邸焕双：农村社区公共产品供给存在的问题及对策

    摘要：我国现行的农村公共产品供给机制取得一定成效，但也存在财政转移投入总量不足与结构失衡、“一事一议”筹资机制不完善等问题。原因在于政府“自上而下”的强制性供给、社区组织供给功能的“弱化”、监管的“无力”与“缺失”等。因此，需要在公共产品供给决策机制、筹资机制、监管等不同层面上进行制度创新。
    关键词：农村社区公共产品，制度安排，创新路径
    注：本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省农村基本公共服务体系创新研究”(编号：2013B158)的阶段性成果。
    2004～2013年，国家连续发布十个以“三农”为主题的中央一号文件，在这些文件中多次提到农村公共产品供给问题，社会主义新农村建设目标更是把农村公共产品的有效供给视为关键，将其视为影响新农村建设水平与进程的重要因素。农村社区公共产品的供给状况不仅直接影响村民的生产生活，更直接关系到新农村建设目标的实现。
    一、农村社区公共产品供给的制度安排
    农业税的取消改变了家庭承包制实施以来公共产品制度外供给的“平衡”格局，农村公共产品供给陷入困境。通过对公共产品供给制度的重新设计，形成了现行的国家财政为主、社区自助为辅的农村公共产品供给机制。
    (一)国家财政为主的转移支付
    新农村建设以来，农村公共产品供给主要以中央和地方财政转移支付为基础。中央主要通过两条途径对农村公共事业和公共产品供给进行财政转移投入：一是面向中央负担的农村公共产品，其决策和实施由相关部门自上而下完成。主要包括对基础设施建设及其更新改造的投资，对科研、教育等农业生产服务领域的投资，对农民的各种补贴，以及对农村社会事业发展的投资。二是为增强县乡供给农村公共产品的能力，由中央和省市向县乡进行的转移支付，其决策和实施由县乡、农村社区来完成。近几年中央加大了农村公共产品的投入，不但财政支农资金的总量增长幅度大、绝对数额增长快，而且覆盖面广，为解决农村公共产品供给困境提供了重要支撑，公共产品供给获得长足发展。
    (二)农村社区组织基础上的补充供给
    中央在加大财政投入的同时，在农村社区也通过制度设计进行公共产品的补充供给，主要形式为对村庄内道路修建、集体生产和公益事业所需资金和劳务实行的“一事一议”制度和对村庄小型水利灌溉设施进行管理的“农民用水户协会”。
    1.民主性的筹资制度——“一事一议”。“一事一议”制度作为与农村税费改革同步进行的、重要的配套政策，其直接目的是通过村民会议或村民代表会议决定与本村公共事业有关的事项，以此替代原来的用于农村公益性建设的公积金和“两工”。作为农村公共产品筹资的基本制度，“一事一议”制度的目标比较明确，有效控制了税费改革前的“乱收费”问题。但由于配套措施的“缺失”，使该制度从试点开始便出现“事难议、议难决、决难行”的局面，没能从根本上改变村庄内公共产品的供给状况。为弥补“一事一议”制度安排的不足，“一事一议”财政奖补制度应运而生，并取得良好的效果。一是解决了村庄范围内通过集体行动难以解决的一些公共需求问题，有效克服了“搭便车”难题，改善了农民生产生活环境，弥补了国家财政对农村社区公共产品供给的空白，促进了新农村建设的发展。二是构建了村级公共产品供给筹资的新机制，初步形成了“财政资金引导、农民筹资投劳、社会捐资赞助”的公共产品多元供给新机制，充分调动了各方公共产品投入的积极性。三是探索了“自上而下”和“自下而上”相结合的民主议事机制，整个过程都由农民自主参与，很好地将农民的需求偏好和政府的决策偏好有机结合起来，有效满足了农民群众的真实需求。[1]
