姚洋：新农村建设与农村发展观转变

    对于新农村建设的解读，学术界和政策界各有不同。本文目的在于阐明，新农村建设的核心是农村发展观的转变。这个转变包括三个方面含义。其一，农村不再等于单纯的农业，不再是仅仅向城市提供农产品的地方，而是具备多样化的生产方式。其二，农村不再是可以任其消亡的穷乡僻壤，而是可以体面地生活的地方。其三，农村将在自我管理的基础上重建组织和文化秩序。本文阐述上述转变含义，并提出“低度发展、高度和谐”的新型农村发展观。
    一、从单纯农业向安居之所的转变
    长期以来，农村被国家定格为向城市提供廉价农产品的地方。在计划经济时代，农村居民被束缚在土地上，成为从事单一农业生产的“农民”。在1952－1978的26年间，中国农业增长率并不低，如粮食产量由16390万吨增加到30475万吨，年均增长率为3.3%，不比世界平均水平低。因此从产出的角度来看，说人民公社完全是一个失败是不客观的。人民公社的失败是政治和社会的失败。人民公社几乎完全禁止农村的兼业化，农村因此变成地地道道的“农业”，农村居民变成地地道道的“农民”。这种单面化的结果不仅是农业生产率的低下，产量的提高完全依赖于人力投入的增加，而且破坏了农村社会的自组织能力，使之完全依赖于国家的调度和掌握。在人民公社时期，当国家常驻农村的时候，农村还能因为国家的介入而保持一定的活力；但是，在人民公社解体、国家大举退出农村之后，农村的自组织能力却不可能立即恢复起来，从而导致农村社会凋敝。
    从1980年代初至今的二十多年间，农村发生了巨大的变化，农村早已不仅仅是农业的代名词。就全国而言，农村非农收入已经占到全部收入的55％。但是“农村＝农业”这个观念是如此地深入人心，在政策层面上，这种观念也极其牢固。在1980年代，中央连续八个一号文件都是关于农业，而不是农村的。2004年，中央一号文件重新关注农村。此次文件的一大亮点是不仅讲了农业生产，而且还讲了农村非农产业和进城农民的待遇问题。这首次超出了狭义农业的范围，学术界因此为之一振。但是，2005年的一号文件却又重回八十年代的老路，只谈农业生产和农民收入，不谈农村问题。说到底，这里仍然有“农村＝农业”、“农民收入＝农业收入”这样传统思维定式的影响。
    新农村建设要改变政府农村发展观，彻底抛弃“农村＝农业”观念，还农村居民完整的、能动的“人”的地位。居住在农村的人不等于就是农民，他们有权选择务农、做工、做小买卖、或者进城打工。这样一种状态也许是一种低度发展状态，但却是一种和谐状态；抛弃为农业而农业的束缚，农村就可能生发出有活力、有弹性的新型社会生活空间，变成安居之所，而不仅仅是生产粮食的田野。
    二、建设体面的乡村
    以目前中国农村的中等收入水平而言，一个体面的农村生活应该包括五个方面的内容，即卫生的环境、合理的村庄布局、基本的医疗保障、有序的社会生活和民主的政治过程。后两项内容尤其重要，将在下一节专门讨论。本节着重讨论前三项内容。
    卫生的环境
    卫生的环境不是定绿化指标，更不是要把农村建设成人人向往的花园，而仅仅是让环境达到不损害人的健康这个最低标准。具体包括洁净的饮水、卫生的厕所、下水系统、适当的牲畜饲养方式等内容。中国幅员辽阔，地理和气候条件差异极大，在许多地方，要实现为农村居民提供洁净饮水目标并非易事。在华北地区，地下水位持续下降，农村生产和生活用水都日益困难；在西北地区，水源稀少，要达到洁净饮水的目标更是不易；即使是在水源丰富的南方地区，由于工业污染扩散，以及来自地表渗透的生物污染，一些地方群众的用水也出现问题。厕所洁净与否是一个国家文明程度的重要标志之一。长期以来，国人形成了不重厕所的习惯，要改造农村厕所，首先要改变人们的观念。朴正熙当年在韩国推行新村运动的时候，目标之一是改造韩国的国民性。我们的新农村建设，也不可避免地要涉及人的改造问题。在人民公社时代，这种改造是通过宣传和强制实现的；今天强制已经行不通，但宣传和示范却是必要和可行的。村庄的排水系统应该至少达到三个标准，即封闭、防渗以及生产、生活用水分离。血吸虫病在南方十七省市重新抬头，和南方农村生物污染的加剧关系极大。
