农业部课题组：推进农村集体经济组织产权制度改革

    以建立农村家庭承包经营制为起点的农村集体经济组织产权制度变革，经过二十多年的实践，取得了举世瞩目的成就。近年来，在农村工业化加快发展和城镇化快速推进的新形势下，经济发达的城郊地区、沿海地区的农村客观地面临资源的非农化转移和重新配置，外部环境的变化和集体经济自身的发展有力地推动着农村集体经济产权制度改革迈出新步伐。这些地区传统的产权虚置、社企合一的集体经济正逐渐被股份合作等农村集体经济的多种实现形式所代替，引发了农村社会经济多方面的积极变化。
    目前农村集体经济产权制度改革主要是组织内自发或是在当地基层政府倡导下进行的，尚处于探索阶段，改革中出现的许多新问题因缺乏全局性、系统性的解决方案而影响着形势的发展；同时对于各地新出现的、内容丰富的产权制度创新，由于缺乏学理思考和理论总结，其示范推广价值得不到应有的重视，本身的改革创新也受到一定影响。有鉴于此，迫切需要深化理论研究，并在形成改革共识的基础上，提出集体经济产权制度改革的目标、原则和基本模式，从理论和政策上对实践给予指导。
    农村集体经济组织产权制度改革的必然性
    以城镇郊区、沿海及经济发达地区农村为代表的农村集体经济组织产权制度变革，实质上是我国农村城镇化和工业化发展新形势下，生产力发展对生产关系调整提出的新要求，具有客观必然性。
    (一)产权制度变革是解决农村工业化、城镇化和集体经济组织面临新问题的必由之路
    近年来，随着城乡经济一体化程度的提高，特别是农村工业化、城镇化进程的加快，发达地区和城镇周边农村集体经济组织或多或少都面临着资源的重新配置，利益格局的重大调整，由此引发的利益冲突在局部地区甚至影响了社会的稳定。许多问题亟待解决。
    一是农民的土地权益保护问题。对农村土地，特别是对城镇郊农村土地的征占不断增加，由此造成这些地区农村普遍出现耕地面积大幅度削减，甚至出现了不少“无地村”、“无地户”，农民尤其是失地农民，仅靠征地补偿费和外出打工收入难以解决后顾之忧和长远生计，农民利益因此受到严重侵犯。据有关专家测算，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了20000亿元的损失。如何有效配置集体资产，提高农民的社会保障，无疑成为现阶段集体经济发展与改革面临的新问题。
    二是农村集体经济资产流失问题。随着城市边界的扩大和机构改革的深化，许多地方实行撤乡并村，尤其是城乡结合部实行“村改居”，村委会变成居委会，农民变为居民。在这一过程中，原集体经济组织成员和村组集体资产的关系被变更、资产被大量平调或流失，严重损害了集体经济组织及其成员的利益，对集体资产的产权保护已刻不容缓。
    三是社区成员分化后的利益冲突问题。因城市化、工业化的拉动，许多原社区成员流出，也有新的移民进入社区，户籍也不再是社区成员身份的唯一尺度，农村社区成员构成日趋复杂。随之而来的是，土地补偿费、集体不动产收益在组织成员中分配出现的冲突。实践中最突出的是“外嫁女”及其子女的利益实现、社区成员为利益而出现的逆城市化问题。
    农村集体经济组织产权制度变革，因此成为解决此类问题的直接动因和必由之路。
    (二)建立和完善农村市场经济体制对产权变革提出了迫切要求十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：要积极探索公有制的多种有效实现形式，适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，以明晰产权为重点，发展多种形式的集体经济。农村集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，农村集体经济产权制度改革不是孤立的，这项改革对坚持基本经济制度，增强集体经济的活力，进一步发展和壮大集体经济，发展社会生产力，具有现实意义。
