韩康：关于新型农业合作化的思考

    在进一步解决“三农”问题和建设社会主义新农村的过程中，许多人已经观察到一场新型的农业合作化正在中国农村悄悄兴起。笔者认为这是中国农民在土地承包制改革后自发进行的一种制度创新探索，意义非常重大。
    1.解决中国的三农问题和搞好新农村建设，主要课题有三个：投入问题、组织问题和土地问题，新型合作化是农民为探索解决这些问题自发进行的制度改革探索。
    笔者讲的新型农业合作化，是指当前农民合作经济和合作组织的发展，例如各种形式的农民合作社，土地股份合作、社区股份合作、专业性的经济合作等等。这种农民合作经济和合作组织的发展，同20世纪50年代由政府强制推行的农业合作化运动完全不同。这是在土地承包制改革后，农民为谋求进一步发展和适应市场体制而自发进行的一种新制度探索，在某种意义上可以说是一种新型的农业合作化。尽管这种新型农业合作化还存在许多问题和矛盾，但笔者认为其发展的价值和意义非常重大。
    新型农业合作化发展的价值和意义要放在一个大的发展背景中，才能真正看清楚。解决中国的“三农”问题和搞好新农村建设，根据笔者的研究，现在的主要课题有三个:投入问题、组织问题和土地问题。
    所谓投入问题，就是长期以来农村发展所需要的基本投入和成长投入明显不足，近10年来的投入增长甚至是递减的。首先是政府的财政性投入，之后是社会资金的投入，向城市经济特别是向大城市建设领域高度集中，对农村公共经济和农村基础性发展的投入则严重不足甚至缺失，由此带来农村发展滞后的一系列问题。在政府投入和社会投入严重不足的情况下，农民怎么办?对农民个体经济来讲，谋求新发展唯一可选择的办法就是组织起来，把高度分散的资源要素———人、土地和少量资金进行规模组合搞合作经济。
    现在中央从强化投资入手展开新农村建设，是非常英明的。以2006年中央财政和国债资金对三农的总投入3288亿为算，如保持今年增长率10.13%的水平，到2010年将接近年投入5000亿，再加上其他配套投入，应该是一个具有相当规模的投入水平了。但是，怎样才能最有效的使用这个不断扩大的投入，有许多问题和矛盾并未解决。例如，怎样使农民的经济活动也能分享这个投入过程?怎样避免资金投入分散的个体农户可能出现的信用风险?怎样把政府投入和农民投入的两个积极性调动起来?怎样才是最有效率的投入渠道和投入体制?怎样使这种投入行为充分满足农民群众的最大利益?怎样避免这种投入成为新一轮盲目扩大政绩的手段?等等。在这里，合作经济组织的发展可以为很多问题的解决提供新的思路和新的选择。
    农村的组织问题也可以叫组织化问题，包括农村的行政组织和农民的经济组织两个方面。笔者在这里讲的，主要是农民的经济组织化问题。中国农民的组织化特别是经济组织化问题，一直是中国进入近代发展以来没有真正解决好的一个重大历史课题，也是一个重大历史难题。中国以小型家庭农户为主体的农业生产关系结构，现在并没有发生根本性改变。中国2亿多户农民耕种着18.3亿亩土地，平均每户耕地7.2亩。在中国农村领域进行的一切改革、发展活动，都必须以认真看清和充分尊重这个基本生产关系特征为前提。在土地承包制使中国农民吃饱肚子之后，一个不断进行历史循环的古老问题又出现了。高度分散的小农经济活动力量单薄，如果不进行规模化、组织化、合作化的经济活动，就只能在生活温饱和小有积蓄的环境里兜圈子，永远不可能走上现代化发展之路。由此，经济组织化和经济合作化的问题，就又一次摆在解决了温饱问题的中国农民目前。
    再说土地问题，无论从生产力还是生产关系的角度上看，始终都是中国农业经济发展的一个核心问题，现在又成为当前新农村建设中的一个政策难题。这是因为，实行农民家庭土地联产承包责任制是中国全面改革开放的起点，已经成为一个历史标志性的东西，中央确定了这个基本制度30年不变的方针。但是，如何把这个基本方针和土地的规模经营与市场化合理流转结合起来，存在着许多矛盾。