    合理的村庄布局
    在收入上升较快的农村地区，重新规划村庄布局是一个急迫的问题。农村的老房屋往往不适应今天的生活要求，再加上农村居民传统的建房冲动，只要积蓄允许，盖新房就是不可避免的事情。但这里存在几个问题，新农村建设有必要予以解决。一个是土地占用的问题。在多数农村，农民盖新房时不是把旧房子拆了重建，而是另辟新址建造新房。这样做一方面多占了宝贵的耕地，另一方面又浪费了原先的宅基地。第二个问题是新村的规划。在沿海村庄里，新村基本上是没有章法地胡乱展开的。有办法的人家把新房建在大路两侧，没有办法的人家就只能在后面见缝插针。第三个问题是房屋的建筑风格。目前农村最流行的建筑风格是贴白瓷砖，搞得到处像厕所一样。改变目前农村建筑流俗风格的一个办法，是为农村居民提供造价合理和多样性的设计图纸，并建造一些示范村。地方干部往往把新农村建设理解为新村建设，并试图通过政府力量，强行进行新村规划，从而招致学术界和政府高层的批评。但是，目睹村庄布局的零乱化和农村建筑美学的消失，我能理解地方干部的初衷。问题在于如何进行新村规划。已有经验表明，无视村民的财力和生活习惯搞的新村规划，最终都会失败。在这里，村民的民主参与是非常重要的，下一节将重点讨论这个问题。
    基本医疗保障
    如果说农村养老尚可依赖子女的话，那么农村医疗保障则完全是一片空白。人民公社时代，合作医疗体系尚可解决村民的基本医疗，而现在，全国拥有某种形式的医疗保险的村民没有超过20％。最近，中央政府增加了对新型合作医疗的投入，把原先每人15元的保险补贴提高到了每人20元，地方政府的贡献也相应提高。这是一个值得称赞的举措。当前，新型合作医疗要重点解决的两个问题是保险的范围和参保率。在目前的农村，大病对村民的影响程度大大高于小病，原因有二。其一，目前几乎村村都有了私人或者公办医生，他们的收费很低，村民的小病可以由他们处理。其二，大病对村民的影响巨大。一般农村家庭的支付能力有限，要想医治大病，就必须借款，由此背上长期的负担。这个负担不仅影响农户的消费，而且影响它的生产能力。为了支付医药费和还债，农户势必减少在生产资料、包括子女教育方面的支出，从而降低它的长期收入能力。
    如何提高参保率，是新型合作医疗正在面对的一个难题。按照中央的精神，村民参保，要以自愿为基础。但是，自愿参保会造成严重的逆向选择问题，即只有已经生病或者预期自己会生病的人才会有积极性参保，而年青力壮的人不会参保。由此产生的后果是合作医疗的负担过重，要么难以为续，要么就退化到仅仅报销政府资助的几十元钱的地步。由于过去村民对地方政府乱收费非常反感，政府要求合作医疗以自愿参保为基础符合政治逻辑。但是，这个要求违背了经济规律，要想保证农村合作医疗的长期性，政府必须放弃这个要求，转而实行强制性参保。事实上，政府已经丧失了一次绝佳的强制参保的时机，这就是取消农业税的时候。一个弥补的办法是，将中央给各地的农业税补贴全部用于农村医疗，尽快建立可以运转的大病保险体系。但是，要达到长期可持续的运作，某种形式的税收（如房产税）仍然是必要的。同时，在有条件的地方，可以进行城乡统筹，以期达到以城补乡的目的。
    三、重建乡村社会
    在中国学术界，没有多少人会否认，中国乡村社会已经到了瓦解边缘。尤其是在中西部地区，正式组织基本瘫痪，农村政治蜕变为无政府状态，一些村庄更是被恶霸所把持。保守的自由主义者把责任归咎于社会主义革命和国家对基层社会的粗暴干涉，而左派人士恰恰相反，认为国家的退出以及市场化才是农村社会瓦解的根源。他们都只说对了一半。在左派的心目中，人民公社时代的农村是欣欣向荣的，农民通过公社而组织在一起，因此获得了更大的能力。的确，中国在人民公社时代取得了其他发展中国家难以望其项背的成绩，如农村医疗的建立、识字率的提高和灌溉的普及等等。但是，取得这些成就也让我们付出了巨大的代价，就是前面已经指出的，“农村”变成了单纯的“农业”，“农村居民”变成了单纯的“农民”。在这一点上，自由主义者对国家的批判是正确的。在人民公社时代，国家通过蛮力把原有的维系农村社会的组织和人力纤维完全割断了，从而使得农村社会走向碎片化。但是，国家退出就一定能重建乡村社会吗？不能，因为农村社会已经失去了自我重建的基础。
