徐增阳 ：终结“民工”：从城乡分割走向城乡一体

    随着工业化和城市化的发展，农民从乡村走向城市，从农业流向二、三产业是世界范围内的普遍现象。但是由于独有的城乡分割的二元体制，我国农民进城基本是“移而不迁”，从而形成了“民工”（又称“农民工”）这一充满矛盾和过渡色彩的社会群体。当下这一社会群体的人数已经逾亿，其对中国经济发展和社会进步的促进作用是难以估量的，但是他们自身的权益状况和生活境遇却相当悲惨。可以说，他们用自己的青春和苦难承载了中国快速扩展的工业化和低成本的城市化。但是将一部分人（即使是多数人）的幸福建立在另一部分人（即使是少数人）的痛苦之上决不是社会主义现代化的目标，一个割裂的缺乏基本公平的社会最终会将苦难施加在这个社会的每个成员身上。“民工”问题已经成为构建“各尽所能、各得其所”的社会主义和谐社会必须破解的课题。“民工”问题的最终解决也就意味着“民工”的终结，为了这一天的早日到来，政府应当加速户籍、就业、医疗、社会保障、农村土地等相关制度的改革，尽快消除造成城乡差别和工农不平等的体制性障碍，担当起民工“终结者”的责任。
    多维视角下的“民工”：一个过渡性边缘群体
    仅从称谓上，我们就不难看出民工群体的过渡性和边缘性。他们绝大多数都从事非农产业，但仍保留着农民的身份；他们在城市工作和生活，却又与农村有着土地等千丝万缕的联系。他们非工非农，亦工亦农，非城非乡，亦城亦乡，因此被形象的称为“民工”（“农民工”）。时到今日，“民工”这一概念已经超越了社会称谓的意义，具有了特定的政治、经济和社会内涵。
    从政治的角度分析，民工是国家特殊治理体制的产物。这种特殊的治理体制就是通过以户籍制度为核心的一系列制度的实施，将国民分割成城乡两大集团，按不同的政策进行管理。我国著名社会学家陆学艺先生称之为“城乡分割，一国两策”。改革开放之前，农民被这种治理体制牢牢地禁锢在土地上。改革开放后，农村实施承包责任制，国家在农村的治理体制发生了相应的变化。人民公社被废除，户籍制度开始松动，农民才开始有了进城的自由。但是由于城乡分割的二元管理体制只是松动并没有完全消解，因此进城务工经商的农民绝大多数是“移而不迁”，仍然保留了农民的身份，因此才形成了“民工”这一世界现代化进程中的独特现象。民工的身份变化滞后于职业变化和地域变化，虽然进了城，但不是市民；虽然做了工，但不是工人。如此，他们就不能享受城市政府提供的公共产品和公共服务。他们为城市创造了巨额的财富，却被视为城市的包袱；他们为城市贡献了自己的青春和健康，却只能回到乡村去治病养伤。在一个民主法治社会里，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。但是，权利和义务的不对称在民工身上却得到充分的体现。
    从经济的角度分析，民工是在城市“非正式劳动力市场”中就业的职业人群。著名发展经济学家刘易斯认为在劳动力无限供给条件下，进城农民因为自身初始条件的限制，多在城市传统部门就业。但是发展经济学的二元经济理论在我国民工就业问题上的适用有其局限性。因为，进城民工面临的不是一个自由竞争的劳动力市场，而是一个分割的劳动力市场。由于受身份的限制和体制内外及社区性、功能性劳动力市场分割的影响，他们基本上只能在“非正式劳动力市场”中寻求“城市剩余工作”，多从事的是城里人不屑于做的“脏”、“累”、“苦”工作，如建筑、纺织、清洁和服务等行业，大都是些技术要求不高、收入低、缺少福利保障、很少有晋升机会的就业岗位。这种状况固然与民工自身教育、技术素质较低有关，但不能否认的是，他们的从业分布并非是与城市人充分竞争的结果。
