朱钢等：社会主义新农村建设的支撑体系

    社会主义新农村建设的支撑体系
    朱钢 苑鹏 张元红 张立承
     一、新农村建设的财政支持体系
    农村财政的主要问题是：“市管县”的管理模式在一些地方没有带动县域经济发展，却成了集中县级财力加快地级市建设的体制工具，成为了县乡财政对农村投入不足的重要原因。已出台的惠农政策有“就事论事”倾向，在体系上缺乏完整性。建立财政支撑体系的举措是：扩大“省直管县”改革试点的范围，减少财政管理层次。
    1．完善基层财政的转移支付制度。中央财政要继续加大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层政府的可支配财力。以“三奖一补”政策为契机，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制，引导省级财政对县（市）实施财力性转移支付。财政困难的县乡财政，要通过完善转移支付制度摆脱困境，由此形成中央、省、市、县、乡五级政府在社会主义新农村建设过程中联动的良好局面。
    2．以分税制为切入点，合理划分省、市、县、乡四级财政收入。房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入应主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例。已纳入预算的收费项目要降低省、市集中的比例，调动县乡政府增加财政收入的积极性。
    3．化解基层政府债务。一是锁定债务，在弄清债务来源和用途的基础上制定化解债务的措施。二是严格限制基层政府以建设新农村为名负债，致使债务膨胀。三是中央和省级政府在解决基层政府债务方面应发挥主导作用，但不包揽，主要解决因防范金融风险发生的债务（如兑付农村合作基金会等非正规金融机构股金）和因完成上级政府的达标任务（如“普九”达标）产生的债务。四是优先解决政府与个人间的债权债务问题，包括对农民的高息借款、拖欠干部和教师的工资等，消除可能引发的社会矛盾，重新树立政府的形象和信誉。
    4．加强县乡财政管理。一是按照“财权与事权相统一”的原则，明确各级政府对农村公共支出的责任。属于省、市政府承担的支出，同级财政应该安排足额的经费，不应要求县乡财政配套，提高县乡财政自主理财的权利。二是县乡财政要按照“一保工资、二保运转、三搞建设”的原则确定支出顺序，满足农民的基本公共福利的要求，要强化管理，提高财政预算的完整性、透明性，构筑起基层公共财政框架，为新农村建设提供有力的财政保障。三是整合财政惠农政策体系。对公益性、外溢性强的农业科技推广体系、农民职业技能培训等农村公共产品和服务，适宜采用无偿供给的方式。介于公益性和竞争性之间的农村公共产品和服务，如良种推广和农产品营销体系建设，适宜采用税费减免或投资补贴等扶持形式。对小型农田水利设施、村内道路等外溢性小的公共产品，适宜采取财政贴息的投融资方式。四是完善财政资金管理模式，提高支农资金的使用效率，提升财政支农政策的效果。
    二、新农村建设的金融支持体系
    有关调查表明，农户贷款的70%来自民间借贷，正规金融部门只满足了农户贷款需求的30%。近几年，四大国有商业银行逐渐撤出农村，乡镇以下的正规金融市场，只有农村信用社向农民提供贷款服务。农村金融市场的保险、证券、信托、代理、结算、咨询等机构发育缓慢。新的农村信用社改革使独立法人的数量进一步减少，不利于竞争性金融市场的建立。省联社的设置为地方政府可能的干预提供了机会和途径。建立新农村建设的金融支撑体系，需要出台和调整以下的政策。
    1．进一步规范农村信用社产权改革，应按规范的股份制企业模式完善企业的治理结构。
    2．放宽并进一步规范农村金融机构和金融产品准入限制，改进监管办法，鼓励农村金融创新，发展银行、保险、担保、证券、基金等多种形式的金融机构。
    3．严格限制政策性金融的范围；放开农村信用社农户贷款、农业贷款的利率限制，实行市场定价的利率形成机制。如果确实需要定向扶持某些行业和群体，可由企业和农户在支付银行贷款利息之后向财政部门申请相应补助。
    4．实行存款保险制度，鼓励金融企业有差别的产品创新，为非国有金融的发展提供必要的环境。
    5．对农村地区的小型金融机构，以及农业贷款、农业担保和农业保险等金融业务，实行减免营业税等财政支持政策。
    6．减少省、地级联社的权利，保障基层信用社或农村商业银行的自主权，高层联社应向行业协会转型。取消信用社经营的行政区域限制，允许信用社展开跨区域的竞争。
    三、新农村建设的科技支撑体系
    技术进步是现代农业增长的主要源泉，我国技术进步对农业生产的贡献率在45%左右，而发达国家的贡献率达到60%~80%。新技术扩散受阻，无法得到广泛应用，是造成差距的重要原因。因此，建立能满足农户需求的农业科技服务体系，是新农村建设的题中应有之义。
    1．坚持公共技术推广机构的公益性目标。农技推广机构不宜推向市场，不宜提倡以推广促经营的理念，不宜简单地采取减编、减员、减经费的做法。要通过改革使基层农技推广组织与行政系统脱钩，与商业公司划清界限，将公共农技推广组织改革成为真正中立的公益性推广组织。
    2．政府扶持资金应由财政部门直接下拨给公共农技推广组织，打破扶持资金被行政部门垄断的局面，改变农业科技资金层层截留、使用随意、监督不力的状况，政府主管部门要由资金配置的决策者转变为管理者和监督者。
    3．加大农村教育和农田水利等基础设施投资，改善农民采用新技术的基础条件；完善农民的土地产权，提高农民向土地投资的积极性；深化农村金融体制改革，为农民采用新技术提供良好的融资环境和资金支持；通过发展农业保险降低农民使用新技术的生产经营风险。要加强电视等公共传媒的公共物品功能，避免其异化为一些机构谋取营利的工具。
    4．扶持农民发展合作组织，使生产经营活动相同的农户通过联合行动，解决他们共同遇到的技术困难，降低交易成本。并通过合作组织的介入，形成龙头企业＋合作组织＋农户的风险共担、利益共享的机制，更为发挥龙头企业在科技服务中的作用。
    文章出处：中国社会科学院院报