    在历史的纵深层次上，无论是保守的自由主义还是左派人士，都存在着对历史的误读。二十世纪是中国历史上变化最剧烈的百年，在它看似杂乱无章的表象之下，是一场持之以恒的社会革命。无论是辛亥革命，还是五四运动和社会主义革命，在宏大的历史尺度上，它们的使命都是相同的，即完成由封建君主统治到市民共和国的转变。但是1956到1978年间我们走了弯路，以至于1978年之后不得不予以矫正。保守的自由主义者否定任何形式的革命，是患上了历史色盲症的表现，而左派人士赞扬人民公社，是患上了历史近视症的表现。
    国家已经成为乡村不可避免的现实存在，乡村社会的重建，因此只能在国家与乡村的接合处展开，其载体就是村民自治。村民自治是当今村庄治理唯一具备政治合法性的形式。传统的载体－如宗族－已经失去了道义上的合理性，同时，在中国大部分乡村，它们的影响也极其弱小。同样，国家的垄断也失去了道义基础；对于从国家阴影下走出来的村民来说，国家、特别是国家在基层的代表－基层政府－并不是治理乡村的最佳选择。因此，彭真委员长当年提出村民自治是非常有远见的主张。经过二十年的实践，以村民选举为核心的村民自治已经取得了巨大的成就，不仅加强了对村干部的监督，而且也改善了村庄内部的收入分配状况。更为重要的是，村民对自己的民主权利有了深入的认识，开始利用法律手段维护自己的权益。村民自治为中国基层社会学习民主和实践民主提供了舞台，为更大范围内的民主进程准备了条件。
    村民选举遇到的一个问题是，不发达地区的村民参选的积极性不高，这主要是因为不发达地区的村集体经济较弱，村里没有什么公共资源可供分配，参选与否和村民的关系不大。新农村建设可以成为提高村民参选积极性的一个契机。根据十一五规划的安排，未来五年内政府每年的支农资金将达到2700亿元，平均每个县超过1亿元。即使这2700亿元不全部用作新农村建设，每个县得到的资金数目也将很可观。要合理地使用这些资金，就必须尊重村民自己的选择，因为只有他们知道哪些地方最需要资金支持。这样做的一个好处是，村民会因此而动员起来，参与村庄的公共决策过程，村民自治由此可以借机走上正轨。
    四、低度发展、高度和谐的新农村
    过去近三十年间我国城市化率每年提高一个百分点。以常住人口口径计算，目前城市化率为42％。如果算上未登记的进城移民，城市化率会提高一些，但不会超过50％。从现在到2030年，中国人口将增加到15亿人，其间城市化率如果每年保持提高1个百分点的话，2030年的城市化率最高可以达到74％，即仍然有多于四分之一或近四亿人生活在农村。以世界标准来看，这仍然是一个巨大的数字。因此，新农村建设不是权宜之计，而是国家长期整体发展的需要。
    农村的低度发展意味着放弃农村GDP崇拜，放弃遍地开花的工业化道路；通过逐步提升农业生产率提高粮食产量，通过人口向大城市地区的集中把农村居民变成城市居民，从而提高进城和留在农村的人的收入水平。在此，我们必须改变过去二十年占主导地位的以发展小城镇为核心的城市化道路，代之以发展城市化地区的新型城市化道路。一个城市化地区可以包括几个大城市、许多中型城市和更多的小城市，长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区就是这样的城市化地区。工业和人口向这些地区的集中不仅带来集聚的规模经济，而且有利于环境污染的治理。
    农村的高度和谐意味着保留农村的多样性，建立必要的社会保障体系，保护乡村的自然环境，重建乡村组织和良序的乡村社会生活。在这里，保护乡村的自然环境是和我们的城市化道路有直接关系的；遍地开花的城市化和工业化道路不利于污染的治理。必须注意的是，即使是在美国和日本，城乡收入差距也接近一倍。当农村实现低度发展和高度和谐的时候，中国可能会走出一条新的城市化道路，即当农村还有很多人的时候，城市化就停止了。这是因为，人们会在忍受城市化地区的拥挤和享受农村安宁之间做出权衡，以中国幅员之辽阔，农村将承载较大比例的人口。
    文章出处：http://www.ccer.edu.cn/cn/