    另一方面，从产权经济学的角度看，“产权是所有制的核心和主要内容”。产权之于市场经济，其意义则在于为市场构建了具有排他性和流动性产权的、有效率的市场主体，没有这样的市场主体，市场经济就不能真正确立。目前，我国农村社区集体经济组织多达70多万个，拥有15000亿资产。从这个意义上讲，如果构成农村经济重要组成部分的集体经济组织不能成为有效率的市场主体，农村市场经济体制也会因此而不完整。所以，农村集体经济组织产权制改革，是完善我国农村市场经济体的重要内容。
    (三)完善家庭承包经营体制需要创新集体资产产权制度
    实行家庭承包经营体制是党在农村的基本政策。稳定和逐步完善农村基本经营制度，应抓住真正确立和实现农民作为集体经济财产主体地位这一根本问题，按照十六届三中全会提出的要求，积极推进农村集体经济组织的制度创新，探索新的发展道路。目前，农村中普遍出现的要求强化土地承包经营权的倾向，以及发达地区农村和城郊农村出现的要求享有集体资产收益权的现象，就是农民追求财产主体地位愿望的具体体现。因此，推进农村集体经济组织制度创新，增强集体经济实力和服务功能，不能按过去的老办法，仅在“统一经营”的内容上做文章；而是要从产权变革的层面，从根本上解决土地承包经营权的实现问题，集体经营性资产产权配置及其实现问题。产权理论认为，没有基于产权制度的根本性改革，任何组织形式创新都会因缺少根基和保障而流于形式，难以奏效和持久。因此，在明晰集体经济组织产权的基础上，解决实行家庭承包经营以来农村日益复杂的财产关系问题，既是现阶段以组织创新和制度创新稳定和完善家庭承包经营体制，增强集体经济服务功能的主要内容，也是经营方式转变引发的符合规律的内在演进。
    (四)产权制度变革是保障集体资产安全维护农民合法权益的需要
    传统产权制度下的集体经济存在严重弊端，集体所有制下单个集体成员的无权利状态，加上集体经济组织与行政辖区相重　合、相对应的现实特征，容易使基层政权机构或者自治组织管理者成为集体资产的直接代表，并实际拥有集体财产的产权，这就　导致农民作为农村集体资产所有者的地位不能充分体现，农民实际拥有的产权还不完整，即通常所说的产权虚置。其结果是，一　方面降低了集体经济组织对社员群众的凝聚力，农民对集体经济运行质量关切度不高，民主议事、民主管理和民主监督流于形　式，集体资产的经营与增值责任不落实。另一方面，也使集体经济组织运行中很难避免和制止一系列严重损害集体资产安全及农　民利益行为的发生：一是农民土地权益极易受到侵害，特别是在“公共利益”的名义下的征收、征用农民集体土地近乎失控，在　规模经营的名义下农民土地承包经营权也常常受到其他外来势力的侵犯；二是集体经济激励不足和监管不到位，为滋生腐败提供了条件，导致集体资产被挪用、平调、挥霍浪费，或低价承包、变卖等经营问题。这些现实问题的存在，限制了集体经济的发展　壮大，阻碍了生产力水平的提高， 迫切需要从农村集体经济组织产权制度改革上，根除既有社区集体经济产权模糊，人格化的　出资者主体缺失，决策独断，监督不善，分配随意等种种制度性缺陷。探索集体经济发展的新形式、新道路。
    现阶段农村集体经济组织产权制度改革的基本分析
    现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村、组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。基本发展状况呈现出，从单纯的重视内部福利性分配，向有偿配股、固化分配关系，健全农村社会保障方向发展；从单纯的经营性资产产权改革，向包括土地在内的集体资产扩展；从注重改革过程，向更加注重改革后建立现代企业制度，提高转制后组织效率发展。改革区域呈现出从发达地区，向城镇周边农村发展的态势。因此，现阶段农村集体经济产权制度改革较之早期的改革在内容、基本做法和组织特点等方面不尽相同。
