省情市情，所以在推进户籍制度改革时不能急于求成，而是要稳步推进、充分准备，做到“水到渠成”。推进户籍制度改革已基本成为大家的共识，但是如何推进才能更加积极有效地促进新型城镇化，进而促进经济社会健康发展，学术界仍有争议。
    推进户籍制度改革是否意味着直接废除城乡二元户籍制度。有的学者认为当前城乡差距不断扩大，人的城镇化严重落后于工业化，应及时尽快地破除城乡二元体制，一步到位地直接废除城乡二元户籍制度；不同意这一观点的学者认为必须做好各种准备，才能逐步放开，如果一下子取消对进城农民的户口管制，本来限于城市居民享受的福利和公共资源就会骤显极度短缺，甚至会对城市带来破坏性冲击。
    我国城市按规模划分至少可以分为四级（特大型、大型、中型、小型），多数专家认为户籍并轨可以先在中小城市进行，等积累了一定经验之后，才在大城市中推广。理由是：各个类型城市的差别很大，在城镇化过程中，特大型和大型城市确有不同于其他类型城市的特点，尚需进一步研究才能实施户籍单轨制；然而，大城市财政力量大，它们不先走一步，不在农民融入城市方面做出表率，难道让贫困的小城市先行一步吗？总的来说，户籍制度改革的基本方向应该是剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能，基本目标是实现人的城镇化，把人们生活质量的提高摆在首位。各省市要根据自身情况稳步推进户籍制度改革。
    投融资平台的创新举措
    重庆市地处中国内陆、西部地区，各种交通、社会设施条件相对落后，很难通过市场方式筹集建设资金，或通过引进外资内资方式吸引民间资金。在市场信号没有达到投入产出平衡阶段，民间资本不会投入，但社会发展又需要基础设施率先改造，以改善投资环境，促进工业化、城镇化发展。在这种情况下，就必须依靠地方政府率先挑起大梁，采用特定的模式启动重大基础设施、公共设施投资。近年来，重庆市充分利用地方投融资平台，切实解决城镇化“钱从哪儿来”的问题。在具体过程中，重庆成立八大投资集团，并切实把握好五个方面。一是合理控制平台数量和规模，确保由专业平台管理投资。二是规范资本金注入来源，包括国债投入、城市规费、储备土地、存量资产、政府相关财政投入等。三是平台运营抓好“三个平衡”，即资产与负债平衡（资产负债率控制在50%~60%），现金流平衡，投入与产出、投入与资金来源平衡。四是风险防范方面坚持“三个不”：政府财政不担保，投融资平台靠自身实力去市场融资；平台之间互不担保，避免债务连锁反应；各类投资集团专项资金不能交叉使用。五是平台公司完成使命后必须谋求转型发展。近十年，重庆“八大投”累计投资6000多亿元，承建了铁路、高速公路、高等级公路，以及大量水利、环境、桥梁隧道和地铁轨道工程。这些举措为重庆基础设施建设作出了突出贡献，也解决了城镇化中的资金来源问题。
    健全资金保障机制，“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环，《国家新型城镇化规划》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制，有效发挥政策性金融的引导和促进作用，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性金融风险，平稳释放城镇化潜力。
    解决城镇化巨大的资金需求，一方面要建立多层次、多样化、市场化的投融资机制，另一方面要构建政府、企业、个人多主体共同参与的成本分担机制。
    着力构建健全的金融体系，构建全面化多层次的金融体系才能够从多个渠道满足城镇化的融资需求。首先，商业银行及相关金融机构是现如今金融体系的主体，要积极发挥商业银行的作用，扩大对城镇化的信贷供给。并且，在提供信贷的过程中，商业银行一方面要积极配合政府工作，协助政府防范和管理金融风险，另一方面要把握产业发展趋势，积极支持具有发展前景的行业和企业。此外，针对城镇化进程中日益增长的消费需求，商业银行及金融机构应该细分城镇化中进城人口的消费金融市场，创新金融产品，用以服务住房、耐用消费品、教育文化等消费型贷款需求，并且积极发展投行业务，引导保险、养老等各种社会资金参与国家新型城镇化建设。其次，要着力推进农地金融发展，如今大量农民工返乡创业需要资金支持，将农村土地使用权作为抵押贷款融资，可以解决农民工创业的资金需求；再次要积极发展民营银行和民营金融机构，重庆渝北银座村镇银行自成立以来就承载着“支持小微，服务三农”的重要使命，开业一年半时间，贷款余额突破11亿元，户均贷款余额76万元，累计支持了1800多户农户和小微企业的发展，为重庆两江新区的城镇化建设作出了重要贡献。
    进一步开放市场准入，引导民间资本参与城镇化建设。如今民间拥有大量闲置资本，并且此次十八届三中全会改革之前民间资本可进入的行业相对有限，闲置资本较多，所以应进一步开放市场准入，积极鼓励民间资本参与城镇化建设，将闲置资本有效利用起来。在城镇化基础设施建设中，可以利用财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—转让—经营）等方式进行参与，也就是通过少量的财政资金投入来盘活社会资本，凝聚社会力量进行城镇化建设。通过这种方式，我们可以弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题，提高投资项目的财务生存能力，并达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。同时，在政策方面要公平对待民营企业，让它们在投资审批、土地、财税扶持等方面享有与其他所有制企业一样的待遇，并且积极推进社会资本在公用事业上的参与，推进公用事业的市场化运营，推进城市基础设施和公用事业逐步向民间资本转让产权或经营权。
    积极探索城镇化基础设施建设的多样化融资渠道，为了促进城镇化建设资金来源的多样化，在这里应重视证券市场和债券市场的作用。首先，为了给大型项目提供资金，可以将建设中的基础设施进行资产证券化，将项目进行金融打包，在证券市场上流通，不但能为项目提供稳定的现金流，还能够让更多闲置的民间资本活动起来，提高其资金利用率的同时也分享到城镇化发展的成果。其次，政府也利用举债的方式进行建设资金的筹集，利用政府的信用为基础设施建设被世界各国广泛采用，但是当前各地方政府本身债务规模较大，所以在举债筹资方面，更应注重风险控制。
    发挥政策性金融的引导作用，《规划》提出，要发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策。当前我国仍处于社会主义初级阶段，财政性资金需优先安排社会民生保障等领域的支出，难以独力筹集大额资金支持中长期建设。而城市基础设施和社会民生类建设项目公共性强、外部性大、收益性低、回收期长，对商业资金缺乏吸引力，同时我国商业银行的吸储资金基于期限匹配的考虑，主要用于中短期项目和个人金融业务。这就决定了在现阶段，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。
    （作者：重庆建委主任 程志毅）
    文章出处：学习时报