赵树凯：农民参与是乡镇改革的根本动力

    乡镇改革的效果不尽如人意，有多方面原因，基本原因是动力不足。非常突出的情况是，上边要求改，下边希望改，但是基层政府自身没有欲望改。回顾二十几年来乡镇改革中有“耕耘多”而“收成薄”的历史，关键问题在于，许多“改革动作”不是肇始于内在动力，而是迫于形势，不得不有所表示以应付上边。于是，“改革”过程常见花拳秀腿，难见真刀真枪。以本人愚见，如果把农民的参与激发起来，乡镇政府的改革就获得了强大动力。
    农村改革的过程也可以说是基层政府改革的过程。二十多年来，中央政府制定了一系列关于农村改革的政策文件，这些文件基本上都提出了对于乡镇政府改革的要求。从上个世纪80年初代至今，中央政府经常性地要求基层政府要改变计划经济时代的工作方式，将工作基点转变为农民服务，为了搞好服务，政府要精简人员、提高效率，多办实事。为了落实这些要求，各级政府都制定了种种责任制度和考核办法，不断提出乡镇政府精简机构、增强服务的指导原则和具体要求。但实际情况是，乡镇政府在一波又一波的精简浪潮中不可遏止地扩张，冗员不断增加。大致来说，从上个世纪80年代后期到这个世纪之初，乡镇政府的人员规模扩大了三倍左右，就是说，一个原来三四十个工作人员的乡镇政府现在一般来说都在一百人以上。这是是一个比较复杂的问题。从政府体制角度来，主要有两个因素，一个是80年代中期乡镇和县级“分灶吃饭”的财政体制确立以后，乡镇政府在用人方面有了很大的自主权，特别是在聘用干部方面，上级政府不能控制；另一个因素是在现有的机构体系中上级政府强调上下对口，上边有什么机构也要求下边有什么机构，否则就考核不过关或者争取资金项目受挫折，导致机构庞大。从其他方面来看，就业难，特别是乡镇企业的发展势头衰减以后，越来越多的人往政府里挤，县的和乡镇的领导人通过多种方式向基层政府安排与自己有各种各样关系的人，前任领导安排了几个人，后任领导无法辞退，同时也要安排几个自己人，如此循环往复，不断增多。
    从道理上说，乡镇政府规模扩大，人员增加，应该能够提供公共服务，帮助农民解决那些一家一户解决不了的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务问题。但是，现实情况却不然。总体上说，在政府规模扩张的过程中，政府的公共服务供给没有相应提高，甚至在许多方面还有所降低。在乡镇政府工作议程中，服务活动只是一个很小的部分。乡镇对于村级组织的工作考核，“财政收入”、“社会稳定”（主要是处理上访）、计划生育等成为主要工作内容。农民在经济发展、社会生活等方面，遇到的困难都是很多的，但是，来自政府部门的服务明显减少。普通村民对于基层政府似乎不敢提出公共服务的问责。农业税取消前，谈及乡村干部的服务状况，许多农民的回答往往是：“对于干部没有什么要求，只要他们少收点钱就行了”。现在，农业税取消了，许多农民则认为乡镇政府已经没有存在必要。这种状态，既说明农民没有关于服务需求的权利表达，也说明基层组织确实没有真正把自己定位于为农民服务。这种状况展示了基层组织和农民之间的疏离，展示了农民对于干部的不信任。在此背景下，各种各样的直接冲突就很容易发生。
    调查发现，越是经济不发达的地方，乡镇政府的问题越是严重，服务业绩和效果越差。在有些中西部的贫困农村，一个二三万人口的乡镇，政府工作人员可以达到二三百人，仅仅是一个乡镇财政所，就可以多达百人。由此出现了政府与发展的恶性循环，经济发展越慢，政府膨胀越快，越是贫穷地方，供养的政府人员越多。在这种情况下，政府扩张与社区发展的矛盾十分突出。在许多方面看，发展的制约已经不仅是资源机会匮乏和农民能力不足等问题，而是政府机构本身在与农民争夺资源，直接吞噬乡村发展机会的问题。比如，在一些贫穷乡村，上级政府或者一些发展组织投入的种种资源，往往无法用于直接的发展目标，而是被政府机构直接消耗，贫困人口发展的专项资金理直气壮地被政府用于发工资。可以说，贫穷地方的发展问题，已经不仅是基础条件改善、农民能力建设问题，而是一个直接的政府问题。
