陈锡文 韩俊 赵阳：我国农村公共财政制度研究

    近几年我们从一个较新的视角研究了我国县乡财税体制及其对农村发展的影响，研究的切入点主要是从制度与经济发展的关系来探求当前县、乡财税体制的形成、发展和利弊及其与农村经济结构变迁（包括农民负担、农民收入等方面）的互动关系。通过对12省18个县比较广泛的基层典型调查、农户抽样调查和个案分析，集中研究了六个主要方面的内容。
    （一）县乡财税体制形成、发展及政府间关系
    第一，县级财政问题。县级财政体制在改革20多年来并没有经历过大的变革。1994年实行分税制以前，中央和地方一直采取的是“财政包干”的办法，中央财政一级级地包到县，县又包到乡镇，这在很大程度上刺激了地方政府尤其是乡镇政府增收创收的积极性，有的学者甚至认为上个世纪80年代中期实行的“财政包干”体制是中国乡镇企业得以发展、腾飞的真正原因。但是1994年开始实行的分税制使这种县乡财政关系格局发生了较大的变化，首先受到明显影响的是县级财政，原因是1994以来县乡之间仍实行“定额上缴，比例递增，超收分成”的财政包干制，而县以上实行分税制，由于超收部分按“县三乡七”等方式将较大比例分配给乡镇一级，而其中增值税部分县里实际只能拿到25%，因而县对乡实际上每年需多增加补贴。在这种压力下，县对乡很快也实行了分税的体制，并将收入进一步上移。这样，乡镇财政的困境便进一步显现。
    第二，乡镇财政问题。乡镇财政设立于80年代中期，一直以高于全国财政收入的增长率增长。乡镇作为政府最基层的机构，其财政开支项目异常繁复。主要的项目包括行政事业开支（主要是人头费）、基本建设开支（修路、架桥、农田基本建设等）、文教卫生开支（主要包括学校修建、教师和医务人员工资、乡镇卫生院、卫生所的经费）等等。乡镇财政自设立以来，其主要的收入支柱就是乡镇企业上缴的利润。在乡镇企业不发达的地方，财政收入主要靠乡镇统筹费这笔专项资金，预算内的税利大部分都上缴上一级税务部门。对于乡统筹款，国家有明确的规定，即乡统筹和村提留款的总和不得超过当年农民人均纯收入的5%，并且明确规定了统筹款的支出范围，即专项用于教育、民兵训练、烈军属优抚、五保户和困难户的救济、社会公共事业建设以及计划生育等方面。可以说，乡统筹款几乎涵盖了乡财政所有的公共事业项目。
    对近年来县乡财税制度变化及其对我国农村中长期发展的实际影响的研究结果表明：县乡财税体制不规范，各种与经济社会发展相适应的必要公共开支缺少规范的税收来源，这不仅是造成农民负担沉重的原因，也是农民增收困难和农村经济发展缺乏持续驱动力的主要制度性因素。我们认为，除了县乡财税体制规范化以外，要全面反思当前的财税体制形成、发展所依据的经济结构基础，通过多层面的制度创新对目前的县乡财政体制进行改革和创新，以便建立真正适应我国农村实际和基层经济发展的农村公共财政体制。
    （二）农民负担和乡村债务的制度性成因
    通过对农民负担、乡村债务与县乡财税结构关系的制度性成因研究，结果表明，农民负担和乡村债务是同一问题的两个方面，均同县乡政府的财政压力和财政收支状况密切相关。农村经济发展进入新阶段以来，一方面农民收入增长十分缓慢，另一方面农民的税费负担依然沉重。之所以造成这种状况，一个重要原因就是基层财政体制运行中存在较大的制度缺陷，分税制改革及其配套制度尚待完善。
    （三）按照公共财政的要求创新农村税费制度
    为了解决农民负担沉重、农村社会矛盾日益尖锐的问题，中央政府从2000年起坚定不移地推行农村税费改革试点，目前已经推广到全国所有省、市、自治区，取得了良好的实际效果。2003年，共计减征免征农业税和农业特产税（除烟叶以外）280亿元左右，全国农民普遍减负30%以上；2004年在黑龙江、吉林两省进行农业税全免试点，截至目前，已经有27个省（市、自治区）宣布在2005年全部免除农业税和除烟叶以外的农业特产税。农村税费改革堵死了地方政府通过非规范手段从农民身上征取收入的渠道，也进一步削减了地方政府特别是乡镇政府的收入来源，于是乡镇财政困难便成为农村税费制度创新进程中绕不开的难题。
    农村税费改革方案，从改革收费制度开始，大幅度减免了农业税和农业特产税，并进而实现全面取消所有专门面向农民的税费目标。这就不仅是规范乡镇政府行为，调整乡镇政府与农民关系的局部改革，而且是需要触及国家分配政策和国家税收制度的整体改革，只有这样的改革才能釜底抽薪，彻底解决农民负担过重问题。因此，必须进一步改革乡镇政府治理结构，使县乡财政摆脱困境，加快完善现有的县乡财税体制并按照公共财政原则的要求创新农村税费制度，不然，已经取得的改革成果很难巩固，从根本上减轻农民负担的目标也就很难实现。
    （四）建立完善全面的转移支付制度
    1994年的“分税制”改革，虽然明确划分了地方税，并充实了地方税种，扩大了地方的税收收入，但在目前的地方税体系中，除了增值税、营业税所占地方税收比重超过20%、工商税大约保持在15%以外，其他主要税种所占地方税比重都低于10%。至于县乡政府主体则税种不足、零星税种多。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，保证支出的需要，不得不采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，这就势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。
