史啸虎：土地制度是造成三农问题的一个基本根源

    近来，关于土地制度改革问题，尤其是农地私有化，即土地的农民个人所有的问题最令人关注。经济学界已经讨论了很长时间，各种观点都有。但无论是反对还是支持的，最后都落实到在土地农民个人所有之后如何更好地保障个体农民的基本权益的问题上。说白了，就是都在担心土地在农民个人所有后是否会造成土地不正常兼并和集中从而损害农民的根本利益的情况发生。本文拟就在中国实行土地农民个人所有制的这一重大理论和实践问题提出一个新的思路，以将上述非常有意义的学术讨论引向深入，为国家制订新的更符合国情实际的三农政策提供参考。
    先看一组数据：据中国社科院调查显示，1996-2003年，七年时间锐减了1亿亩耕地，平均每年1400万亩，且近年锐减速度越来越快。另由于这些被占耕地大多在相对富裕的城市附近，大多是灌溉良田，因此，每占一亩地，就约有1.4个农民失去土地。这些失地农民由于就业困难和无社保，大多将成为城市贫民。照此下去，本世纪末，中国将不再有耕地，而数以亿计的大量的失地农民也将会涌入城市，产生严重的社会经济问题。以上都是在农村土地集体所有制下出现的结果，真令人触目惊心。
    为什么会如此？
    这里面除了政府的相关三农和城市化政策失误的原因之外，我们在土地所有权的内涵的理论分析上有所欠缺也是重要原因。因为，在土地的所有权中，除了包含使用权，即经营权之外（在我国经营权也叫承包经营权），还包含有发展权和生存权。以前，我们只知道土地所有权及其衍生的使用权，即经营权（在我国叫承包经营权）。这从以前征用农民土地只按照年数不等地偿付青苗补偿费就可以看出来。因为青苗费只是土地所有权中所包含的土地的经营权在市场价值上的体现。但如果这块农地是用于养殖业或经济林业，其补偿费也是其经营权的价值体现。
    而所谓土地的发展权则不同，它是指农地改为其它更佳用途用地时的权利。这个权利头几年在我国无论是政府还是理论界都疏忽了，但在国外却是归属于土地所有者而非国家的。（英国在1948年的《城乡规划法》里曾经把这个权利收归国有，但很快发现是错误的，于1952年又还给土地所有人了。美国则自始至终都将土地的发展权归属于土地所有者。）土地发展权在市场价值上的体现就是土地转变用途后的增殖溢价。我国在上世纪八十年代末实行土地流转时这个增殖溢价是全部收归国有的，但后来就乱了套。这些年来，在政府开始尝到经营土地的甜头之后，土地的发展权的价值就成了城乡政府和开发商等利益集团嘴里的肥肉，而农民只能在农地掠夺日益严重、民怨沸腾情况下从政府和开发商处得到一点儿安慰性补偿。据国家权威机构的调查显示，近年来农民从土地增殖溢价中只能分享5-10%的分额，其余部分都按照不同比例被城乡政府和开发商以及各色中介机构和各级贪官污吏瓜分掉了。
    至于土地所有权中包含的农民的生存权及其价值至今也没有得到经济理论界和政府的重视，仍然处于被忘却当然也是被剥夺的状态。所谓土地的生存权应该是我国独有的，这是由于我国的城乡二元结构，把农民始终排除在政府建立的社会保障体系之外，所以，我国农民还必须依靠自己，也就是依靠自己所拥有的土地中所包含的生存权的价值来进行养老。长期以来，我们忽视土地所有权中所包含的这个土地生存权及其价值，是给本来因为土地的经营权和发展权受损而贫弱不堪的农民身上雪上加霜，使之更加贫困无助。
    在分析和承认了我们的土地所有权中所包含有其它三种权益，即经营权、发展权和生存权之后，我们对于土地的集体所有制的弊端就更加一目了然了。根据以土地归国家和集体所有的原则制订的《中华人民共和国土地管理法》，国家可以随时出于国家利益需要征用集体所有制类的土地而无须征得农民个人的许可。加上集体所有制的载体在法律上也不明白，模糊不清，致使土地的集体所有制其实就变成了土地的基层政权所有制，即土地买卖由乡村两级行政机构决定。农民在土地集体所有制中的成员权因为没有相关法律保障，在土地流转和交易中是根本没有发言权的。这些年政府即使是商业用地（即国家商业利益，而非国家公共利益）也都是打着国家利益旗号代表开发方无情地容忍开发商动手或干脆自己亲自动手去低价征用农民的土地。因此，在土地集体所有制面前，个体农民对土地的使用权（即经营权）和发展权，以及依靠土地养老的生存权等土地所有权派生出来的其它权益，都是无法得到保障的。
    2003年国家颁布了《农村土地承包法》，确定农民的土地承包经营权。但由于这个法规在法律程序上低于《中华人民共和国土地管理法》（许多地方也与承包法想抵触），加上农民没有土地所有权，结果不仅农民的土地发展权和土地的生存权没有得到必要的保障，而且即便是农民的承包经营权也因此而经常受到侵犯而无法得到保护。今年各级地方法院不再受理农地征用侵权案件就是一个明证。因为按照《承包法》，就必然要纠葛《土地管理法》，但前者只是一个政令法，程序上低于后者，只要打官司，农民肯定输。但法院又无权质疑或杯葛高阶法，结果又只好关上门装聋作哑。这是中国法律在三农问题，特别是不合理的土地制度问题上的所遭遇的不折不扣的困境和尴尬。