    在农村发展方面，“参与式发展”被引入中国已经很多年了。这种发展方式强调社区发展中农民的主体性，强调“问题”由农民提出，“办法”由农民寻找，成为乡村建设的重要的工作方针。但是，这种“参与式”的工作原则主要体现在社区层面，解决的是村庄内部的公共管理和经济发展问题。在村庄之上，“参与式”则基本不直接触及政府层面，不主动地参与政府运作的改进。在一般情况下，参与式发展所假定的条件是，政府调动资源推动乡村发展的动机和目标是充分的，问题主要在于政府人员不懂得怎样帮助农民发展，经常习惯于代替农民思考和决策，忽视农民自身的智慧和主动性，因此，需要用参与式来动员组织农民，理清发展思路，明确切实有效的发展路径。而现实中的问题是，在许多情况下，基层政府的若干行为已经与乡村发展构成了冲突，由于政府结构和行为的缺陷，一些政府人员已经成为乡村发展资源的直接掠夺者，因此，关键不是政府人员懂不懂参与式发展，而是如何改造政府使得政府行为与公共目标一致。一般来说，通过参与式发展特别是能力建设，获得了参与权力和能力的农民显然能够在一定程度上制约政府的不当干预。但是，总体来说，参与式发展的基本机制是指向农民自身和乡村社区内部的，正常情况下不提出对于政府运作的直接要求。因此，我们在这里提出的主要问题是，在政府本身具有某种掠夺性的情况下，发展的重要条件是同时要解决政府内部的问题，或者说，是如何直接消解政府的掠夺性。在这个前提下，参与式发展就有必要相应地做出方向性变革，即农民直接参与到乡镇政府创新的改革中去。
    建立公共服务型政府，中央政府已经有充分认识和明确要求。如何建立公共服务型政府？政府的自觉行为必不可少，但是，与此同时，农民的推动也不可或缺。在有些情况下，特别是政府自身动力不足、努力不够的时候，农民的推动则成为更加重要的力量。现在，需要解决的问题是，将普通的乡村居民吸引到政府自身的改革中来，让农民成为基层政府创新的直接推动力量，改变乡镇政府改革与农民无关的状况。在过去的政府改革中，农民基本上是旁观者。对于乡村基层政府的业绩评估，基本上都是有上级政府进行的，是上级对于下级的评估；对于乡村干部的表现考核，基本上是在政府体系内部进行的，是领导对部下的考核。要改变这种状况，要让农民参与到政府活动中来，需要打破政府运行的封闭性。这个过程中，两个方面的因素非常重要。第一是农民能力的提高，包括对于在政府运作情况的较多了解，对于政策法规的较多掌握，可以直接提高农民抵制基层干部某些不健康行为的能力，有助于政府成为一个有限政府；第二是政府主动改革，让农民直接参与政府工作创新，包括具体评价政府业绩评价，工作人员和职责岗位评价，包括哪个部门为村民办了哪些有利或者不利的事情，哪个工作人员办了哪些有利或不利的事情，都倾听农民的意见。当农民的意见成为政府工作的基本参照，而不是以花样繁多的上级“考核”“评估”为标准，乡镇政府才能成为以农民需要为目标的责任政府。通常，政府缺乏主动改革的欲望和勇气。但这并可怕，最重要的是，只要农民的能力提高，特别是农民对于政府的问责意识和问责能力提升了，就会给予政府足够的压力。这种来自农民的压力，就会转化为政府变革的动力。
    让农民参与政府创新是参与式乡村发展的新课题。农民“参与”的是“政府发展”，所以更具创新意义，也具有更多挑战性。动员农民直接参与到基层政府变革中去，通过推动政府变革来更好地促进社区发展，是建立服务型政府的基本途径。改革进行到现在，已经直接提出了政府改造的要求，改革的内容已经越过社会层面进入了政府层面，改革正在越来越多地演变为政府自身的改革。当前，在某种意义上可以说，真正缺乏改革勇气和心理承受力的主要不是民众，而是政府自身。即政府自身是否能够真正“自我革新”，把那些不该拥有的权力归还公众，坦然放弃政府人员那些既得的不合理利益。显然，这个方向的行动实验有巨大的社会价值。