    同时，分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府及地方各级政府之间的管理体制仍较混乱，造成事权与财权的分离。结果，乡镇财政在收入减少的情况下，还要维持繁杂而庞大的开支项目，这无疑使乡镇财政雪上加霜。农村税费改革以来，中央财政加大了转移支付的规模，2003年达到了305亿元，2004年再增加219亿元，这在一定程度上减轻了基层财政减收的压力。现实要求是，进一步加快完善财政转移支付制度的进程，以解决农村特别是中西部地区农村公共开支严重不足的问题。
    （五）改革当前的农村义务教育财政体制
    义务教育关系到整个民族的基本文化素质，是每个国民必须接受的教育。初等教育的收益率（包括个人收益率、社会收益率）在各级教育中都是最高的，基本上属于“公共品”，普及义务教育主要是政府的责任。无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，在日本（1980年），国家承担了初等中等教育经费的25.4%，县级政府（相当于我国的省）承担了67.8%；美国（1979年）联邦政府承担了8.5%，州政府承担了40.1%；德国（1978年）联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%。可见，越是在现代化目标上雄心勃勃的国家，教育经费在政府预算中所占的比例越大。
    从农村基础教育的投入体制看，我国这些年来走的是一条与其他国家现代化经验完全不同的路子。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》根据当时情况，确立了义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制。之后，在《义务教育法》和《中国教育改革与发展纲要》中又进一步予以明确和完善。应当承认，现行的农村义务教育办学和管理体制，曾极大地调动了各级政府的办学积极性，在我国农村义务教育的普及过程中确实发挥了积极的历史作用。但应看到的是，在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这使农民负担过重，同时相当多地区的乡镇财政也难以支撑，以致严重影响了农村义务教育的进一步发展。
    从城乡教育财政支出情况的对比来看，实际上农村现在是农民自己在办教育，农村中小学教育的经费主要还是由农民承担，普及九年制义务教育的各项指标目前城乡还有很大差距。2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在城市的占77%，用在农村的只有23%，而在我国接受义务教育的孩子中，70%在农村。显然，这样一种财政支出结构十分不合理。因此，当务之急要研究和解决的是如何理顺各级政府教育投入关系，建立中央、省、市县各级财政共同分担义务教育责任的财政体制。
    （六）改革农村公共卫生投入与管理制度
    从公共卫生的角度来看，农村医疗条件很差，农民缺医少药、看不起病的现象非常突出。2004年，国务院发展研究中心农村部对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率和农民患病就诊率依然较低：2003年32%的婴儿在家出生，其中西部高达41.6%；过去3年中死亡人口中有78.6%在家病故；在医生建议住院的情况下，43%的农民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因为经济上的原因所致。
    现实状况是，农村公共卫生水平与城市的差距比城乡收入的差距更大。从公共卫生的财政支出来看，国家财政去年用于医疗卫生的开支380多亿元，其中用在乡镇卫生院的还不到60亿元，只占15.5%，也就是说，财政开支的医疗卫生经费用在城里的是84.5%。所以，如何优化和改革农村公共卫生管理体制，如何完善农村公共卫生的财政体制值得认真研究，这是关系到当前农村经济社会协调发展的又一个重要方面。
    十六大、十六届三中和四中全会，不仅明确了全面建设小康社会的目标，而且提出了统筹城乡发展的重要方略，特别是最近胡锦涛总书记系统总结和阐述了具有普遍规律性的“两个趋向”，即在工业化发展初期，农村支持城市、农业为工业提供积累是一个普遍趋向；而当工业化发展到一定阶段之后，工业反哺农业、城市带动农村也是经济发展的普遍趋向。目前，我国已经进入工业化和城市化快速发展时期，综合国力已经达到一个新的台阶，人均GDP也超过了1000美元，据此，中央已经作出重要判断，我国经济发展已经到了一个新的转折点，国民经济发展已经进入了一个新阶段。顺应这一发展规律，更加主动和自觉地调整国民收入分配结构，让公共财政的阳光普照农村理应成为我们政府工作的重要原则。可以预期，我国农村的公共财政制度将会更快地完善，农业与农村经济社会的发展也会更快地步入一个良性发展的大好时期。 
    文章出处：《宏观经济研究》2005年第5期