    从社会的角度分析，民工是生活在城市社会底层的“边缘人”。他们在城市工作和生活，却并没有融入城市；他们在农村有着土地、家庭等联系，却和农村日益陌生日益疏离。从居住上看，他们大多居住在城郊结合部的出租屋里；从社会交往看，他们很少与城市市民来往，主要与同乡、工友联系，依靠乡村社会原有的血缘、地缘关系，来帮助他们在城市中生存下去，从寻找工作，到生活互助，乃至维护人身与财产安全；从社会地位来看，他们是农村的“精英”，是家乡人羡慕和仿效的对象，但却在城市社会结构中处于底层；从社会氛围来看，他们能够处处感觉到来自城市和市民的歧视；从社会认同来看，他们往往处在一种困惑和迷茫之中，他们不知道自己属于哪里，既不属于工作生活的城市，也与原来的乡村日益陌生（这一点在新生代民工或二代民工身上表现的最为突出）。需要警惕的是他们在被城市边缘化的同时，在乡村也被边缘化，随着时间的推移后者会越来越严重。一旦民工成为既进不了城，也回不了乡的社会群体，就会成为社会稳定的巨大隐患。
    “民工”问题：和谐社会不能承受之重
    民工问题原来是作为社会广泛关注的“三农”问题的一部分而存在的，近来有人将民工问题单独罗列出来，与原有的“三农”问题合并称为“四农问题”。也有学者将民工与失地农民和村落的终结一起合称为“新三农问题”。无论如何，都表明民工问题日益严重。著名国情专家胡鞍钢先生甚至认为，民工问题将是解决“三农”问题的核心。
    那么什么是民工问题呢？其实，农民进城在改革开放之后就已经开始，但是作为一个问题引起政府和社会各界的广泛关注则始于1980年代末春节期间大量民工回乡进城所形成的“民工潮”。当时成千上万的农民如潮水般拥挤在交通线上，给交通和沿途城市秩序造成了极大的冲击。此后，随着时间的推移和人们对“民工潮”认识的不断深入，民工问题的主题也在不断切换。近年来，民工问题的主题已经转换为如何保障民工的权益。特别是2003年底温家宝总理亲自为民工讨薪后，民工权益问题日益被人们关注。
    民工权益问题的被重视从反面说明了当前民工权益状况非常糟糕。民工与市民同工不能同酬、同工不能同权，辛辛苦苦工作，工资却经常被拖欠；他们往往从事着高强度和超长时间的体力劳动，却缺乏起码的劳动保护；他们是城市的建设者和财富的创造者，但是他们的子女却多数只能在简陋的打工学校接受义务教育；他们中有的在工作中受伤甚至死亡，却得不到有效的治疗和合理的补偿。如此等等，不胜枚举。
    近年来，在国家领导人和社会舆论的高度关注下，民工权益保障的制度环境得到了相当程度的改善。中央有关部门和一些地方政府出台了许多落实和保护民工权益的规定和措施。在中央，2003年“国办发1号”文件出台六项规定解决拖欠克扣民工工资和民工子女义务教育等问题；2004年，中央政府发文要求改善民工进城务工的就业环境 ；2005年的中央1号文件把民工正式列入了产业工人的队伍等等。在地方，为解决拖欠民工工资问题，北京出台了《北京市建筑施工企业劳动用工和工资支付管理暂行规定》；河南省甚至专门制定了《河南省进城务工人员权益保护办法》等等。但是在实践中，这些法律、规定和措施并没有真正落实，民工权益状况也没有从根本上得到改善。
    以拖欠民工工资为例，尽管在各级政府的努力下，拖欠民工工资问题得到一定程度的解决，但是问题仍然十分严重。据2005年8月初的《华商报》报道，150名民工血汗钱被拖欠了一年多，为讨薪40多民工在工地组织“民工讨薪维权新闻发布会”。可是，就在民工为讨薪召开新闻发布会后，就遭到不明身份的人的暴打。另据2005年8月4日的《新京报》，国家教育督导团通过对天津、湖北、浙江和福建4省（市）督导检查认为，接收进城务工就业农民子女的公办学校数量仍不足，进城务工就业农民子女与当地学生“一视同仁”接受义务教育的政策尚待进一步落实。
