焦元森 焦元玉：乡村巨额负债考验农村税费改革

    减免农业税费，是中央推行的重要的惠农政策。截至2005年初，全国已经有25个省宣布免征农业税，温家宝总理在今年两会所作的政府工作报告中也郑重宣布明年将在全国范围免征农业税。随着农村税费改革的进一步深入，党的一系列惠民政策的落实，农民负担大大减轻。与此同时，乡村负债问题的影响也表现的越来越突出，广大人民群众和社会各界对此备加关注。
    一、乡村债务形势日趋严峻
    上世纪九十年代以来，乡村基层政权出现了日趋严重的债务问题，乡村债务已成为制约农村经济社会发展的重要因素之一。特别是农业税取消以后，农村基层政权的收入急剧下降，乡村债务问题更加凸显。从目前情况来看，乡村债务呈现出以下特点：
    ⒈债务规模庞大。
    综合不同统计口径，全国乡村债务总规模应在4000多亿到上万亿元之间，甚至更多。来自财政部科研所的一份报告也显示了与此大致相同的结果：全国乡村债务总体规模大致在6000—10000亿元，占我国GDP比重的5—10%，占财政收入的比重约为30—50%。
    具体到地方，债务规模也不容乐观。安徽省池州市乡村两级债务为4.9亿元，乡均1080万元，村均38万元；四川通江县2002年底乡级负债5.32亿元，村级负债3.89亿元，仅村级负债就相当于该县当年一般预算收入的13倍；河南省化解乡村债务试点县——温县乡村债务规模为1.6677亿元。来自豫北某地级市的一份调查报告显示，截止到2003年底，该市乡级负债总额12.09亿元，平均每个乡镇785万元；村级负债总额10.53亿元，平均每个行政村负债29.53万元。
    ⒉乡村负债面广。
    乡村两级大范围负债极为普遍。在中西部欠发达地区，几乎所有的县乡村都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。 由于大部分的县乡村仍然依赖于农业，财力大多只能低水平维持政权的运转，有些地方甚至连干部职工工资都难以按时、足额发放。据报道，湖北省乡镇负债面在95%以上，村级负债面也都在90%以上，几乎是乡乡负债、村村欠钱。豫北某地级市2003年底，全市有145个负债，占乡镇总数的94.16%，逾期债务8.12亿元，占63.17%；有3223个村负债，占行政村总数的90.31%，逾期债务5.84亿元，占债务余额的55.39% 。另据湖南省农办、财政厅1999年对乡镇负债的普查表明，全省2000多乡镇，负债面高达88.2%，全省乡镇共负债85.4亿元，每个乡镇平均负债363万元，负债最多的竟达5111万元；个别乡镇甚至在1999年就“吃”完了2003年的财政预算（《半月谈内部版》2000年第9期）。河南省农调队的调查显示，从信阳市被调查的47个乡镇看，在编人员工资不能正常发放的占70%，其中，半年以上没发工资的占50%以上。（新浪网转自21世纪经济报道，2005年02月20日）
    ⒊债务增长快。
    有关部门调查显示，1999年全国乡村债务总额大约在3000—6000亿元，最高的乡镇、村负债大约为4000万元、500万元；到2004年乡村基层政权负债总额已达6000—10000亿元。豫北某市村委会债务总额从1990年的0.33亿元增长到2003年的10.50亿元，增长近37倍；乡镇债务从1990年的0.67亿元增长到2003年的12.09亿元，债务增长了近18倍；特别是最近几年，多种原因导致债务猛增，全市乡村债务每年新增1亿元左右。湖北监利县从 1996 年开始，全县债务每年以 2 亿元人民币速度增长。
    ⒋ 高负债多，债权人结构复杂。
    湖北襄樊市襄阳区东津镇，目前镇级负债6800万元，村组债务还有1.1亿元，村均负债206万元。目前监利县778个村欠债在100万以上的村82个，50万到100万之间的139个。去年9月份对山东省17个县市区所辖245个乡镇15865个村的调查统计，乡镇级负债总额47.35亿元，乡镇平均1932.7万元，债权与债务相抵后，乡镇平均净负债1359.4万元；村级负债总额35.8亿元，总债权30.69亿元，村均净负债3.23万元（青岛新闻网2005年1月27日）。豫北某地级市的调查报告还显示，全市乡镇中负债1000万元以上的33个，占21.43%，总额6.84亿元，占乡级总额的56.54%；2000万元以上的7个，占4.5%；负债最高的乡镇乡本级负债6858万元；绝大多数乡镇债务依存度都超过20%的警戒线。负债最高的村债务总额达到7600万元。与债务相应的债权人结构复杂，涉及方方面面的机构和人：有国内外金融机构，政府部门、企事业单位；有公务员、工商户、农民各类人等。
