周诚：简论我国农地转非自然增值的公平分配

    自２００３年春在《中国经济时报》发表《现阶段我国农地征用中的是是非非》一文以来，笔者已经发表过十几篇此类文章，并与一些人士进行过探讨。本文简介了笔者目前的基本观点，以供探讨。
    农地转非的自然增值分配的传统观点
    土地的自然增值是指农地以外的社会性投资对于土地产生的辐射性增值。“辐射”的实质并非是各项建设成果的价值转移到该地上面，而是各种非农建设项目改善了新增非农建设用地的使用条件，使得对这些土地的需求量增加，进而因位置优良的土地的有限而造成其价格明显上涨。从而，所谓“辐射性增值”，归根到底是由土地位置所决定的稀缺性增值。
    土地自然增值分配的传统观点之一是“涨价归私（农）”论（制），是在封建主义和资本主义社会中持续存在的。它的基本理论支撑是“土地非农开发权补偿”论，即农民应当拥有完整的农地产权，其中包括“非农开发权”；农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得完整的“非农地价格”。这意味着，农地转非的自然增值，应当完全归失地农民所有。另一种传统观点则是“涨价归公”论，以１９世纪美国经济学家亨利·乔治为主要代表，他认为土地增值是由社会发展创造的，应当全部收归社会所有。孙中山继承了乔治的观点；孙中山的追随者对其“平均地权”理论进行阐述时，将上述思想概括为“涨价归公”这四个汉字。“涨价归公”论在土地开发权上的理论支撑，在客观上必然是“土地开发权国有”论。
    笔者的最新观点——“私公兼顾”论
    “涨价归农（私）”论的出发点是维护失地农民的利益，但是它根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，显然失之偏颇；尤其是，它根本无视农地转非并非失地农民本身努力的结果，而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全遵循“涨价归农（私）”论，则必然既不利于土地被征用可能性较大的农民安心务农，也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。“涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经济根源，然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇，也是不可取的。我国过去长期对于失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。如果摒弃这种理论，而仅仅是增加失地农民的补偿，则意味着他们只是受到了额外的恩赐，而非理所应得，从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。
    现实经济生活中的突出实例，可作为进行理论分析的佐证。
    首先以英国在“涨价归私（农）”制与“涨价归公”制之间的变换为对象。为了克服长期实行“涨价归私（农）”制之弊，依据“涨价归公”的理论，英国工党政府曾经于１９４７年－１９５２年实行土地开发权国有化，通过征收土地开发捐将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，主要是它造成了地产市场萎缩。其次，我国由于长期实际上遵循“涨价归公”准则，大约造成近半数（某项调查的数据为４６％）失地农民的生产与生活存在明显困难，即已产生明显的不良后果。综合而言，英国走过的道路无非是在“涨价归私（农）－涨价归公－涨价归私（农）”中循环往复。如果我国今后由“涨价归公”制全面转变为“涨价归私（农）”制，便意味着重走１９５３年以后英国老路，无非是从一个极端走向另一个极端而已。
    再看美国实行的全世界绝无仅有的土地“开发权转移制”（ＴＤＲｓ）的实例。自上世纪６０年代末开始在美国纽约州一些社区自发实行，后来扩展到２０个州，并在一些地方受到法律规范。其要点是：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地（农地、林地、草地等等）所有者手中购买足够份额的土地开发权指标。这意味着，每一块土地都平等地拥有等量的土地开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。这一制度可保证各个所有权人，处于不同位置的各宗土地，彼此的开发权益均等。
    于是，笔者将以上三者进行并列分析，从中提炼出可资借鉴的合理核心：“涨价归私（农）”制的“充分补偿失地者”、“涨价归公”制的“土地自然增值的剩余部分收归国有”、“开发权转移制”的“土地开发权益均等”。从而，在此基础上提出了“私公兼顾”论（制），其核心为：公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设。
    进一步从理论上来看，我们必须落实科学发展观，坚持统筹兼顾的方针，协调各个方面的利益矛盾，防止顾此失彼；要坚持以人为本，让经济社会发展的成果惠及全体人民，那么，调和矛盾、多方得益、和谐共富便应当是我国土地自然增值公平分配的基本准则，而“私公兼顾”论则是完全符合这一基本精神的。
    在三种补偿制（论）调合的基础上还可抽象出新的理论观点——“全面开发权观”。这种开发权观意味着，应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央政府等三方面的土地开发权。这也意味着每一个产权主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权。
    首先，整个的农地开发权可分解为失地农民的农地开发权和中央政府的农地开发权。前者是指当农地转非之后有获得“充分保障性补偿”的权利。这是由于，仅仅按照现有的规定进行补偿，绝对不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧。而且，对于失地农民的补偿，不应当与土地农转非之后的用途以及相应的非农地的价格挂钩，否则便会出现新的不公。中央政府的农地开发权是指拥有获得农地自然增值的剩余部分的权利，即此部分应当收归社会所有。因为，农地转非之后的自然增值，归根到底是产生于整个社会的经济进步。
    其次，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发权。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间的机会不等问题。那么，对已开发的农地自然增值中归公的部分进行再分配，便是顺理成章的。这也意味着，中央政府并不保有“私利”，其所得归根到底要用于支援全国“三农”。
    落实“私公兼顾”论的基本政策
    首先是对土地原值的补偿。现阶段我国农村的农地集体所有制，体现为现有农村人口对于土地的“等额享有”制，从而失地者所拥有的农地产权就是其应平摊的那一份。那么，政府所付出的农地补偿，便表现为该份额农地价格。农村集体经济组织则可从中分得相当于农民每年应交的农地承包费的资本化的部分。显然，前者是基本的而后者则是从属的。
    其次，将土地原值的补偿加上“安置性补偿”而形成的补偿总额，才是具有实际意义的。这一总额的“政策标准”，应充分满足下列要求：安家费（指被迫搬迁时）、转业费（指被迫脱离农业另谋出路时所需）、失业救济金（失地农民尚未重新就业时付给）、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活等方面，不只是保持原水平，而是能够达到当地“小康市民”的水平。只有这样才是真正公平合理的——他们对国家做出了直接的重要贡献，理应获得足够的回报。此种“安置性补偿”，本质上属于农地转非自然增值的扣除。
    这种“政策标准”不应因时、因地、因条件而畸高畸低，而是应能保障失地者较高水平的基本需要。当开放农村土地市场而征收土地增值税时，亦应参考此种精神。
    “剩余归公”是指将农地自然增值减去对失地农民补偿之后的剩余收归国有，事先并无任何限额。而且，应将其作为中央政府的财政收入，用于全国农村建设，遏止地方政府追求“以地生财”。
    此外，对于过去因补偿不到位而存在明显困难的失地农民，应当尽快予以补救，不可久拖！
    （作者单位：中国人民大学）
     
    文章出处：《中国经济时报》