    中央和地方政府民工政策的失灵迫使人们进一步反思，民工权益保障难究竟难在哪里？其实民工权益问题的背后隐含着一系列错综复杂的利益矛盾，既有劳方和资方的利益矛盾，也有中央和地方的利益矛盾，还有城市和乡村的利益矛盾。比如中央文件规定，民工流入地政府应当承担起民工子女义务教育的责任。但在广东省东莞市，一位政府官员曾对媒体诉说他们的“委屈”：从我这里挣走工钱，还要我来承担他的子女教育问题。这位官员认为，这个成本至少应该由民工的输出地和工作地的政府来共同承担，否则就不公平，而且当地政府也没有义务为这些非户籍人口解决所有的保障问题。因此，解决民工问题表面上看是还权还利于民工的问题，实际上是如何打破原有的不利于民工的利益格局，平衡上述各种利益矛盾。
    经济发展和社会分化使利益主体日益多元化，随之而来的是不同利益主体之间的利益冲突日益增多。利益的冲突是正常的，是社会发展的活力所在，但是必须将利益冲突保持在一定限度之内，不至于因为冲突太激烈而引起大的社会冲突和政治不稳定。正因为如此，中共中央十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的目标。和谐社会是一个利益均衡的社会，是一个各阶层、各社会群体“各尽所能，各得其所”的社会，是一个各阶层、各社会群体合理利益得到有效维护和保证的社会。和谐社会不是不允许社会分化，不是不存在利益冲突，而是在承认社会分化和利益冲突的前提下，通过不同利益主体之间的妥协和合作来促进社会整体利益的增进和实现不同利益主体的共赢。
    因此，解决民工问题是构建社会主义和谐社会必须破解的课题。需要强调的是，解决民工问题并不是基于主流社会对弱势群体的同情和施舍，而是对社会整体利益的维护。实际上，对民工权益的漠视和对他们生命、健康和应得报酬等权益的剥夺已经使整个国家、社会都为之付出了沉重的代价。只是我们片面地强调了民工的低权益保护状况对低成本工业化和城市化的正面作用，却有意无意地忽视了我们已经和将要为之付出的代价。
    对国家来说，民工问题的持续存在降低了政府的合法性基础，并对政治稳定构成潜在的威胁。在现代国家，国家与公民的关系是相互的，公民对国家承担法定义务，但同时享有法律规定的生命、自由和财产等权利。国家存在的理由就是要保护公民的生命、自由和财产权利。民工权益得不到有效保护是国家未尽到其保护这部分公民的义务。而一些地方政府或部门成为侵害民工权益的主体，比如政府工程拖欠民工工资、政府部门收取比较高的管理费用等等，则进一步加剧了民工与政府的对立，降低了政府的合法性基础。在他们看来，城市政府是城里人的政府，是不会维护民工的利益的。笔者曾经组织的一项调查表明，民工对城市政府和法院的信任程度不高。这也能部分解释为什么许多民工不是用正当合法的方式通过政府部门或者法院，而是用爬吊塔、跳楼，甚至绑架等暴力方式来维护自己的正当权益。
    之所以说民工问题对政治稳定构成潜在的威胁而不是现实的破坏，主要是基于以下几个方面的原因。一是，相对于民工的经济诉求来讲，民工的政治诉求处于次要或者隐性的位置。挣钱是农民外出务工经商的最主要动机，这一诉求至今没有大的变化。而外出务工经商确实满足了大多数民工的经济诉求，民工每年汇回家乡的大量现金就是明显的证据。因此，民工在权益受到侵害时，其抗议目标往往集中在经济利益上，斗争的对象多是具体的用人单位，而不是政府和现存体制。二是，农民传统的臣民型政治文化使民工经常是忍耐而不是反抗现存体制。民工大多有农村生活和劳动的经历。在农村经济社会生活中形成的臣民型政治文化并不会随着民工地域和职业的变化而很快消失，甚至可能由于其在城市的边缘和底层处境而得到某种程度的强化。三是，国家民工管理政策的不断调整客观上缓和了民工与国家紧张的关系。我国的民工政策大体经历了从控制到引导、从管理到服务的渐进转变。国家政策的调整使民工能够感觉到工作和生活环境的逐渐向好，加上国家领导人对民工权益的高度重视，客观上疏缓了民工与国家的紧张关系。民工对政府的不满多指向一些具体部门和地方政府，而没有形成对整个体制的不满。但是这些有利于政治稳定的因素会随着民工在城市工作生活时间的延长和工作生活环境长期得不到有效改善而发生相反的变化。比如，新生代民工往往缺乏传统农民的忍耐精神和保守性，更多地和市民比较。面对同样的权益状况，他们的相对剥夺感会增强，很容易成为政治不稳定的发源地和政治动员的目标人群。