    二、乡村巨额债务成因复杂
    带有普遍性的乡村债务的形成，原因复杂，从大的方面来讲，既有一些表现出来的工作原因，也有深层次的体制性因素。
    ⒈直接原因
    形成巨额乡村债务的表层直接原因有以下几方面：
    ①兴办企业亏损形成的债务。上世纪八十年代以来，在大力发展乡镇企业的过程中，乡村两级依靠借贷和集资直接投资兴办了一大批企业。多数企业由于政策改变、经营管理不善、产品质量不高、市场信息不灵、销售渠道不畅等原因，或关停倒闭，或巨额亏损。因此造成的经济损失也只能转化为巨额的乡镇债务。
    ②农村基础设施建设和公益事业形成的债务 。不小乡村优于集体经济收入微薄甚至没有集体收入，在修建乡村道路，建造办公楼、学校等基础设施建设及公益事业，筹集农业综合开发地方配套资金、偿还国债，完成九年义务教育达标等方面不得不举债实施。 夏邑县骆集乡历史上遗留下来的1300万债务多数是当年“普九”和修乡村道路欠下的。
    ③公共经费支出形成的债务 。乡村干部严重超编，经费短缺，开支把关不严造成债务；部门摊派订阅的报纸杂志、会议费、办公经费等公共开支数额巨大又缺乏必要支出来源形成债务，据笔者所知，前两年大村报刊费都在1万元左右，最多的有三四万之多；拖欠干部教师工资形成的债务。
    ④完成各项税费和集资任务形成的债务 。税费改革前，农户负担项目多，乡村不仅要完成税收任务还要完成集资摊派。由于工作难度大，乡村通过银行或民间借贷来完成各项税费、集资任务，由此形成债务。
    ⑤高额利息形成的债务。由于相当一部分债务是民间借贷，其利率一般都在15%以上，甚至更高。还有的民间借贷属于“驴打滚”一类，由此滋生的高额利息也成了乡村债务的重要组成部分。
    ⑥其他原因形成的债务。农村基金会的欠款以及受社会不良风气影响，乡村组织在完成“形象工程”、“一把手工程”、“三公消费”、甚至行贿送礼、贪污腐败费用都成了债务的组成部分。
    ⒉深层次原因
    ①“财权上收，事权下移”使乡镇逐渐沉淀了大量债务。上世纪90年代，不少地方经常要求乡村完成自上而下的各种达标升级任务，“采取什么措施我不管，政策不能违背，任务必须完成，否则追究领导责任”。基层乡村在当时能够征收集资款和教育附加费的情况下，不得不采取加重农民负担、变卖集体资产及高息借贷等方式完成上级布置的任务。由于国家从2000年开始的农村税费改革的试点工作深得民心，影响深远，不仅试点地区农村教育的这两项筹款不能再向农民伸手，非试点地区也难以征收，债务因此沉淀。
    ②经济转型期乡村盲目举债。计划经济时期，政府是“万能”的，该管的管，不该管的也管。乡村集体不同程度地承担了应由企业承担的企业亏损补贴和挖潜改造等支出，甚至一些企业因欠交费用被停水停电时，也要用乡村集体的钱解燃眉之急。 90年代初，一些乡村脱离当地实际大幅举债直接投资兴办集体企业，后因多种原因导致投资金收不回，最终变成乡村集体债务；还有一些乡村为企业担保向银行借款进行投资，由于相当一部分企业不能按期偿还借款，进而成了集体债务。
    ③刚性支出增长需求高于经常性财政收入增长形成乡村债务。近年来，乡村收入呈减少之势，支出明显增加，缺口越来越大，收支矛盾更加突出，负债也越来越多。导致乡村收入减少主要有以下几个方面原因：一是经济大环境影响。美日欧三大经济体经济不景气对我国乡镇企业健康发展产生了一定的负面影响。二是乡镇企业处于结构调整时期。历经磨难存活下来的乡镇企业技术粗放、产品档次低、管理不规范等，严重影响乡镇企业赢利能力。为适应发展需要，大部分乡镇企业都须进行结构调整。在调整过程中，势必影响乡村集体收入。三是规范税费。在全国范围内推行的农村税费改革，一方面减轻了农民负担（这是政策的根本出发点），另一方面也减少了乡镇财政收入，更准确地说是规范了乡村收入。
    ④财政管理办法落后。 乡镇财政内部的管理办法基本是沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。政府财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，编制预算时赤字财政并不少见，执行预算时开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是监督软弱无力。政府财政收支应受同级人大的监督，但乡镇人大对财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。村集体收支监管情况也大抵如此。
