李佐军：“十三五”生态文明建设规划要有新思路

    近期，各地都在制定“十三五”规划，其中少不了要制定生态文明建设规划。“十三五”生态文明建设规划需要考虑几个主要问题。
    生态文明建设的目标设计
    目标设计涉及到两个方面：一是定性目标设计，重点强调生态文明制度建设包括法规、体制、机制、政策。二是定量目标设计，提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。要做好“十三五”生态文明建设目标设计，需要考虑以下几个方面的影响因素。
    第一，经济发展速度变化对生态文明建设的影响。中国的经济增长速度已由原来的高速增长开始转向中高速增长，“十三五”期间可能在6%-8%的区间中运行，甚至某些年份有可能跌到6%以下。经济增长速度下降，对生态文明建设既有机遇，也有挑战。
    第二，经济结构变化对生态文明建设的影响。经济结构变化包括几个方面。一是产业结构的变化。我国已进入工业化中后期阶段，重化工业阶段正从粗放发展的上半场转入精细发展的下半场，高新技术产业、生产性服务业与制造业日益融合。二是区域结构的变化。新型城镇化正在推进，人口逐步向区位条件较高的地区聚集。区域经济一体化正在快速推进，“一路一带”、长江经济带、京津冀协同发展三大区域发展战略正在实施。城乡差距、区域差距总体在缩校三是贸易结构的变化。近年来，机电产品和高新技术产品出口逐步上升，加工贸易产品比重下降，中国产品在国际产业链分工中的地位有所上升，国际污染转移问题有所缓解。
    第三，人口和生产要素变化对生态文明建设的影响。现在我国的人口增长速度已减缓了，老龄化的问题凸显了，大量的外来人口需要转为城市的常拽口，人口增长速度和人口结构的变化对“十三五”生态文明建设都会产生影响。从生产要素来看，过去我们主要利用一般性生产要素，比如土地、劳动力、资源等，进入新常态阶段后将更多地依靠技术、人力资本、信息等高级要素，实施创新驱动。这种要素投入结构的变化，也会对生态文明建设产生影响。
    第四，资源环境呈现新的态势。从资源能源的消费来看，我国多年来已形成了对资源能源大规模消费的依赖，同时环境已接近承载力极限。在“十三五”期间，各地的资源能源消费、环境污染会发生什么新变化需要做深入研究。
    第五，对国际社会的承诺对生态文明建设的影响。习总书记在APEC会议上已向国际社会正式承诺，到2030年中国碳排放达到峰值，同时将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。这意味着“十三五”期间我国的资源环境压力会越来越大。这些对国际社会的承诺，也对“十三五”生态文明建设目标的设计会产生了直接的影响。
    第六，制度环境变化对生态文明建设的影响。按照十八届三中全会决定的要求，今后要逐步建立二十多项生态文明制度。这些新的环境保护制度的推出，都意味着环境保护的投入要增加，压力要增加。
    “十三五”生态文明建设的重点领域
    第一，生态资源。与生态文明建设有关的资源包括能源资源、土地资源、水资源等。“十三五”期间主要考虑三个方面：一是总量控制。现在国家在强调能源总量控制，特别是煤炭总量控制、耕地总量控制十八亿亩耕地红线制度、水资源消费总量控制等。二是结构优化。从能源结构优化来看，主要发展新能源、清洁能源等，同时尽可能降低传统化石能源的消费比重。还有土地资源和水资源的结构优化。三是效率提高。不仅是能源利用效率要提高，而且土地资源、水资源利用效率也要提高。
    第二，生态环境。生态环境涉及两方面：一是环境污染治理，包括大气污染治理、水污染治理、土壤污染治理等。此外，还要注重一些新污染的治理，比如说光污染、声音污染、电子垃圾污染等的治理。二是生态建设。主要包括植树造林、湿地保护、荒漠治理、生物多样性保护等。
    第三，生态经济。生态经济包括四个基本内容。一是淘汰高消耗、高污染、高排放“三高”产业。二是发展绿色低碳产业，通过发展高附加值的新兴绿色低碳产业，将生态建设与创新驱动相结合，实现生态建设与经济建设的统一。三是转型升级传统产业。四是要大力发展循环经济。
    第四，生态空间。生态空间需要强调三个方面。一是主体功能区建设，其中最重要的是生态保护区的建设。二是国土整治，包括防治水土流失、荒漠化、石漠化等问题。三是推进新型绿色城镇化，包括发展绿色交通、绿色建筑、绿色建材等。
    第五，生态社会。生态社会建设重点也有三个方面：一是生态文化建设，即要解决生态文明建设的思想观念问题。二是进行生态行动，让机关、企业、居民各个方面都积极参与到生态文明建设中。三是强化生态文明建设的国际合作。
    “十三五”生态文明制度建设
    制度建设是“十三五”规划的重点。可以将生态文明建设制度分为市场制度和政府制度两大部分。
    一方面，生态文明建设市场制度建设。
    生态文明建设市场制度包括三个方面。一是资源与环境产权制度。如自然资源资产产权制度，所有自然资源都要明晰产权主体，以避免形成“公地悲剧”；环境产权制度，环境也需要明确产权，以免造成破坏；资源有偿使用制度，使用资源必须付出成本。二是交易制度。如建设碳排放权交易市尝污染排放权交易市尝水权交易市尝节能量交易市场；开展环境污染的第三方治理等。三是价格形成制度，资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定，政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。
    另一方面，生态文明建设政府制度建设。
    政府在生态文明建设中可通过如下四个方面的制度发挥作用。第一，激励制度。具体包括生态补偿制度、相关财税制度、金融制度和考核评价制度。第二，约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、重要资源集约节约利用制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、污染排放总量控制制度、污染物排放许可制度、污染物排放强制性保险责任制度等。第三，政府监管制度。具体包括自然资源管理体制、环境保护管理体制、国家公园体制、污染物排放监测预警机制、公众参与制度。第四，问责制度。具体包括最严格的环境损害赔偿制度、最严格的环境责任追究制度、党政同责制度、环境污染监管执法制度等。
    （作者： 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 李佐军） 
    文章出处：《经济参考报》