    2.非行政性的组织制度——“农民用水户协会”。家庭承包制实施后，无论是村庄范围内的，还是跨区域的农田水利基础设施，因其所具有的公共产品属性，引发了明显的“搭便车”行为，作为责任主体的政府和村民，在“博弈”的过程中双双处于“缺位”状态，严重影响了农业生产和农村经济的发展。农村税费改革后，“农民用水户协会”模式开始全面推广。遍布全国各地的、大量社会性的、具有非行政性质的“农民用水户协会”的存在，是对农村公共产品制度内供给的一个有力补充，是国家在乡村组织以外供给农村公共产品的组织制度的创新。由于“农民用水户协会”遵循的是“谁受益，谁负担；谁投资，谁所有”的建立原则，所以其所有权是明晰的，能很好地解决农村公共产品供给中的“搭便车”难题。同时，作为农村社区组织，“农民用水户协会”以其社会性、非行政性而有别于乡村组织的行政性，是以自愿为基础的农民之间的合作，能在信息透明的状态中满足农民的需要，达到供给的“帕累托最优”，实现最好的公共产品供给均衡状态。
    二、农村社区公共产品供给存在的问题
    (一)财政转移投入的总量不足、结构失衡
    1.农村公共产品投入总量不足。虽然国家财政支农的绝对数额有较大幅度增长，但相对于国家财政总支出而言，实际上财政支农年均增长速度远低于财政总支出的增长速度，使公共产品供给处于短缺和低效状态。受公共产品的非排他性、非竞争性特点的限制，农村生产性公共产品和发展性公共产品体现的是纯公共产品的性质，只能由国家投入。但由于中央财政的有限性，不可能满足所有的公共需求，而地方县、乡一级政府的财政收入对农村公共产品的投入也“微乎其微”，致使许多农村地区仍然存在缺水灌溉、农技开发推广不到位、市场供求信息不规范等生产性公共产品供给短缺问题。而教育服务、医疗卫生、社会保障等生活性、发展性公共产品的供给也存在不足。这与农业在国民经济发展中的地位很不匹配，也说明国家对“三农”问题的重视程度还有很大的提升空间。
    2.农村公共产品投入结构失衡。虽然国家财政支农的规模增长较快，但支出结构呈失衡态势。具体表现在以下几点：一是与农民基本生活需要关系密切的公共产品投入不足。在公共基础设施方面，虽然国家加大了农村基础设施的投入力度，实行水、电、路等村村通工程，但覆盖范围、工程质量、后期管护等方面仍存在很多问题；在文化体育生活方面，一些地方虽设有“农家书屋”、“文化大院”等文化娱乐设施和场所，但资源不足、聚众赌博等问题比较突出，且体育健身场所较为匮乏；在公共安全方面，农村安全机制的缺陷强烈呼唤政府的介入；在环境保护方面，农村的环境污染和生态破坏也是急需解决的问题。二是与农民自身可持续发展的公共产品供给匮乏。近些年国家财政加大了对农村教育的投入，但农村学校的软硬件设施与城市学校相比差距十分明显，无论是师资队伍，还是教学设施，甚至是篮球、足球等体育用具都很难与现代化相联系，更谈不上教学水平和教学质量。至于农村医疗卫生服务，新型农村合作医疗制度缓解了农民的健康风险，财政也对硬件设施投入很多，但医疗服务水平普遍较低，无法满足农民的健康需求。村庄和乡镇社区内缺少卫生保健和医疗机构，“看病难”仍然困扰着多数农民。在社会保障方面，存在保障项目覆盖面小、保障水平低、保障体系不健全等问题。
    (二)“一事一议”的财政奖补政策存在一定缺陷
    “一事一议”的财政奖补政策实施取得了一定的成效，但由于推广的时间较短，各地区又有很大差异性，在实践中暴露出一些问题。一是政策宣传不到位。不仅农民群众不了解政策，乡村干部甚至是县里领导也对政策一知半解。二是召集会议难度较大。农民由于公共意识淡漠，在解决公共问题时受“小农意识”影响严重，不愿参加村民大会或村民代表大会，缺少必要的热情和积极性，商讨村庄公共问题时响应的不多，议事决议难以形成。三是筹劳筹资难以到位。召开村民大会难，村民大会上决议的筹劳筹资政策落实更难。再加上现有的筹资筹劳和财政奖补政策标准低，也难以解决实际问题。四是操作程序不完善。由于缺少严格、明确的规范程序和必要的制度约束，在具体运行中，从项目实施的范围，到项目资金的控制和管理都存在一定问题。[2]