    土地承包制的经济优点是便于小块土地精耕细作，有利解决农民家庭的吃饭、温饱问题，但经济缺点是小型分散经营，难以获得土地规模效益，又难以应对市场活动的种种风险，必然导致农民成为市场活动的弱势主体。由此，在土地承包制搞了许多年后，对这个制度的发展、调整和改变，实际上早已发生了，这或许可以称为是一种“后土地承包制时期”。在“后土地承包制时期”里，土地承包制在很多地方已经发生了很大改变，几乎所有的改变都是以发展、改革的名义进行的。然而这能否都一律视为发展、改革的尝试呢?这涉及十分复杂的评价问题，笔者认为不能笼统的这样看。首先，对农民土地承包的强行改变和行使土地规模经营的权力，实际上掌握在各级政府手中。长时间来，各级政府凭借这种独享权利，通过同农民土地经营权的完全不等价交换，获取了巨额地租收益并转化为源源不断的财政收入，成为近年来中国城市经济发展的主要投入来源。这种情况尽管可以得到各种辩护性的解释和论证，或许也有某种并非不合理的理由，但由此导致出现的耕地面积危险性递减，以及出现大量失地、失业、失保人群而导致的深刻社会问题，则是一个谁也无法回避的事实。
    另一方面，农民对承包土地进行自发性的合并、流转、租让，甚至变相出售，实际上也在大量进行。有些行为可能是合理的，有些行为合理不合法，有些则完全是悖理、违规、违法的。因此，现在的一个迫切问题是，我们必须在“后土地承包制时期”积极探索一种新的制度形式，既能兼容土地承包制长期稳定的方针———核心是保护农民土地经营权益，又能适应土地规模经营和市场化流转的要求。
    对于上述投入问题、组织化问题和土地问题，中央政府一直在认真研究和积极应对，免除农业税就是一个影响深远的政策创举，提出建设社会主义新农村的纲领，正在成为引动全面发展的新契机。但实际上，农民早已行动起来了。笔者所讲的新型合作化和各种合作组织的发展，就是农民为解决这些问题而自发进行的制度改革探索。
    2.由农民创造的各种新型合作组织，各有其不同的产生背景和发展特点，经过不断的发展进步，很可能成为解决当前“三农”难题和谋求未来长期发展的一个新体制基础。
    现在由农民创造的合作经济和合作组织有各种形式，根据我们的观察，大致有五种模式:（1）农户+公司模式，（2）经济合作社模式，（3）土地股份经济模式，（4）规范企业化模式，（5）新集体所有制模式。
    “农户+公司模式”是很多人一直推崇的合作经济组织形式，它的特点是由公司（企业）通过自己的专业化市场运营，把农户的市场交易活动承担下来，通过签订合同契约保证农户的市场收益，并承担市场风险，由此形成一个市场化分工的生产经营体系。雀巢公司和云南思茅种植咖啡的农户通过这种经济合作模式搞了十几年，是非常成功的。然而，笔者对这种“农户+公司模式”在中国实践的普遍意义始终存疑。“农户+公司模式”基本上是美国人的发明，是美国农户的制度常识。但美国是大农户经济，17万农场主耕种着数亿亩土地，每户平均资产在百万美元以上，它们同与之合作的公司（企业）是实力对等的经济伙伴。如前所讲，中国存在大量分散的小农户经济，其经济力量同与之合作的公司（企业）极不对等，一旦后者违规违约，倒霉的只能是农户。现在有人提出改造“农户+公司模式”，在“农户+公司”之外，再加上保险公司和投资机构，成为四极体制。笔者认为这个办法有改进，但上述基本制度弱点并未改变。由此，笔者认为改造这种模式的合理方法，应该是先把农户组织起来，成为“组织化农户+公司模式”。