    这样一来，我国各级政府便不再有什么法律和制度能够约束它在城市化过程中的所作所为了。于是，随心所欲，为所欲为，甚至越俎代庖，肆意圈地，征用农民的集体所有的土地，或大搞开发区招商引资，或拍卖土地开发房地产，便成为过去几年里各级政府经营土地，搞城市化的不二法门。然后，即便是集体所有制土地给农民留下的唯一一个承包经营权也在一年又一年的需要保护的呼吁声中被无情地剥夺掉了。最后，我们给农民剩下的除了贫困，还是贫困。所以我们说，土地所有权制度的失误是造成我国如此严重的三农问题的最基本的根源之一（另一个基本根源就是农民没有自己的合作经济组织——合作社）。
    以上是分析土地集体所有制的弊端及其导致农民权益不能得到保障的法律上的根源，为土地农民个人所有制的理论上的分析打下基础。下面请看土地归农民个人所有后怎么才能保障农民的土地权益的分析。由于土地还没有还给农民，所以土地归农民所有后到底应怎样保障农民的权益没有实践经验，我们也只能在假设中进行理论分析。我的看法如下：
    一是修改《土地管理法》，或制订新的《中华人民共和国土地法》，废除《承包法》，从法律上明确和保护农民的土地所有权，让家庭联产承包这一在20多年前是惊世骇俗的改革措施在土地还给农民后正式退出历史的舞台。我们在法律上重新为农地所有权进行定位，仅此一条就可以把土地所有权及其包含的经营权、发展权和生存权等所有土地权益全部都以法律和制度形式固化在农民身上了，让农民真正地成为土地的主人。
    由于有法律上的保障和贯彻，土地归农民个人所有将完全或基本上杜绝任意侵占农民土地现象的发生。修订后或新颁布的新《土地法》及其实施细则也将细化政府征用农地的条件，严格限制政府征用土地的权力，因此这里也将不再会出现政府以国家公共利益名义实质是为了满足国家商业利益的强力征用土地的事情发生了。即使有政府或企业因建设用地需要征地，也必须按照市场规则，充分考虑土地所有权中包含的土地发展权、生存权和经营权等所有土地权益整体考虑土地交易的价格，按照双方（尤其是农民方，即卖方）的要求和接受的支付方式向农民支付。前提是土地主人农民必须认可才行。由于建设用地购买方必须向土地所有者购买除土地的经营权之外的土地的发展权和生存权，加上政府的监控，土地溢价的部分将会比较公平地在买卖双方之间分配，暴利和横财都消失无踪。（国家的利益可以通过征收合理的土地交易税收加以保障。）这样必然会彻底遏止困扰我国十多年的乱征耕地现象。按照法律和市场规则进行土地的流转，即使交易成功，也是绝不会再出现如今大量出现但又找不到对症下药的方法进行遏制的三无农民的！
    二是用法律限制和规范农地的市场交易活动。可以按照国家粮食战略需要和真正的公共利益需要，以及市场经济发展的需要制订相关法律配套规则，即新土地法的实施细则，以确定土地流转和市场交易的必要条件和前提。当然，还要在执行中贯彻有利于农地的规模集中经营的原则。政府今后在土地的管理上将产生新的任务：一是继续做好国有土地的规划和使用，提高其利用的规范性、科学性和效益性；二是加强对新土地法执行情况的监督和管理，在以最大限度地满足实施国家粮食战略和公共利益的需要的同时，最大程度地保障农民对土地的所有权及其衍生的其它合法权益。通过维护法律的尊严，今后司法机构在这个问题上也将大有作为。
    三是可以在土地农民个人所有制的基础上，大力鼓励和支持创设体现农民土地的生存权的合作社，如医疗卫生合作社、养老保障合作社、住房合作社以及教育合作社等，使农民个人所有的土地通过其衍生的生存权的入股，使之具有某种社会公共资产的属性，从而在某种程度上建立起农民个人所有制基础上的土地社会公有制。这样既可以规范和稳定土地交易市场，更好地保护土地在农民个人所有后可能产生的土地不正常兼并，以免造成严重社会和经济问题，也可以促进有地农民在拥有土地的所有权的基础上充分享有土地的生存权。其实，国际上通行的养老保障体系除了国家建立的社会保障体系和商业保险体系之外，还有就是这个农村养老保险合作社及其相关的合作福利体系。而且，后者主要是庇荫于农民的。
    由此可见，把土地的农民个人所有制与符合国家通行原则的合作社制度同时加以研究和分析，的确是一个摆在我们经济学界面前的全新的理论和实践问题。所以，我希望能有更多的经济学人重视土地制度改革和合作经济组织建设的问题，集思广益，研究将土地和合作社同时还给农民中存在的理论和实际问题，以推动真正从体制上或生产关系上对中国三农问题进行彻底的而不是半途而废的改革，并在此基础上建设一个真正属于中国亿万农民自己的新农村家园。
    文章出处：光明观察