胡必亮：城镇化战略与社会主义新农村建设

      党中央提出的“建设社会主义新农村”的五个方面，无论哪一个方面的工作，都直接与我国新的历史条件下的城镇化战略选择密切相关。
    城镇化已成为推动我国社会经济发展与国家全面进步的重要力量。但我们在两个方面的认识还不到位：一是在实现地区间、城乡间均衡协调发展和增加农民收入的战略目标上，只重视调整收入分配的作用，不太重视调整国家空间布局的作用。二是重视城镇规模研究并适时推出了国家小城镇发展战略，但忽视了如何在现有空间布局的基础上推进城乡间、地区间城镇发展的一体化问题，其结果是现有城镇功能在不少地方没有得到充分发挥，有的还造成了大量浪费。
    基于这样的现状，在推进社会主义新农村建设过程中，从城镇化方面来讲，首要任务并不是设计与策划在农村再新建多少个中小城镇，而是以统筹城乡区域发展的思路，来推进我国空间结构的有效整合，推进区域间、城乡间城镇系统与乡村系统的一体化发展。
    一、促进城乡一体化、区域一体化过程至关重要
    国家城镇发展战略的基点之一，是从空间结构上维护社会公正与平等。同时，为了实现国家与地区经济可持续增长的目标，国家的城镇发展战略也要有利于支持与促进地区经济增长。平衡这两方面的重要措施之一，就是推进城乡间与区域间的一体化发展进程。
    1．以城乡一体化和区域一体化思想引领城镇化发展政策与实践，有利于加强城乡之间以及区域之间各种要素的联系，进而在市场原则与适当的产业和区域发展政策的引导下促进劳动力、资金、技术、信息等要素的流动，逐步建立起既有效率、又比较公平的城乡交易与协作系统。这既有利于防止和减少“市场失效”问题，也可尽可能地避免出现“政府失效”的现象。从我国的现状来看，如何合理地化解那些长期以来限制城乡之间、地区之间要素自由流动的各种制度性、体制性、政策性障碍，以及深藏其中的部门利益冲突，是问题的症结所在。为此，在城乡和区域之间要素自由流动机制没有建立起来之前，不论是抑止大城市还是力促小城镇发展，都要采取非常谨慎的态度。
    2．城乡和区域之间建立起要素自由流转机制后，才有可能出现经济要素在空间上的有效配置。例如，劳动力迁移不至于出现很盲目的现象，资金流动能基本反映出与其投资回报相适应的趋势等。这有利于进一步改善与提高全社会的劳动力，特别是农村劳动力的就业状况及其收入水平。
    3．在城乡一体化与区域一体化思路下推进城镇化过程，可在农民不丧失土地财产、农村不丧失文化根基的情况下实现我国的城镇化。这与西方国家工业化过程中的“羊吃人”方式相比较，是一个伟大的历史进步。
    4．从国际经验来看，欧洲从上个世纪初开始逐步推进城乡一体化与区域一体化。英国是通过建设新镇的方式进行的；德国二战后的空间重建计划非常成功，荷兰从60年代开始系统地实施区域均衡发展战略。发展中国家也作了许多有益的探索。韩国上世纪60年代开始从两个方面推进城乡一体化进程，一方面自上而下地实施工业促进计划、发展卫星城；另一方面自下而上地推进农村城市化过程。尽管人们对于这样的探索还有不同的看法，但根据联合国和世界银行的分析与判断，逐步探索适合各自国家的城乡一体化发展道路，是发展中国家城市化的正确选择。
    二、将中小城镇发展融入大都市区系统发展之中
    以城乡一体化和区域一体化发展推进城镇化，重要和现实选择之一是大力发展大都市区和都市带。在大都市区和都市带体系中，既有各类大中小城市，也有乡村小镇以及为城市提供相关产品与服务的乡村腹地。在大都市区和都市带内部，城市与城市之间、城市与其作为腹地的乡村之间都存在着十分密切的产业、经济、社会、空间以及文化上的联系。随着这些都市带的发展，我国相当部分的中小城镇乃至周边大量的乡村，都将被融入其间并与其中的区域性大城市一道构成了比较完整的城乡一体化和区域一体化体系。毫无疑问，以这样的方式推进城镇化，必将直接促进我国社会主义新农村建设事业的快速发展。
    三、如何推进城乡一体化与区域一体化发展的进程
    1．管理体制方面的政策调整。一是改革城乡之间相互分割、缺乏联系的管理体制，建立有利于促进城乡之间以及区域之间加强联系与沟通的新管理体制。我国可借鉴有些国家用大都市区管理委员会来协调跨地区大都市区或都市带发展的经验，在某些地区实行类似体制试点，为推进城乡一体化和区域一体化工作的健康发展探索管理体制改革的经验。二是有关部门要制定包括城乡一体化和区域一体化发展的综合性和总体性空间发展规划，负责协调各行业的部门空间规划，并要非常慎重地协调好农村土地与城市土地的使用规划。三是除了少数特大城市外，放开城市的人口控制与管制政策，逐步推行按人口属地进行各种经济活动与社会活动管理，并分阶段地将从农村到城市的流动人口和移民纳入规范的本地社会保障体系之中。
    2．土地利用与分区规划方面的政策调整。一是妥善解决城镇化过程中失地农民的补偿问题。从国际经验来看，农地转化为非农用地，补偿标准应以当时的市场价格来确定，而且价值评估过程必须透明。二是尊重农民对农地使用权的法律地位，征用农民的土地，一定要在农民自愿基础上按照合法的程序进行协商。涉及到群体利益的，需要征求群体意见，需要大众参与。三是研究制定类似于《国家土地利用与分区规划法》的法律或条例，解决上述问题及其他相关问题。
    3．基础设施建设方面的政策调整。要建立城乡之间良好的联系以及城乡一体化的空间结构，基础设施建设是重要的手段。由于目前我国城市财政的基本情况比较好，所以，城市基础设施近年来有了十分明显的改善。但由于农村财政情况普遍比较差，农村以及处于城乡结合部地区的基础设施状况就比较差。除了中央政府需适当地向农村地区及其位于农村的小城镇，提供一定的基础设施建设资金外，通过市场原则采取多种方式筹集基础设施建设资金，也具有十分重要的意义。
    4．协调各种宏观政策之间的关系。为了推进社会主义新农村建设过程中的城乡一体化和区域一体化发展，我们必须将农业政策、城市政策、关税政策、汇率政策、计划生育政策、社会福利政策、财政政策、金融政策等综合起来考虑，保证各种政策作用的方向协调一致，相互支持。否则，哪一项政策也不可能达到理想的效果。
    文章出处：中国社会科学院院报