    ⑤财源结构单一。一些乡村没有能够结合本地实际形成自己的支柱产业，农村经济结构不合理，二、三产业不发达。大部分乡村集体收入主要靠农业税、农业特产税和上级转移支付支撑，财源结构过于单一，税收增长后劲不足。河南省夏邑县骆集乡去年乡财政收入210万元，98％是农业税。近年来，由于实行“核定收支，收入全缴，支出下拨，超收分成”的财政管理体制，造成一些单位事权与财权分离，职责与职权错位。再加上税源少，征收难度大，乡镇为了完成当年税收任务，借钱交税，相互挖税，甚至“买税卖税”等现象屡禁不止，造成财政空转、乡村负债 。
    三、乡村巨额债务危害不容忽视
    实行农村税费改革是解决新时期“三农”问题的一项战略性举措。农业税是欠发达地区县乡村的支柱税种，而这些地区也正是乡村债务形势较为严峻的地区。乡村巨额债务虽然不是农村税费改革本身带来的，但乡村债务已经成为许多地方尤其是经济欠发达地区经济发展的沉重包袱，制约着农村税费改革向纵深推进。巨额乡村债务的危害不容忽视。用中央财经大学财政与公共管理学院的谢贵荣的话说就是“高额的乡村债务阻碍农村的治理与发展，政府信誉严重下降，乡村财政入不敷出，很多工作没法展开，包括一些基础设施的建设，政府的基本职能都得不到发挥。”
    ⒈影响农村基层政权的正常运转。
    取消农业税之后，乡村基层政权收入急剧减少，财政缺口显著增大。由于乡村本身债务累积已经非常沉重，工作疲于应付，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现。再加上许多乡村长期拖欠干部职工工资，少者几个月多的一年有余，基本生活都无法得到有效保障，人心不稳，工作得过且过，使的部分乡村基层政权处于瘫痪半瘫痪状态。
    ⒉影响农村公用事业的健康发展。
    取消农业税之后，有着巨额负债的乡村本身运转都很困难，连偿还债务的能力都没有，更不要说再投入资金搞农业基础设施建设、兴办公益事业满足群众对公共产品的需求了，这直接制约了农村经济社会的健康发展。
    ⒊影响 农村社会大局稳定。
    乡村巨额债务中，有相当一部分民间借贷，债权人中有不少是农民。取消农业税之前的税费改革政策框架内是不准抵顶农业税的，农民强行“以债抵税”而又不准许的话，就容易造成农民与基层政权的冲突。取消农业税后，乡村两级收费取消，缺乏偿债能力，也容易引发与债权人的冲突。乡村基层政权为了能够正常运转，一旦变相地采取“向农民伸手”的方式来弥补支出缺口，就会造成农民负担反弹、干群矛盾紧张。这既可使正在进行的农村税费改革效果大打折扣，又容易成为农村社会大局不稳定的导火索。
    ⒋影响党和政府在人民群众中的形象。
    乡村巨额债务影响基层政权的正常运行，导致农村公用事业短缺，这无疑会对党和政府形象产生严重的负面影响。再有，乡村基层政权无力偿债，失信于民，也直接影响到党和政府在人民群众中的形象。
    四、化解乡村巨额债务刻不容缓
    显然，化解乡村债务已成为深化农村税费改革、破解“三农”难题的当务之急。由于乡村负债成因复杂，化解乡村债务亦须对症下药，多管齐下、综合治理。笔者认为，化解巨额乡村债务，最根本的是立足自身实际，大力发展经济、培植财源、自行消化解决债务问题，不过这是一个相对长的过程。目前，乡村基层组织的收入稳定增长机制尚未建立，仍然需要借助外力予以扶持，维持基层政权运转，逐步化解债务。因此，我们需要采取要顾及眼前又着眼长远、既能有效化解老债又要防止新债产生方式化解巨额乡村债务问题。
    ⒈当前应采取的措施。
    ① 加大转移支付力度，维持基层政权的正常运转。乡村事权大于财权，硬性财政支出多，收不抵支。据有关部门估算，每年全国乡级支出缺口在1800亿元以上；2004年河南全省村级经费支出17.6亿元，其中农业税附加4.6亿元、转移支付补助7.9亿元。由于乡村债务数额大，免征农业税后，农村基层政权的巨大的财政经费和公共服务资金缺口只靠乡村自身难以筹措，毋庸置疑地需要中央、省市各级财政增加转移支付规模。中央提出3年内对乡村财政投入350亿元，无疑是缓解乡村财政压力的明智之举。与此同时，各省市财政也必须加大对乡村的财政转移支付力度，在能够维持基层政权正常运转的基础上，能够适当偿还一些棘手的乡村债务。