    虽然政府改革的困难很大，但是也有重要的有利因素。第一，农民方面对于乡镇改革有强烈的意愿和诉求。在以往的农民行动研究中，我们强烈地感受到农民对于政府改革的清醒意识和明确要求。农民支撑了政府，供养了干部，他们非常关心这个政府和这些干部都在做什么，也关心这些干部应该做什么。调查中我们经常接触到一些农民中的有识之士，这些人对于这个问题甚至有自觉的参与愿望和明确的解决思路。 第二，在基层政府内部，由于财政方面的巨大压力，也由于基层领导对于政府体制的弊端有深切体会，若干基层领导人也有强烈的改革冲动。干部太多，无所事事，既成为政府本身的沉重负担，也成为许多政府内部矛盾的生长点，不少有远见的县乡领导人希望寻找适当的机遇进行改革。农民的参与可以成为改革的重要推动力量。第三，中央政府近些年强力推进基层民主过程，这个实践进程不仅为农民参与政府创新提供了主流意识形态话语的支持，而且成为农民学习参与政府改革的训练场。当然，农民参与的阻力也是明显的。农民参与过程中，部分政府工作人员的个人利益可能受损。这些潜在的利益受损者可能对于项目的推进持抵制态度。同时，农民的参与将导致现有社区政府运作秩序的改变，增加政府控制的不确定性，这对于通常所说的“社会稳定”，会增加更多的不确定因素。但是，农民直接参与基层政府创新，是农民发展经济、提升生活的需要，也是政府实现服务型目标的需要，因此，这是中国农村政治发展的必然趋势。
    在现实生活中，政府过程基本上没有普通农民参与，如果说有参与，通常是以消极方式进行的，比如农民直接冲击了政府，出现了某些事件，导致政府行为的某些改变，甚至乡村两级工作人员的更替。在法规中，农民有选举政府领导人的权利，但是，作为直接为农民服务的基层政府，农民却从来没有机会去正式评估政府中那些机构和人员的工作业绩如何，那些人员岗位应该保留或取消，包括在什么情况下，这个机构和岗位应该有什么样的调整改变等。基层政府直接面向基层民众工作，直接为农民服务，因此，农民应该最了解基层政府和基层工作人员，也最有权和最有条件去评价社区政府的。因此，农民参与政府创新，应该开辟新的工作领域，不仅是乡村干部选举，也不仅是违法违纪行为举报，而应该深入到乡镇政府的日常运行中去，不断强化农民对于乡镇干部日常工作的具体监督、制约和问责。在这个过程中，可以不断扩张农民的权力，推动基层政府成为“对农民负责任为第一要务”的政府。农民参与政府创新，应该有具体的制度性成果。或者说，这种创新的核心成果是建立农民参与政府创新的新机制。首先，要形成一套村民评价基层政府工作（包括工作人员）的指标体系。即在村民看来，一个好的乡镇政府工作人员的基本条件是什么。或者说，具体谁是好的乡镇干部，要让农民来说话，而不是让上级领导来决定。考察基层干部的工作表现，最重要的标准应该在农民手里，最重要的力量应该来自农民。其次，要探索建立一套行之有效的农民介入政府创新的工作办法，或者农民的这种参与要有一套可以行之有效的规则措施来保证，而不是原则地保证或者虚幻地承诺。只有让这些办法真正运转起来，才能真正突破基层政府运作和基层干部考核的封闭性，在乡村干部和农民之间建立真实的问责关系。
    在启动经济改革方面，中国农民已经有相当出色的创举。在社区民主建设方面，“村民自治”也是农民的重要贡献。最早的“村民委员会”，是农民们自己创建的。在政府改革方面，虽然农民没有办法直接创造“大包干”的制度成果、“村委会”这样的组织成果，但是，农民从来没有停止过对于新型政府构造的诉求和推动。村民每一次上政府大门办事，每一次与政府干部交谈，每一次上访，每一次对于某些政府行为的直接对抗，都是农民在表达他们对于政府的“预期”，表达他们塑造新型基层政府的努力。基层政府改革的方向，正是蕴涵在农民的这种表达之中。离开农民的表达和要求，离开农民的参与和规制，我们将不知道要建设一个什么样的乡镇政府，也不知道这样的政府改革怎样才能成功。
    （作者单位：中国发展研究基金会）
    文章出处：中国发展观察