    关于农民的经济合作社，也有各种各样的操作形式，例如江苏省农民的专业经济合作社、农民社区经济合作社等等具体实践的案例。在这里，无论采取什么样的具体实现形式，从制度分析的角度考察，都属于股份合作制范畴，其主要制度特征就是所有者和经营者的直接统一，资本和劳动的直接联结。在进行合理计算之后，把农民所有的资源要素———土地、劳力、资金、生产资料、技术专利、房产等等，以及集体性的公共经济财产，划分成等值股份，分归农户持有。农户股东大会是经济合作社的最高权力机构，通过股份投票的民主程序设定管理机制。
    笔者认为这种经济合作社体制的适应范围很有弹性。（1）在比较贫穷的地区，农民所有的资源要素可能只有土地、劳力和少量资金，用这种体制组织起来，至少可以创造出简单的资源规模效益和集约效益，肯定优于个体分散体制。（2）在比较发达地区，商业机会更多，农民已有更加宽裕的财富积累，用这种方式组织起来，就可以在更高水平的资源集约效益下，创造出财富的倍增效应。（3）在计划经济体制下积累起来的集体公共财产和公共资源，许多地方已被“私有化”分到个体农户，结果带来很多负面问题，实际上并没有找到一种更有效的集体公共财产和公共资源的增值方式。通过经济合作体制，就可以把这部分公有性财产和资源按照市场化的制度方式重新组合起来，发挥更好效能。在具体方式上，这种经济合作社的对象可以是资源综合性的，也可以是对某一特定资源、某一特定产品、某一特定生产过程的组织形式。
    关于土地股份经济组织的模式，涉及土地制度和土地管理的敏感问题，现在各地也有各种不同做法。笔者在这里讲的，是一种许多农民认为比较合理和能够较好规避风险的土地股份经济组织模式，可以称为“有限期土地股份经营制”。这种“有限期土地股份经营制”一般以20年或30年的承包期为限，有如下两种操作方式:一种方式是农民直接参与经营和分红的土地股份经营。在明确土地承包权益人和确定土地股权价值后，土地折价入股，同其他要素股份联合运作，在生产经营活动结束后按股分红。在承包期内，土地股权可以继承、馈赠，经过合作经济组织的同意后也可以转让。另一种方式是农民不直接参与经营和分红的土地股份经营。农民通过过合理的地租定价———这个地租价格根据物价调整，基本收益高于个体农户的平均土地收益，然后把集合起来的土地承包经营权流转到专业经济组织手中。这种方式的最大优点是，农民不承担土地经营风险，又得到稳定的土地收入，同时还可以转入其他领域工作获得非土地收入。这种“有限期土地股份经营制”如果发展、引导得法，很有可能为我们解决“后土地承包制时期”的土地难题提供一“解”，这正是笔者认为最有意义的地方。
    同个体农户的土地生产经营相比，“有限期土地股份经营制”更加符合农业产业化和规模集约化的要求，可以明显增加农民的土地收益。笔者认为在这里特别值得注意的是这种“有限期土地股份经营制”，是农民在土地承包制后探索的一种新的土地经营制度，这种实践探索，可以为解决笔者在前面讲的那个“后土地承包制时期”出现的土地难题提供一种可行的解决路径。
    实行“有限期土地股份经营制”，土地使用权的最终归属并没有发生根本改变，农民的土地经营权益是有保障的，这完全符合土地承包经营制30年不变的基本方针。同时，在20或30年内，农民的土地资源又能按照市场经济的要求进行流转和重组，获得规模效益和专业化效益，大大提高农民的土地收入水平。在20或30年内的“有限期土地股份经营制”结束后，可能有两种发展前景:一是“有限期土地股份经营制”在新的环境下继续滚动发展;二是那个时候整体市场经济环境发生了更加深刻的发展、进步，“有限期土地股份经营制”被新的土地经营制度替代。实行“有限期土地股份经营制”，还有一个重要意义就是可以向非农产业流动的农民工提供有保障的土地权益。在短期内农村的社会保障体系难以建立的情况下，“有限期土地股份经营制”提供的稳定土地收入，就是最现实的保障，可以避免农民因脱离土地而丧失土地权益，处于失地、失业、失保的状况。