    ②界定基层事权 ，加大农村公用事业建设力度。各级政权组织所履行的事权应与可支配的财力相适应。取消农业税之后，乡村基层组织特别是经济欠发达地区和以农业为主地区的基层组织财力缺口明显加剧，很难在现有财力条件下满足广大人民群众的公共服务需求，农村公用事业建设任务相当繁重和艰巨。各级政府需要进一步明确各级组织的事权与责任，通过转移支付等调控手段加大对农村公用事业的建设力度，如农村义务教育、乡村道路建设、乡村医疗设施、农田基本水利建设、和农民安全饮水等，切实改善农村居住环境和生活条件，促进农民生活生产水平的提高。
    ③摸清底数，理顺现有农村债务关系。在维持乡村基层政权正常运转的同时，须摸清乡村目前债务的数额、种类、分布情况等，在此基础上，理清现有农村债务关系，分清责任，为逐步化解乡村债务奠定基础。各县乡村要在政策允许的范围内采取有效措施积极化解债务，将化解乡村债务与农村基层民主建设、深化产权制度和规范乡村财务制度相结合，借鉴外地成功做法，如依法清收债权化债、拍卖关停乡村集体企业厂房、设备等闲置资产化债、通过深化林权、水权等产权制度改革化债、利用“一事一议”专项资金或余额化债、制定“以奖代补”政策偿债等，找出适合本县、本乡和本村实际的好办法。更要严格执行 《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知 》（国办发[2005]39号）精神，建立防范新债发生的约束机制，加强乡村财务管理，遏止新债和隐性债务的的发生。
    ⒉应采取治本之策。
    发展是硬道理，是第一要务，是解决一切问题的关键所在。乡村负债的化解需要本地经济持续健康发展带来政府收入的稳步增长。要从根本上解决乡镇债务问题，也必须用发展的方法，不断提升乡村基层组织的发展能力。
    ①大力发展农村经济。发展农村经济不但是解决农村债务问题的治本之策，而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。乡村基层政权有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，还可降低农村财务风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡村债务的发生。各地区乡村基层组织应立足本地资源优势，因地制宜，积极发展农村经济，以调整农村和农业产业结构、产品结构为中心，把发展高效农业、民营经济以及第二、三产业作为新兴财源的主攻方向，着力培育科技型、效益型和对地方经济贡献率较高的优势产业，变资源优势为经济优势，形成财源支柱，增加集体收入，增强自身发展能力。采取拍卖、租赁、兼并、承包、股份合作制等形式盘活集体资产，加大招商引资力度实现借力发展等也是获得集体收入、增强集体经济实力的重要途径。
    ②深化农村各项改革。深化农村各项改革是农业和农村经济发展的制度保障。温家宝总理在今年的政府工作报告中强调，取消农业税后必须“把工作的重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等各项改革”，而且“这是更为重要、也更为复杂艰巨的任务”。同时,要深化粮食流通体制改革、农村金融改革、农村土地管理制度改革。这些当前正在推进的农村改革，为我们增强乡村发展能力提供了机遇。我们要加快乡镇机构改革，规范压缩财政开支和村级支出；建立农村公益事业投入新机制，把科学发展观体现在公共财力的分配上。公共财政应主动承担农村教育、农田水利、道路、公共医疗、社会治安、社会救助等直接关系到农民群众的切身利益各类公益事业和大型公用建设支出；加强乡村财政财务管理，建立健全各项规章制度，增收节支，严格控制非生产性支出，大力推进“乡财县管”“村财乡监”；依法加强税收征管，充分挖掘税源及非税收入，增加集体收入；完善土地征用程序和补偿机制；建立和完善土地流转制度，通过反租倒包、转化、置换等多种形式，推进土地规模化经营。