    对社会来说，城市主流社会对民工群体的歧视和对他们权益的漠视和侵害，引起了民工对城市主流社会的不满，甚至在少数民工身上发展为社会仇视和社会报复。作为城市社会的弱者，民工在面对城市主流社会的剥夺和抛弃时，并不是完全的被动物，他们可以通过“社会报复”来回应这个漠视和遗弃他们的社会。一是积极主动的报复，比如犯罪；二是消极被动的报复，比如自暴自弃、自甘堕落，形成一些反社会、反文化的特殊群体（卖淫者、吸毒者等）。无论哪一种社会报复都将使整个社会为此付出沉重的代价。许多市民往往将城市社会治安的恶化简单归结为大量民工的涌入，却没有深入思考他们为什么走上犯罪的道路，更没有反思自己或自身所在的社会群体在民工犯罪的问题上扮演了怎么样的角色。正因为如此，公安部的一位专家在分析张君等人制造的轰动一时的某商场黄金大劫案等系列持枪抢劫杀人案时，说过的一句话——“他们是被推向犯罪的边缘”才更加令人深思。前不久被社会舆论广泛关注的深圳“阿星”事件和王斌余讨薪杀人事件再次将民工对社会的报复问题严肃地呈现给世人。即使民工不进行社会报复，在这个经济社会联系日益紧密，不同阶层和社会群体休戚与共的现代社会里，对民工权益的漠视和侵害最终也会祸及城市主流社会自身。当面对2003年的SARS危机中缺乏基本公共卫生服务的几百万民工的大逃亡时，城市社会第一次深刻地感受到善待民工就是善待自己。
    终结“民工”：从城乡分割走向城乡一体
    民工问题的解决关涉劳方和资方、中央和地方、城市和乡村等一系列利益关系的调整，其中调整城乡利益关系是核心。建国以来，在赶超型发展战略的指导下，我们实行了“城乡分割，一国两策”的治理体制，在资源配置和利益分配上形成了工业优先、城市优先、市民优先的格局。比如，在公共产品的供给上根据公民的户口属性实行城乡“双轨制”，国家负责为城镇居民（拥有非农业户口）提供就业、医疗、教育、社会保障等，而农民（拥有农业户口）的就业、医疗、教育、社会保障等则由农村集体经济组织和农民自己负担。这种城乡有别的治理政策就将全体公民分成了城镇居民和农民这两大封闭的社会群体，他们虽然享有宪法上平等的地位和权利，但是事实上却相当不平等。这种基于身份的不平等体现在政治、经济和社会等各个方面。比如农民在选举权上，在收入和财富分配上，在社会声望和地位上都与城镇居民相去甚远。更为严重的是，这种长期延续的基于身份和体制的不平等已经积淀成为刚性的城乡分割的利益结构。这种利益结构随着多年来城乡差距的越来越大而日益对立和冲突。
    从这个意义上讲，民工是这种城乡分割、城市优先的利益结构的产物，但是他们一旦产生，事实上就在不断地侵蚀和破坏这种刚性的利益结构。因为在这种城乡差别的利益结构下，乡村满足不了农民的利益需求。面对自然和市场双重风险，缺乏政府有效保护的农民大多过得是“吃得饱饭，读不起书，更看不起病”的生活，离乡背景，外出务工经商是他们的理性选择。而他们一旦进城就突破了原来的城乡分割的利益结构，他们在城市寻找就业机会，要与市民一起分享城市的各种资源。但是这种长期积淀而成的利益结构并不容易打破，农民的这种自发的努力面临着强大的阻力。这就是国家最初控制农民进城的深层利益动因。只是由于民工对国家经济发展和社会进步的作用日益突出，国家的民工政策才逐渐调整为引导和服务农民进城。但是，作为这种城乡分割利益结构中的直接既得利益者，城市政府、城市用人单位和市民仍然坚持了利用和排斥并行的态度，最大化的获取民工带来的收益，最小化的承担民工带来的成本。如此我们就不难理解以下现象；对城市管理者来说，一方面承认民工对城市经济的巨大贡献，另一方面在管理上仍然坚持了“排斥参与”的政策；对城市用人单位来说，尽然它们雇佣了大量民工从事第二、三产业，但并不给予民工以工人应当享有的各种劳动权益；对市民来说，尽管他们在生活不时与这些民工打交道，但在内心里并不把这些“乡下人”放在与自己对等的位置上，一些市民甚至认为农民进城打工经商是和城市人争饭碗，是城市社会治安恶化的制造者和环境卫生的破坏者，“（民工）不回家好好种地，来城里干什么”。