    (一)改革内容
    改进和完善早期股份合作制的某些制度安排和做法是现阶段农村社区集体经济组织产权制度改革的基本内容。集体经济组织股份合作制改革早在上世纪八十年代就已经出现，当时山东淄博市和广州、深圳等地率先引入股份制的一些制度原则改造乡村集体经济。由于早期股份合作制产生的直接动因是，农民要求对多年来合作劳动积累的共同财产实现收益分配权，力求避免因集体积累产权不明确或管理不善，损害农民利益。因此，一般社区集体经济产权制度改革，主要是组织内部利益关系的调整；在制度安排上，强调集体股，对个人股有着种种限制，比如：个人股只有分配权，没有处置权，股权不准转让、不准赠送、不准抵押、不准继承，结果是股东只关心分红，股份合作制变相演化为单纯的分配制度。显示出极强的福利性、封闭性、不完整性。在操作上，则采取股权总数随着户籍性质、人口年龄和农龄，以及承包土地数量等因素变动而经常增减变化的做法。在一些地区农村集体土地大量被征用的现实条件下，土地补偿费的分配使用问题，“村改居”、“城中村”中的利益调整问题日益突出；由于集体增量资产扩大，集体经济收益大幅提高，分红数额不断增加，争吃“大锅饭”现象严重，在村民与村民间引出矛盾。同时早期股份合作制采取股权总数随着户籍性质、人口年龄和农龄，以及承包土地数量等因素变动而经常增减变化的操作方法，实施起来日趋困难。如何公平合理地界定股东资格，进一步调整集体经济内部利益分配关系，解决合理、公平分配的新问题，化解转居村民与未转居社员之间的矛盾，成为当前制度设计和实践不可或缺的基本内容。 
    进一步明晰和界定集体产权，解决工业化、城镇化过程中农村集体资产严重流失，保护社员利益是现阶段农村集体经济组织产权制度改革的重点内容。社区集体资产流失以“城中村”改造为最。在广东的“城中村”改造中，对于以村委会作为集体资产的法定所有者的村来说，由于把村委会撤消改为一个或多个居委会，这些“村”便出现了集体资产法定所有者缺位的问题，暴露出集体财产终极产权不清、职责不明、政企合一等许多深层次矛盾。因此，如何适应新的环境变化，在过去改革的基础上进一步明晰、界定集体经济产权，最大限度地保护集体经济组织和各类社区成员在城市化进程中的利益，成为现阶段农村集体经济产权制度改革的重要内容。
    (二)基本做法
    概括地说，集体经济组织在股份合作制改革中，入股要素主要是以标准厂房为主的不动产、生产设施、资金和土地等资源性资产；在股权设置上采取折股量化和募集股相结合的办法，一般设立集体股、个人股和募集股。按照约定的标准和程序折股量化到村股份合作社(公司)及相关人员。具体操作环节有六个方面：1、清产核资。2、资产量化。3、股权设置。4、股权界定。5、股份分配。6、成立股份合作经济组织(社)，建立法人治理结构。
    农村社区集体经济产权改革中，由于各村的条件、人文环境、发展潜力各有差别，因此选择的产权制度改革的组织模式也不划一。除了上面论及的股份合作制外，以股份制为取向的资产重组也成了一些地区，如广州市、浙江温州的选择。“城中村”改制出现了把农村社区股份合作经济组织向股份制企业转化的趋势。
    根据对已有案例的考察，可以认为，将社区集体经济转制为股份公司或终结传统的社区集体经济，是城镇化发展趋势下的一种适应性选择。
    (三)主要特点