    ③提高农村干部素质。乡村基层干部是党的农村路线、方针、政策的执行者，是农村各项工作的领导者、组织者、推动者和实践者。实践一再证明，只有一个好班子，才能带出一支好队伍；只有一支高素质的农村干部队伍，才能带领广大群众尽快实现农村各项事业的快速发展，才能实现农村经济社会的持续健康发展。当前，农村基层干部特别是村一级干部的整体素质相对偏低，“自富”和“带富”能力不够强。我们要采取培养、委派、提高等多种措施，不断提高农村基层干部整体素质，增强其干事创业的积极性和创业本领 ，建设一支能够认真践行“三个代表”重要思想、具有一定管理能力、懂技术、会经营的基层干部队伍。可以选拔一批有发展前途的返乡中学毕业生、退伍军人、致富能手或在职年轻干部到进修深造，学成后逐步把他们充实到基层农村重要工作岗位。引导教育现任乡村干部加强学习，到经济发达地区挂职锻炼、甚至打工学习开阔视野，不断提高政治素质、经济素质和致富素质。 选派县市以上机关干部、军转干部、大中专毕业生到基层乡村任职，帮助农村特别是经济薄弱村改变落后面貌。河南省鹤壁、平顶山等地实施“大学生村官计划”的做法可以借鉴推广。
    ④大力精简乡村机构。免征农业税对基层组织的职能设置和运行方式提出新的要求，也为深化和完善乡镇机构改革提供了难得的机遇。笔者认为，精简乡村机构应从以下三个方面着手：
    一是精简机构。县以下行政管理层级多（最少三级，有的多达五级），内设机构多，再加上相当一部分乡村管辖面积小，不仅增加了行政运行成本，也导致行政效率低下。1998年起，我国开展了乡镇撤并、精简机构工作。乡镇总数已由撤并前的4.64万个减少到目前的3.9万个。随着农村税费改革的深入，必须进一步精简合并机构，甚至在条件许可的情况可以把乡镇作为县级政府的派出机构。目前，应区别不同地区实际情况，撤并达不到一定规模和面积的乡镇；撤并乡镇内设机构，特别要精简或裁减那些依赖于收费生存的和在体制转型中成立的非正式的、临时性的或寄生型的机构。精简乡镇的同时，也要本着有利于减轻农民负担、有利于村级经济发展的原则， 按照人口规模和资源配置情况，有组织、有步骤地合并村组。
    二是精简人员。人员严重超编，也是乡村基层组织入不敷出的重要原因之一。截至2004年底，河南省2100个乡镇平均每个乡镇超编66.8人，个别乡镇甚至超编300多人。此外，全省乡镇有临时聘用人员1.25万人。在乡镇机构改革中，除清退临时人员外，还要根据事权重新核定编制，严格定员、定编、定额，控制财政供养人员。监利作为湖北全省乡镇综合配套改革试点县市之一，目前全县21个乡镇的84个领导机构已经减少到63个，乡镇党政领导成员由310人减少到186人，机关工作人员由1302人减少到865人；棋盘乡机关干部已由2000年的340多人减少到56人，原来全乡25个村和6个养殖场地386人减少到145人，每年减少财政包袱300万元。
    三是转变职能。随着农业税的取消，乡村基层政权理应按照“有所为有所不为”的原则，逐步将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来。今后，乡村基层组织应从“统治型政府”转向“服务型政府”，强化农村经济的信息服务和科技服务职能，将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，除中小学和财政所以外，计生、国土房产、农技、林业、水利等原属于事业单位的“七站八所”全部转为自主经营、自负盈亏的经济实体或社会中介组织或行业协会，进而推动农村经济步入规模化、稳定发展格局。
    ⑤改革基层干部考核办法。我们知道，形象工程、政绩工程等也是乡村负债的重要因素。在取消农业税和树立和落实科学发展观和正确政绩观的现实条件下，衡量乡村基层政权和干部的政绩，应以党和国家的方针政策是否得到贯彻落实，公共服务是否到位，农民合法权益是否得到维护，当地社会是否保持稳定、债务化解多少和是否发生新债等为主要考核指标。各级领导干部也必须树立杜绝新债、减少旧债也是政绩的观念，把遏止新债、化解旧债作为考核干部任期目标和工作实绩的重要内容。
    参考资料：
    《深化农村税费改革有关问题的对策的建议（调研报告）》，甘肃财政信息网，2004-8-30 《免征农业税 乡镇财政怎么办？》，曲昌荣，人民日报 ，2005-03-24
    《债务问题：乡镇机构改革绕不过的坎》，邓瑾，南方周末 2005-04-07
    《我国乡村债务问题普遍且日益严重 越富负债越多》，2004年11月29日，中新网
    《乡村政府债务化解对策研究 》，财政部科研所课题组，《财经论丛》2004年第4期
    文章出处：光明观察