温铁军：不要老拿农村基本经济制度来“说事”

    在“统筹城乡发展”理论研讨会的发言
    尊敬的贾庆林主席，回良玉副总理，各位领导，各位专家：
    谢谢会议安排我发言，我想汇报两个方面的问题。
    第一个是有关城市化的。我们都知道城市化规律是不可逆的。城市化也已经成为21世纪中国发展的一个主要趋势。有鉴于此，我最近几年做了大量调查研究，特别是对人口规模在1亿以上的发展中大国。在这些国家调查研究，发现了一个现象：这些国家的城市化基本上是靠在大城市形成大规模贫民窟来实现的。也就是说，今天讨论的城乡统筹这件事情对中国的当前的城市化发展的确是个重大的挑战。
    中国是人口最多的发展中国家。其他的发展中人口大国如果客观上都是靠着城市的大型贫民窟来完成城市化的话，那么中国有没有可能不靠在大城市形成贫民窟来完成城市化？这是当前城乡统筹面对的一个重大挑战。对于这一点，可能国内学者或领导很难有机会去做调查。我是从91年开始有了这个考虑，最近几年先后去了墨西哥、巴西、印度、孟加拉等国家的贫民窟，今年7月还在巴西的两个大型贫民窟做了比较深入的了解，和当地贫民窟的人打交道。
    从一般考察的感觉上，这个问题本来也应该是很清楚的。
    按照陈锡文主任提供的数据，中国现在已经有1.69亿人是农村户口，但在城市就业或生活。这已经是一个巴西的人口，已经超过孟加拉或者墨西哥人口的20%。中国有这么大量的人口进入城市，却客观上并没有在大城市形成那些国家都有的大型贫民窟。这里边必有中国特色的社会主义市场经济的特殊优势。
    比较再三，我们最大的优势是基本制度。这也是陈锡文主任反复强调的，不要因为某些方面出了问题，就老拿农村基本经济制度来“说事”。他近年来至少强调了三次：农村基本经济制度是要长期稳定的。经过比较研究以后，对此感受甚深。
    当前农村基本经济制度主要指的是家庭承包这种制度。这种制度是我国在大量人口转为城市人口的同时没有出现大型贫民窟最根本的原因。
    此外，中国也是所有发展中人口大国唯一以土地革命战争的形式完成了民主革命的首要任务、就是土地产权分配的任务的国家。其他所有大型发展中国家，尽管有法律规定，但都没有经历这样的完成土地地权分配的战争形式。所以至今农村土地的完全私有，就是小农经济一旦破产之后农村人口大量涌进城市形成大型贫民窟的根源。这是大多数国家无法化解的根本问题。
    从这点上，应该说，我们必须保持中国特色社会主义市场经济体制，而在农村，最主要的制度优势还是现行的家庭联产承包责任制长期稳定。我们国家在有这么严重的城乡差距，刚才林毅夫教授提到了，我们现在的城乡差距是世界之最，在如此世界之最的城乡差距之下，仍然不出现大规模的农村的“动乱”，主要也在于农村按户承包、按人分配土地这样一种基本制度。
    这种制度在农业上当然是不经济的，严重障碍着规模经济的发展，非常不符合追求利益最大化的经济理性；但在国家的安定团结上却起着重要作用。
    我除了去做大型贫民窟调查之外，近年来还找机会去做拉美和南亚国家游击区的调查。了解那里的农民为什么要革命？他们控制的游击区是怎么个制度？
    像这些调查，我想国内学者领导也很少有机会去做，我利用了一些国家NGO组织提供的机会做了些了解。结果仍然认为，与那些国家相比根本的差别还在于我们的农村维持了这样一种土地制度。它是保证国家安定团结和相对稳定的一项制度。这条千万不要轻易言变，否则问题就会比较严重。
    如果这个制度长期不变，当然就应该以这个制度作为前提，来讨论我们要搞什么样的城市化。
    我想人们都认同只有城市化发展了，减少农民才能富裕农民。只有加快城市化，才有可能达到城乡统筹，协调发展。
    但是，即使我们现在想按照发达国家已经建立的社会保障制度来为进城打工的农民提供保障，就现在的情况看，10－20年也做不到。最近看社保基金理事长项怀诚同志的一个发言，养老基金现在只有4600亿，在不太久的将来我们需要2万个亿，在2010年前后，为了达到对养老的支付，我们需要多少，数字非常大。就我对一般发达国家现行社会保障制度的比较研究来看，大多数发达国家建立的这套社会保障制度，如果不和股市的高涨相结合，也难以做到保证支付。