    1、总体看，现阶段农村集体经济组织产权制度改革，以股份合作制为主，其制度设计仍然兼有合作制和股份制的特点。(1)股金构成和股权设置。无论是否设集体股，由集体资产转化形成的个人股都占主导地位，体现了劳动者联合的根本属性。(2)股权界定。以区分不同股东，固化其股权为手段，保护老股东(他们为集体经济组织做出的贡献大)的利益，且股东资格不向社会开放，体现了“民有、民营、民受益”的合作原则。(3)利益分配。集体配股由福利性向经济性转化，由经常性调整向固化各类股东的剩余索取权转化，基本实行股份制的 “按股分红”；但社区的公共服务和社会管理费用仍由股份合作经济组织负担，并在分配中加以体现。(4)股权处置。由封闭性向开放性转化，但并未真正走向股份制 “所有权委托”和 “经营权委托”的双层委托。(6)从土地股份合作制来看，其做法在一个区域范围内相对统一，流转较为集中和稳定，农民(户)收益权有保障。广东省土地合作制的演变趋势表现出福利性与经济性相结合，开放性与限制性相结合的特点，并由经常性调整向固化各类股东的剩余索取权转变；本质上，是利用股份合作制的产权明晰功能，起到完善内部分配关系的作用。新乡市凤泉区耿庄村“农地股份合作制”则表现出“均分、均利、均受益”的特点，本质上是利用股份合作制的要素配置功能和产权明晰功能，发展生产力和壮大社区合作经济实力，将农民向二、三产业转移，使农民(户)收入从单纯的种植业收入扩大到股田分红收入和劳务收入。
    2、改制后组织形式定位既有股份合作社，也有股份制公司。各地根据社区集体经济组织的不同发展条件，确定了产权制度改革后社区集体经济转制目标。绝大多数地区改制后的组织形式定位为股份合作经济社；也有改革后定位为公司的，如广州市对于“城中村”社区集体经济组织的改革定位是建立股份制企业，因此许多早期的社区股份合作经济出现了向股份制公司的转变；深圳市对于农村社区集体经济组织的改革定位是建立股份合作公司。此外，社区集体经济组织在产权制度改革中也开始采用出售、上交、租赁、兼并、解体、破产等资产重组的多种形式，昭示出社区集体经济产权制度改革目标和形式多样化的发展趋势。
    3、产权改革的资产范围由经营性资产扩展到土地等资源性资产。早在上世纪80年代中后期，我国发达地区农村城镇率先开始以股份合作经济为主要形态的乡村集体经济改造，当时的资产量化范围不包括承包土地，只是对集体经营性资产净值按一定的标准，折股量化，股权设置有集体股、个人股(社员分配股)、现金股。这是对原来人民公社留下的以及当时新增资产的初步改革，是以股份合作制改造社区集体经济的最初形式。近期集体经济产权制度改革在资产范围上突破原来的框子，既有社区经营性资产股份合作，也有全部资产股份合作，以及单独的土地股份合作。土地承包经营权股份化和土地股份合作社的做法，成为农村集体经济一种新的实现形式。 
    4、转制后的股份合作组织或股份合作制企业兼具发展集体经济和社区服务管理的双重职能。在经济发达地区，新的社区集体经济产权制度改革尽管弱化了社区福利分配的功能，并将股权相对固化，强化股份合作社的企业功能，但是从目前社区组织不能不承担一定的社区服务和社会管理的现实出发，转制后的集体经济组织在发展经济的同时，还负担着发展社公益事业的责任。因此，许多地方在产权制度改革时，从村级净资产中剥离出一定比例，建立农村社会风险保障基金，以扶助弱势群体。这种做法在北京、江苏比较多，广东南海区部分村(组)则实行了养老补助制度，补助金额每人每月50-150元不等。此外，各地还普遍把股权配置及股份分红与计划生育、社会治安管理、惩治违法犯罪活动、服兵役、殡葬改革，以及其他社会管理工作结合起来，运用经济手段开展社会管理和社区服务。
    5、产权制度改革由城郊地区、经济发达地区率先兴起，并有向内陆城郊或经济欠发达城郊地区扩展的趋势。实践中，早期实行产权制度改造的社区集体经济组织都坐落在大城市周边的城乡结合部农村，这一区域的社区集体经济组织本身有一定的经济发展水平和资产积累。这些农村社区因率先受益于城市化和工业化的发展成果，形成了鲜明的经济特征：农业产值比重、农业人口比重与农业就业比重较低，乡村村落正走向开放以至于融入城镇社区；同时他们自身的乡镇工业经济发展较快，经济实力相对较强，土地的集约化经营需求相对于以农业为主的纯农村更为迫切。由于工业化、城镇化向内陆、经济欠发达地区推进，区域发展差距缩小和城乡一体化进程的加速，特别是农村土地的非农化转移在各地不同程度地出现，推动了社区集体经济产权制度改革在内陆城郊或经济欠发达城郊地区的出现。从我们调研掌握的情况看，河南、甘肃、吉林等地均有此类典型。