    三、农村社区公共产品存在问题的原因
    (一)财政转移投入存在问题的原因
    1.公共产品城乡二元供给的制度“惯习”。进入新世纪开始的农村税费制度改革，在减轻农民负担的同时，政府也试图通过加大财政支农的力度来弥补因税费改革而产生的农村公共产品制度外供给的“真空”，但在实际操作中，公共产品的城乡二元供给体制并没有发生实质性的改变。从财政支农占整个财政支出的比重即可以看出，财政支农的绝对数量明显增加，但在整个财政支出中还看不出对农村的“厚爱”，还没有真正体现出“工业反哺农业、城市支持农村”的“战略福利”。
    2.政府“自上而下”的强制性供给。政府“自上而下”的决策模式不仅体现了农村公共产品供给制度的“路径依赖”，而且也体现了各级政府习惯于通过计划和行政命令开展工作的一种供给偏好。究其原因，在于不完善的民主选举机制和民主决策表达机制。同时，由于政府几乎是唯一的供给主体，农民没有更多的选择空间，更不能通过“以足投票”的方式主动选择能够满足自己偏好的公共产品。对于基层政府官员，追求的是“政绩”、“利益”，工作中愿意以政策规定的形式下达，甚至于强制性的指令。这样的官员任免制度、市场选择机制和从政行为逻辑，使农村公共产品供需错位，农民所需要的部分公共产品无法得到很好的满足或一些公共产品供给过剩、资源浪费，结果就是供需失衡。
    3.农村社区组织公共产品供给功能“弱化”。家庭承包制虽然通过有效的激励机制推动了农业经济的高速增长，但却缺乏对公共产品供给的有效激励。随着原有制度外供给的平台——集体经济的瓦解，村集体供给公共产品的能力和效率跌入低谷。同时，村级组织在功能定位上也遇到困境，村委会长期承担着政务和村务双重功能，不能很好地发挥其村级公共产品组织者的角色功能，从而影响了农村社区公共产品供给效率。
    4.公共产品供给监管制度“无力”与“缺失”。在农村公共产品供给中存在过度监督和监督不足的双重问题。过度监督主要体现为政府对市场主体或各种社会力量进入农村公共产品领域的审批条件苛刻、程序繁琐，因而限制了私人主体和民间服务主体进入农村公共产品领域。监督不足一方面是指政府部门对公共资源的使用缺乏监督与管理，致使公共资源或过多用于人头费开支，或用于与农民无关的事项。另一方面是指因缺乏相应的农民参与机制，使农民对政府的供给决策行为无法进行有效监督，出现农村公共产品的不合意供给和公共资源的浪费。
    (二)“一事一议”制度存在问题的成因
    1.农民合作“困境”的制约。淡漠的公共意识使农民在“一事一议”中很难达成集体行动，这既与个体农民的价值判断有关，也与村庄的内部结构有关。家族认同感较强的村庄，容易形成家族内部的舆论压力，产生合作激励，村民会把村庄内的公共事业当做自己家的事，易于达成合作，易于“一事一议”的实施。但在血缘关系“过疏”的村庄，每个个体只关注自己小家庭的利益，“搭便车”成为理性选择，个体理性导致集体非理性，合作陷入困境。如果再缺少村组织或村庄“精英”的约束和激励，个体家庭彼此谁也控制不了谁，会使“一事一议”实际操作更加困难，很难达成有效合作。