    因此客观地看，我们心目中的城乡统筹，包括对农民建立基本保障制度，就现在这个城乡二元结构的前提之下，就现在的城市社保制度运行有巨大缺口的情况下，恐怕未必真的做得到。类似的情况还包括医疗、卫生、教育等。当然，目标上还是应该提，但操作上难度比较大。
    在这些现行制度上的障碍难以完全克服的情况下，城市化发展模式选择恐怕不能简单化。不能就测算一个城市基础设施建设的投入产出是否合理。现在的很多理论，测算出来的都是只要达到多少规模人口，你这个城市基础设施的投入产出就能够合理。这些纯粹的数据测算并没有考虑到其他方面的制度障碍，作出的结论未必是真正合理的。
    真正合理的城市化道路应该是什么呢？当然大家说大中小并举，既发展大城市和中等城市，也发展小城镇。但其实最低制度成本的，就是农民进城门槛最低的，也已被实践证明的，还是城镇化的发展。
    但是这一点在1998年十五届三中跨世纪农业农村工作会议指导文件提出之后至今仍然缺乏必要的支持手段。对此，刚才段应碧主任在讲到财政、基建和信贷三个宏观政策的时候已经提到了。但希望再加上一块，要有这三个方面对于城镇化的支持，才能低门槛地、低制度成本地推进中国的城市化。
    第二，想汇报中央政策落实难的问题。
    为什么现在中央这么多“善政”，特别是2002年全面小康大目标提出之后，一系列对农村的“善政”为什么落实不了？
    2003年1月份中央农工会召开，段主任刚刚讲到，锦涛总书记拍板，今后财政新增的用于教育、科技、卫生、文化等等公共开支，主要用到县以下农村基层。那时我还分管中国改革杂志社，我就派人去了解落实情况，各个部委都反映有困难。困难的确是现实的。因为形成2003年中央农工会文件的时候，各部委就已经提出了他们不能落实的意见。只是因为中央强调三农问题是“重中之重”，部委才不再强调自己的不同意见了。
    当然困难很大，如果说各部门的困难还可以通过强调和中央保持一致来解决，那么更为重要的困难，就是农村二十年来是一片组织空白、制度空白。中央如果加强对农村的投资，请问投资下到农村基层，而不再下到县以下部门，在部门不能发挥作用的情况下，投资是该给张三、李四，还是给王二麻子？
    农村现在是两亿农户，刚才赵勇书记说一家一户的小农是不可能成为市场主体的。看来，小农也不能成为承接政府善政的主体，不能成为基建投资、信贷投资和财政投资的承接主体。承接不来，结果就是政策落实不下去，一旦到县以下，就没有载体了。
    最近几年有一个好的现象也值得提出，全国人大在加紧合作社立法，农业部、财政部最近几年已经在给农村开始发展起来的合作社经济以一定的支持。举个例子，最近我们在河南发展的农民自己组成的合作社，合作社一建立起来，第一件事是农民认为最迫切的事情，干嘛呢？就是刚才陈主任和段主任所说的搞农村建设，那块是黄泛区，黄河比地表高出很多米，老百姓都知道，今年不清淤明年他们就得受淹，因此合作社成立起来第一件事就是清淤修路，县委书记大为感动，农业税一取消、减少，基层“两工”一取消，清淤修路问题不解决，明年就得受淹！在这些建立了合作社的地方，老百姓知道这是当务之急，马上去干这个事。
    这个事村党支部能不能干？不能；村主任能不能干？不能。因为如果是乡村正规组织要干，老百姓马上就问你要钱。你得给钱，没钱，一盘散沙的小农是不干这个事的。可一旦组成合作社，哪怕是三、五十户的合作社，它也得先解决这些事。
    党中央对农民的善政提得非常好，我们也非常鼓舞，但二十年来的组织空白、基层制度空白，导致了现在这些善政落不到实处。只有认真加强农村的合作经济组织建设，才能让中央的好政策贯彻到农村基层。
    （根据温铁军在04年11月9日全国政协经济委员会和农业部共同举办的“统筹城乡发展理论研讨会”上的录音整理，已经本人修改）
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