    农村集体经济组织产权制度改革的成效和改革中遇到的主要问题
    (一)改革成效
    实践清楚地表明，农村集体经济产权制度改革是对农村生产关系的历史性变革，改革从根本上破除了不适应农村生产力发展要求的传统产权制度，对改造农村微观经济组织，推动农村市场经济发展和城镇化进程，起到了十分积极的作用，为进一步推动农村改革与发展创造了必要条件。
    1、突破传统集体经济实现形式的束缚，社员拥有了明晰又完整的集体资产产权，增强了集体经济的凝聚力和向心力。农村集体资产变了股权，农民变成了股东，相对完整地确定了社区成员对集体资产的人格化占有权、利益分配权、民主决策和民主管理权。既保证了集体资产每一个具体的所有者能够有效行使其对集体资产的所有权和收益权，又保持了集体资产使用的完整性，避免了对集体资产的变现和瓜分；既保护了现有生产力，又调整了不适应农村集体经济发展的生产关系。因此，通过对集体资产存量折股量化到人，使集体经济产权结构发生了质的变化，调动了农民股东的积极性，增强了集体经济的凝聚力和向心力。
    2、创新集体经济运行机制，集体资产管理水平得到有效提高，壮大了集体经济实力。在明确社员个人产权基础上，新一轮产权制度改革注重完善所有权与经营权分离的内部治理结构或组织管理机构，在股份合作经济组织内部，确立了“三会”管理模式，形成所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制，创新了集体资产经营机制、管理机制和分配机制，提高了集体资产管理效率。在股份合作经济组织外部，有条件的地方做到了村委会、村党支部与股份合作经济组织机构分设、职能分开、财务分立，初步实现了党政分开、政社分开、政企分开，较好抑制了集体财务管理混乱和集体资产流失，提高了新型集体经济组织的管理水平。各地反映，改革后集体经济管理状况明显改善，集体经济也得到进一步发展。
    3、从体制上最大限度维护农村集体经济组织及其成员的权益，促进了农民收入的增加。现阶段股份合作制通过科学量化、合理设置、公平界定集体资产产权，有效地解决了长期积累的种种社区成员利益矛盾问题。同时进一步明确了集体资产的归属，强化了集体资产的人格化占有权、收益权和处置权，通过股份合作经营增加农民收入。从各地调查情况看，作为社区成员的股东每年分红区间在800-1500元之间，普遍增加了收入。同时，也有助于提高集体对外谈判能力，提高对失地农民的基本保障。
    4、建立和完善农户承包经营土地合理流转机制，促进了农业适度规模经营和农村结构调整。在家庭承包经营不变的前提下，集体通过土地股份合作制，把土地连片集中，统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，即提高了土地价值，还有力地促进了适度规模经营和农村经济结构的调整。大连向应现代农业园区就是采取农户承包地参股的土地股份制形式。采取保底分红、盈余分红的分配形式。同时村民既可承包园区内农业项目，又可为公司打工。入股村民优先在园区就业。