    如此看来，我们当前所探讨的民工权益状况其实是在旧的城乡分割、城市优先的利益格局下农民与市民相比缺权少利的状况在农民进城背景下的特殊表现。这种特殊性体现在以下二个方面：
    一是，流动使民工处在权益保护的“真空地带”，很容易成为权益被侵害的对象。权益的主张和实现需要一定的组织网络和制度平台。在我国，在城乡分治的背景下，城市和乡村各自形成了一套分别针对市民和农民的权利保护组织和制度安排。民工进城意味着他们脱离了乡村社会的组织网络和制度平台，而进城之后又没有被纳入到城市社会的组织网络和制度平台，因此他们权益的主张和实现就缺乏现实的组织和制度基础，处在权益保护的“真空地带”。在这种情况下，民工很容易成为其他利益主体的侵害对象。一些用人单位之所以置法律和政策于不顾疯狂野蛮的侵害民工权宜，要害恐怕就在于此。
    二是，进城使民工对自身权益不平等的认知更加清晰，感受更为深刻。平等是个相比较而言的概念。在城乡封闭的前提下，农民对市民缺乏足够的了解，而且彼此的生活世界十分不同，因此一般不会拿市民作为他们比较的参照对象。在广大农村，由于农民的境遇彼此之间差距不大，因此农民并不会感觉到明显的不平等。而进城使原来相互隔离的工农两大利益群体发生了近距离接触。同样的工作生活环境，使进城农民越来越将市民作为自己的比较参照对象。正因为如此，民工对自身权益不平等的认知会更加清晰，感受也更为深刻。在笔者的组织的一项调查中，有78.9%的民工同意“在打工的地方急需一定的组织或机构来代表维护外来人员的利益”这种说法。
    这样，一方面是民工权益被严重侵害，另一方面民工对自身权益不平等的认知日益深化，这就很容易激发和强化民工的相对剥夺感。当相对剥夺感高涨时，一些人会采取违法行为或形成社会运动，以此来表达他们的不满或试图改变现状。正是在这个意义上，民工问题超越了一般的劳动纠纷和社会摩擦问题，而成为一个直接关系政治社会稳定的政治问题。
    因此要解决民工问题，仅靠市场和社会层面局部的暂时的利益调整是无法从根本上解决的。从根本上讲，民工问题的解决有赖于在特殊治理体制下历史形成的根深蒂固的城乡分割、城市优先的利益结构的整体全面的调整，调整的方向就是从以前的城乡分割走向城乡一体，从以前的城市优先走向城乡统筹兼顾，实现工农平权，消除市民和农民之间基于身份的不平等。无论身份是工人还是农民，作为国家的公民，都平等地享有法定的权利，享受政府提供的普遍均等的公共产品和公共服务，并得到国家强制力的无差别的保护。
    城乡一体、工农平权之时也就是民工“终结”之日。那时，农民不再是“二等公民”，他们有自由迁徙和就业的权利，他们进了城市就变成了市民，从事二、三产业就变成了工人，享有与市民和工人同等的权利。“民工”这一特殊治理体制下的社会标签将被彻底的丢进历史的垃圾堆。
    当然，打破刚性的利益结构，实现城乡一体、工农平权是一个渐进的历史过程，需要我们为之付出不懈地努力。为此，政府应当加速户籍、就业、教育、医疗、社会保障、农村土地等相关制度的改革，尽快消除造成城乡差别和工农不平等的体制性障碍，担当起民工“终结者”的责任。因为，保障公民权利、促进社会公平、维护政治稳定是现代政府的神圣使命。
    （本文是在华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授的启发和鼓励下完成，特此致谢！）  
    文章出处：世纪中国