杨久栋：循序渐进延长农地产权期限

    产权期限是产权制度安排的重要内容。设计合理的产权期限，不仅影响资源配置效率和财产占有秩序，也与各项产权权能的有效运行紧密相关。十七届三中全会以来，中央提出稳定农村土地承包关系并保持长久不变，并多次重申和强调要明确“长久不变”的具体内涵。当务之急，应从市场经济法则和现代产权理论出发，按照十八届四中全会提出用法治思维和法治方式治理国家的方针指向，加快顶层设计和立法突破，把延长产权期限作为农地制度创新的着力点，为农地产权关系稳定和顺畅高效运行提供坚实有力的法律保障。
    一、农地产权期限安排应从公平和效率之间寻找新的平衡。农地产权配置及其期限长短，是国家经济增长、粮食安全和社会稳定的重要因素。作为体现公平价值的社会保障功能，农地产权期限立法围绕着平均分配、定期调整、限制交易的短期化路径展开；作为体现效率价值的生产要素功能，农地产权期限立法则围绕产权稳定、规模经营和流转顺畅的理念展开。未来农地产权期限立法，应在农地经济属性和社会保障属性之间寻找新的平衡，即强化农地产权安排的“经济效率”目标，兼顾农地社会保障的公平价值目标，循序渐进地延长农地产权期限。
    二、确定不同类别农地产权的合理期限。农村集体承包地、宅基地和集体建设用地的权利主体、使用方向、管理制度等存在较大区别，应根据实际情况设立差别化的农地期限制度。
    一是承包经营权期限初步统一延长至70年。“长久不变”是具有方向指引功能的政策性语言，要转变为准确表述、可供操作执行的“法言法语”，在法律修改过程中必须明确土地承包经营权的具体期限。现行法律规定耕地承包期为30年，草地30-50年，林地30-70年。为了土地管理的一致性和方便性，可以借鉴草地、林地较长期限的管理经验，初步将耕地、草地、林地承包期一律延长至70年。
    二是宅基地使用期限与城市居民居住用地期限统一和并行。我国农村宅基地实行“一户一宅”制度，对农民宅基地使用期限没有限定。这种宅基地管理方式是从节约利用耕地和保障农民基本生存权做出的立法选择，与当时农民生活范围相对固定、流动性不大的特点相吻合。目前农村人口转移和流动日益加快，宅基地占有和利用方式发生了巨大变化。随着城乡人口流动加快和城乡规划发展一体化推进，为强化宅基地使用管理和耕地保护，应参照城市居民住房用地明确合理的使用年限。
    三是集体建设用地使用权期限与城市建设用地使用权期限衔接并轨。农村建设用地分为一般建设用地和经营性建设用地，与城市建设用地分为划拨地和出让地的分类颇为相似。从未来发展趋势看，实现城乡资源要素一体化，城乡建设用地“同地同权同价”是基本方向。应按“建立城乡统一的建设用地市场”的思路，参照城市划拨地的方式管理一般性农村建设用地，参照城镇出让地方式明确农村经营性建设用地的使用期限。
    三、明确农地产权“长久不变”的起点。不仅要明确农地产权期限的长短，还要明确相应的起止时间。二轮承包期满是否打乱重分，要统筹考虑各地不同情况区别对待和区分处理。对于长期实行“生不增、死不减”模式，农户对现有土地承包关系充分认可，二轮承包期满可以不做调整；对于长期实行“大稳定、小调整”模式的地方，可针对历史遗留问题和个别特殊案例做最后一次小调整；对于大范围频繁调整，或者土地长期数量不清、分配不匀的地方，要下大力气摸清底数，在群众充分认可的基础上重新调整分配。宅基地使用权起点问题，鉴于每家每户申请宅基地的时间起点不同，并且农村宅基地管理缺乏详实记载材料，建议以确权登记日期明确宅基地使用权的起点。集体一般性建设用地，可以参照城市划拨地管理确定起止时间，经营性建设用地根据土地利用具体时间或确权登记时间明确其起点。
    四、农地产权实现“长久不变”后要促进流转。农地承包期限调整是农地产权关系变革的基础工程，必将对农地权属、交易和管理等制度变迁产生巨大诱导和促进作用。明确农地产权“长久不变”的具体内涵后，应当及时对相关制度做出适应性调整。
    一是适时放开农地产权转让在集体经济组织内部的限制。进一步放开农地产权转让主体限制，只要是依法、自愿、有偿的转让，都应受到法律的认可和保护。值得注意的是，为了防止因流转期限过长造成农民失地失业和失去生活来源，以及流转前后经济社会情况发生较大变化形成新的不公平，可以对农地流转最长期限做一个限定。
    二是明确农地产权继承权。我国农地产权主要采取以户为单位的家庭享有方式，当部分家庭成员死亡后，应允许由其合法继承人享有继承土地的权利。
    三是适时放开农地产权抵押融资限制。立法应将农地作为扩大农村有效担保物范围的重点，赋予耕地承包经营权和宅基地使用权的抵押资格，并以此为基础改革和重构新型的农地金融法律制度。
    五、农地产权实现“长久不变”后要健全相关制度与强化后续管理。农地产权期限的调整，必然诱发以农地为基础的农村生产关系的深刻变化。促进正的效用发挥，抑制负的效用显现，关键在于完善配套制度与提高后续管理水平。
    一是加快农村集体经济组织立法。按照发展社会主义市场经济要求，健全以农地为基础的农村集体产权制度，依法确定产权主体、权利内容和具体权能，前提是明确集体经济组织的内涵和边界，清晰界定成员资格、进退条件和变动程序，必须尽快启动农村集体经济组织法立法程序。
    二是健全耕地保护和利用管理法律法规。任何涉农涉地立法修法，都要确保国家耕地“红线”，服务国家粮食安全战略。在赋权同时必须强化监管，进一步加强耕地保护和农地利用管理，明确农地管护的执法主体、执法职责、执法手段，确保农地科学、合理和高效利用。
    三是加快农村土地征收征用立法。延长农地产权期限，实质上是赋予农民更多的利益期待。进一步延长农地产权期限，农民利益期待更高，保护农地动力更强，要根据实际情况和考虑合理因素，尽快对农地征收征用的有关法律法规做出调整和修改。
    四是加快农村土地流转平台法制建设。建设统一开放、竞争有序的农地流转市场体系，是使市场在农地资源配置中起决定性作用的基础。为促进土地规模流转和农业集约化经营，要加快农地流转平台制度建设，进一步建立健全包括农地产权登记、交易指导、价格评估、金融担保、纠纷调处在内的农地流转法律制度体系。
    文章出处：中国农业新闻网-农民日报