杨燕绥：完善社会保障：政府长效扶贫的选择

    春节刚结束，各地开展的“献爱心，送温暖”活动，在一定程度上缓解了群众的困难，使困难人群心底感到丝丝暖意。但是，2004年国家统计局的抽样调查显示，低收入贫困人口按924元的标准测算，全国农村绝对贫困人口为2610万人；此外，在城市还有大量贫困人口，一些在国有企业转制中“买断工龄”的离退休职工尚没有解决养老金和医疗保险问题。因此，建立长效的扶贫机制是当务之急和治本之策。
    减少贫困与社会政策选择
    关爱每一个社会成员是政府的施政责任，有效识别困难群体和实施积极的帮扶，体现出政府的执政能力；在国际社会发展指标测评标准中，人均收入水平是检验政府能力与社会和谐程度的重要指标。
    目前，中国识别困难群体的主要标准是低收入。低收入群体覆盖两种情况———有劳动能力的人群和无劳动能力的人群。对无劳动能力的人可以授之以鱼，对有劳动能力的人应当授之以渔。一旦众多有劳动能力的人陷入贫困境地，就应当检讨我们的公共政策是否有失误。
    三个教训不能忘记。首先，“二元结构”的公共选择导致了农村经济政策、教育投资、医疗资源配置的长期失衡，而农民的身份又成为他们就业的人为障碍，不能不承认农村存在的大量贫困人口与公共政策选择相关。其次，从改革福利分房制度到发展房地产市场，在制定城市发展规划时不根据社会平均收入水平充分考虑工薪层购房能力，可能会导致一代人缺房少屋，最终还是政府的负担。最后，医疗体制改革滞后，降低了白衣天使的社会信誉，因病致贫和因病返贫数量增加，看病难、看病贵成为重要的社会问题之一。以上三个教训告诉我们，积极的政策选择才有助于减少贫困。
    需要强调的是，公共政策强调个性寓于共性的原则，具有政治性和当前性的特征，可能导致忽略多数利益相关人的结果；社会政策则强调共性寓于个性的原则，更具有民众性和长远性的特征。公共政策不能取代社会政策，关注攸关百姓生活的社会政策和构建和谐的社会政策体系是政府能力建设和构建和谐社会的重要内容。
    新型政府应强化社会保障体系建设
    20世纪70年代以来，新技术革命改变了人们的生存状态和生活面貌，伴随新技术革命对生活型态、生产方式的改变，社会公共服务需求不断增加，由此，一场“小政府服务大社会”的政府改革在全球范围内拉开序幕，其结果并不仅仅是缩小政府规模，而在于构建了新型政府以应对不断增加的公共服务需求，由此导致政府执政职能和施政方式的转变，行政指令型政府逐步被公共服务型政府所取代。
    新型政府的主要特征有两个，即功能新和组织新。所谓功能新，即在理念和理论上区分了统治功能和服务功能，以及二者的互动关系；所谓组织新，即在进行传统官僚体制改革的基础上，建立了网络体制下的公共服务组织系统，如美国社会保障总署、澳大利亚中央连结机构、新加坡公积金局等都是向居民提供公共服务的政府机构；有些国家的各类市场监督委员会是向企业提供服务和规范市场的政府机构。执行公共服务功能的新型政府组织基于网络体制而建立，不再根据服务项目建立机构，而是基于网络功能根据服务对象的需要完善服务窗口和技术支持团队，即行政服务体制的扁平化发展，由此构成新政府体制和新政府形象。
    20世纪90年代以来，伴随国际竞争的压力和公共项目评价能力的提高，新一轮政府改革进入了再造绩效政府阶段，以创造好的公共服务结果。首先，进行组织体制改革，以实现从官僚体制到网络体制的转变；其次，整合服务流程，从部门分割到一站式服务，大大降低管理成本和提高服务质量；最后，对政府公共服务部门人员进行培训，树立服务本位的理念和知识结构，以适应不断增长的公共服务需求。
    新型政府之“新”在于其公共服务功能的强化。如今，各国政府都在利用网络功能改革社会保障制度安排和整合社会服务体系，公民拥有了社会保障卡和个人资产账户，且携带方便和自由流动。
    在新政府体制内，被强化的是关系企业发展的公共服务部门和关系居民生活的“就业、社会保障（包括救助）、医疗”公共服务体系。就后者而言主要发展趋势是“两头强化”，中央政府加大促进就业、社会保障和医疗救助的财政支出，基层政府的服务项目越来越人性化。笔者在美国犹他州政府的劳动就业服务中心考察时，看到一个单亲母亲在该中心找到工作后，就地办理了幼年女儿的日托手续，费用很低。由此使笔者想到，检验中国政府改革效果，应当看其功能是否明确、机构是否合理、公共服务绩效如何，扶贫的长效机制是否到位。
    文章出处：《人民论坛》