    5、产权制度变革是法制化、民主化的制度建设过程，对化解社区成员间的利益冲突，推进了农村民主制度建设，维护农村社会稳定发挥了积极作用。在近期产权制度改革的成功经验中，我们看到各地从主要矛盾入手，通过民主化、法治化的工作方式，较好地解决了社区发展中出现的新问题。比如广东等地，实行把股权一次性配置给农民，农民股权实行“生不增，死不减”或“固化股权，出资购股、合理流动”的一般做法，并通过按一定标准重新界定股权，将“外嫁女”、乡、村办企业下岗职工股权分配问题一并考虑。从而，不仅解决了以往每年按年龄、户籍变化来调整股权、股权无偿配给的弊端，而且使社区流入流出人口的经济利益也有了相应保障。有效化解了农村股份合作社因人口变动而引发的股权纠纷和分配不公问题，维护农村大局的稳定。此外，由于一般将社区集体产权制度改革与社区社会管理工作结合，股东资格和身份的确认同品行挂钩，因此起到约束个人行为的作用。据多数地方反映，推行社区股份合作制后，超生的少了，违法违纪的少了，晚辈不愿赡养前辈的少了，农村社会风气有所好转，精神文明建设得到加强。
    (二)主要问题
    各地在农村集体经济产权制度改革中也遇到一些不可回避的重大理论与实践问题，需要给予高度重视和认真对待。
    1、改革后集体经济组织法人地位与登记，以及与此相联系的组织定位问题。改革后的股份合作经济组织在现实社会经济生活中，是农村集体土地、集体财产所有者的代表，它不仅与组织内成员建立起了经济关系，同时也与社会其他市场主体有着事实上的经济联系，在客观上承担着法人的角色。但是如果依照现行《民法通则》中界定的四类法人，即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人来注册登记，我们发现很难归类。显然，它不是自然法人和机关法人，由于农村集体经济组织的现实功能和存在价值，使其现在和将来都要承担大量的支付社区公共开支的职能，简单的以企业法人或者社团法人规范也都不妥。过去一些地方以变通办法，由工商部门或者农业部门注册，将其登记为股份合作社，但是由于《行政许可法》的实施，地方已不再具有此类行政审批的权限，目前北京、广州等地有关管理部门已经停止了登记注册工作。因此，农村集体经济组织产权制度改革不可避免地出现定位混乱问题，有的地方在等待观望，一些地方不得已将转制后的组织定位为股份制企业，按《公司法》注册登记和纳税，同时又支付社区公共开支，导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称。
    2、关于集体土地资产的处置问题。有两种情况：一种是对集体土地资产特别是农户承包地，要不要搞土地股份合作存在不同认识，实践中土地股份合作本身也存在如何规避经营风险，如何体现承包土地的社会保障功能等问题。另一种是在“城中村”改造中对集体土地的处置。目前，一些地方在“城中村”改造中，为降低城镇化、工业化成本，地方政府借改变农民身份与集体经济组织性质的方式改变土地所有权属性，将原农村集体土地无偿转为国有建设用地。这种做法引起较大争议。
    3、关于改革指导和监管不力问题。主要表现有：其一，以产权界定、股权设置等为主要内容的改革方案形成不民主、不公开，导致村民上访和内部纠纷不止。其二，来自外部的种种干预，造成集体资产的流失。比如有些地方在推行“镇改街”、“村改居”中，用行政手段改变集体资产权属关系；在“并社”、“并村”组建股份合作社过程中，以行政手段简单地把原来各村、各社的资产与财务合并在一起，出现新的资产平调甚至引起社会的不稳定。其三，操作方案往往与国家现行的一些法律政策相冲突，或在体制和政策真空中运作，一定程度上损害了农民的利益。比如，如何对待一些地方借鉴国企改革模式，由上级政府授权批准设立集体资产管理委员会的现象，该委员会既不是企业法人，也不是社团法人，在其社会定位及其职能不明的情况下，能否承当管理和运营集体资产的重任，它对股份合作公司的发展将产生怎样的影响等都存在问题。
    农村集体经济组织产权制度改革的基本思路和对策建议
    产权制度改革的意义，在于还权于民，探索市场经济体制下集体经济新的实现形式，形成有效率的市场经济主体。从我国农村社会经济发展外部环境条件出发，现阶段股份合作制是现实可行的改革方向，适合目前农村生产力发展水平，是农民群众自主的选择，需要鼓励和支持。
    (一)基本思路