    关于农村经济组织的规范企业化模式和新集体所有制模式，都有比较成功的案例，笔者不再赘述。
    3.中国新型农业合作化的进一步发展，无论在实践上和理论上都面临许多方面的难题，需要政府的积极扶助和科学管理，也需要理论研究的积极支持。
    新型农业合作化的发展可以使我们学到很多东西。实践证明，中国农民有巨大的创造能力，他们常常比政府的设计更快捷、更聪明、更务实，在中央坚持改革开放的大环境下，许多使政府感到头痛的问题，农民常常会在自己的实际发展中找到出路。但是也应该看到，当前在中国出现的新型农业合作化，各种形式的农民经济合作组织的实践，在很大程度上是自发性、探索性的，有许多不完善的甚至可能是需要矫正的地方。同时，无论是合作组织的发展本身，还是在与其相关的政策、制度上，都面临许多需要认真研究的难题。这些难题是不能依靠农民经济组织的自发活动加以解决的。
    首先一个问题，就是这些经济合作组织的法律法理地位。这些农民经济合作组织的经济性质究竟是什么?显然不属于任何一个类型的企业范畴。现在各种形式的农民经济合作组织，例如专业合作社、土地股份合作社、社区股份合作社，基本上都不是法人，或者不是具有法律法规意义的法人，有些只是受到地方政府认定的“经济法人”。由此，它们进行经济活动的法律依据和法律地位，尤其是其合同契约的法律地位和法律依据，显然是一个需要质疑的问题。一旦在经济活动中发生法律纠纷，这些农民经济合作组织就可能遭受法律地位和法律依据缺失的风险。因此，制定、颁布一个关于合作经济和合作经济组织的法律文件，显然是非常必要的。
    政府怎样对这些经济合作组织进行管理，也存在许多难点问题。现在政府对它们的具体管理，例如市场的进入、运营和退出，就很难规范进行。这些农民经济合作组织既然不属于企业范畴，自然不存在工商登记一类的市场准入问题，那么就可以允许农民进行自由组织吗?显然不行。如果政府应当对其准入资格加以适当审查，又应该由谁和怎样实施呢?又如，政府是否应对这些经济合作组织收税?怎样收税?问题就更加复杂。很多经济合作社主要搞自产自销的农产品，这似乎不应该纳税，但自产自销农产品的界限又应怎样合理设定呢?再如，农民经济合作组织能不能破产呢?凡进入市场经济活动就有经营失败的风险，那么，应该怎样裁定农民经济合作组织的破产呢?如果资不抵债必须破产怎么办?在破产偿债时，可能最有价值的东西就是土地经营权，这个资源能不能拿出去偿债呢?等等。
    政府无权对农民经济合作组织的自主经营权力进行行政干预，但也不能完全自由放任，需要加以合法合理的制约。现在一个最值得注意的问题，就是在土地比较收益水平很低的情况下，大多数农民经济合作组织肯定倾向选择土地的非农化经营，这就需要政府严格把握土地利用的总体规划，不能任意改变土地的用途，否则耕地大量减少就可能发生。
    农民合作经济组织的内部建设和内部治理，也存在许多需要深入研究的问题。例如，每个农民的投入不可能完全一样，从而每人享有的股权肯定会有差异，怎样才能不搞股权平均主义，同时又能有效防止股权逐步向少数人集中出现少数人控制，特别是出现少数管理者的控制?农民的股份合作制经济，是以直接生产者即农民的投入控制为前提的，这种直接生产者的投入行为有发展局限性，如果股份合作制经济要突破这种局限性，就需要引入更有实力的外在投资主体，而一旦引入这样的投资主体，直接生产者的投入控制就可能被改变，从而使股份合作制的经济性质发生根本变化，怎么处理这种两难困境?等等，还有许多其他需要深入研究的问题。正是因为存在这些问题、难题，才需要政府的积极扶助和科学管理，也需要理论研究的积极支持。
     
    文章出处：《当代中国史研究》