    2.政府供给责任划分不合理的影响。由于地方政府所承担的区域性公共产品供给的事权远大于分税制后所承担的财权，虽有中央、省级财政给予一定的财政转移支付，并通过“一事一议”制度提供了乡村道路、自来水等公共工程，但专项拨款所需要的地方配套资金却是一个相当大的缺口。这样，在实施“一事一议”财政奖补政策时各级政府之间往往缺乏协调，国家财政与地方财政有时不能有效协调合作，项目实施过程中相关部门有时不能予以有效监管，项目完工后特定部门又没有进行后期维护。
    3.监管部门的“无力”与“缺位”。主要体现在两个方面：一是监管部门审核审批不按章办事，相对比较宽松，缺乏对不按程序议事的指导与纠正，对不按标准筹资“视而不见”，不予以制止和规范。二是对项目实施情况缺乏监督检查，没有有效履行监管职责。对已存在的问题往往是互相推诿，不从实质上进行解决。
    四、完善农村社区公共产品供给的对策建议
    新农村建设时期农村社区公共产品的供给情况有很大改善，但政府主导的“自上而下”的财政转移支付制度和农村社区参与的“自下而上”的“自助”式供给制度还没有达到有机协同的状态，还有进一步创新的空间和必要。需要在公共产品供给决策机制、筹资机制、监管机制等不同层面上进行创新。
    (一)建立“自上而下”与“自下而上”有机结合的决策机制
    对于那些无法排除“搭便车”行为的农村社区纯公共产品，其自身特性要求应充分发挥政府的行政强制力和资源调动力，坚持“自上而下”的供给决策制度，尽最大可能让经济发展的成果惠及农村社区，以实现公共产品供给的城乡均衡；而对于那些可以通过技术设置有效排他的农村社区准公共产品，政府则应因势利导，充分调动广大农村社区居民的积极性，尊重农民的公共需求意愿表达，以“自下而上”的决策满意原则引导农民表达真实需求偏好。因此，政府应充分发挥制度创新的主导作用，在制度创新过程中应有所为和有所不为。通过培育农村社区居民需求表达意愿、提高农民对公共产品需求表达的组织化程度、改进乡镇政府的工作意识和执政方式等激励机制的设计，让农村社区居民真实地表达公共需求意愿，使决策适应民意，实现需求表达、需求传递、需求接收的有效对接。
    (二)建立“政府主导”与“多方参与”有机结合的筹资机制
    应明确政府和多元主体提供公共产品的范围和边界，解决公共产品的供给决策与需求决策相一致的决策权的配置问题，明晰保障投资者投资积极性的产权界限，以及解决好“搭便车”问题。“政府主导、多元参与”筹资机制的关键是形成“国家动员为主、社会动员为辅”的供给筹资动员模式，将政府投入和民间投入有机融合，实现农村社区公共产品供给的多元筹资。根据不同性质的公共产品和不同的供给主体在国家动员主导下，实现国家动员机制和社会动员机制的有机契合。
    (三)建立“政府监管为主导、农民自主为核心、多方参与为保障”的监管机制
    应从提高整体供给效率出发，引入多元竞争机制，在发挥政府作用的同时，吸引农民和基层组织参与到公共产品的管理中，实现“政府监管为主导、农民自主为核心、多方参与为保障”的监管制度创新。同时，把灵活多样、弹性机动的自主监管机制的建立作为制度创新实施的关键，对农民的公共意识进行引导，构建自主治理规则等法律和社会环境，让乡村内部的自主性力量在公共事务领域充分发挥基础性作用，让广大农户参与到农村社区公共产品的监督管理过程中，实现政府公共部门、农民受益主体和多元社会主体的相互协调、合作与发展，提升公共产品的监管效率，形成政府与多元供给主体的有机协同和良性互动。
    参考文献：
    [1]王卫星等.一事一议财政奖补与农村公益事业建设机制研究[J].农村财政与财务，2012(7)：35-46.
    [2]罗敏.村级一事一议财政奖补政策执行中的问题及建议[J].财政研究，2012(3)：73-75.
    （作者：长春理工大学法学院 邸焕双） 
    文章出处：《经济纵横》