    从宏观层面上看，社区集体经济组织产权制度改革应有明确指导思想，有统一的、取向一致的改革目标和基本原则，在此基础上，转制的产权形式、组织定位及操作方案便易于选择和实施。
    农村集体经济产权制度改革的指导思想是，在坚持家庭承包经营的基础上，按照十六届三中全会“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能”的要求，以科学发展观为指导，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制，促进集体经济发展，提高服务保障功能和管理水平，促进农民增收，加快城镇化步伐，促进农村社会稳定和经济可持续发展。
    农村社区集体资产产权制度改革目标是，构建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。为此，要明晰社区集体资产产权各项权能的归属，提高股权人格化程度；理顺集体经济组织与村委会、所属企业、以及社员的关系，形成按“产权规则”运行的制度规范；界定新一代社区集体经济组织的职能和作用，进一步探索出适合不同条件、不同发展阶段社区集体经济的实现形式，确立集体经济组织市场主体的地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产营运机制。
    在推进和深化集体经济产权制度改革工作中，必须把握四条原则：
    1、坚持农民自愿、自主，尊重农民的创造。实行产权改革，应该成为农村集体经济组织及其成员自身发展的需要。因此，在推进农村股份合作制改革中，要始终坚持尊重农民群众的意愿和自主原则，不搞“一刀切”，不刮风。在产权制度改革的方向上，鼓励以股份合作制为主的改革；对具体制度安排，如在股份构成、股权界定、民主管理方式等方面，不强调千篇一律，应根据实际情况，采取多种模式，尊重农民群众的创造。
    2、坚持因地制宜，分类指导，稳步推进。任何产权关系都不是一成不变的，但产权关系形态的演变又都是有条件的。集体经济组织要不要进行产权制度改革，需要有三个基本条件：一是要有积极推动制度变迁的利益主体，即群众对改革称赞不赞成，满不满意；二是要有基层干部的主动性和积极性；三是上级政府和主管部门指导要到位。具备了这三个条件，改革才可能顺利进行。由于集体经济产权制度改革是一项没有现成的理论和经验可供仿效的制度创新活动，政策性强，改革难度大。因此，应按照先行试点、总结经验、逐步完善、分类指导、稳步推进的工作方针进行。对处于城镇郊转型中的富裕村或“城中村”， 要积极推进产权制度改革，在总结经验的基础上不断完善。改革中可根据自身经济实力，探索以建立社区社会保障为内容的各种配套改革方略。对有一定集体经济收入的村，可先行做好组建股份合作社的前期工作，认真开展清产核资、成员资格认定和股份设置等基础工作，为开展产权改革工作创造条件。同时加强对货币资产的管理。对于集体经营性资产不多的村，重点是加强民主管理和监督，以建立健全各项内部管理制度为核心，做好财务公开、村务公开工作。
    3、坚持公开、公正、公平。产权制度改革是重大利益格局的调整，涉及方方面面的利益关系，因此必须在民主参与的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。尤其是在资产量化和股权确认上，既要承认差别，也要公平合理地处理历史遗留问题。只有如此，才能确保改革取得预期的成效。
    4、坚持规范操作，切实加强指导。坚持规范操作是改革成功的基本保障。民主参与是规范操作的基础，改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序；要严把财产清查关、资产评估关、债权债务处理关、审计监督关，并在农村集体资产管理部门备案，确保集体资产的安全。要切实加强政策的供给和政策引导，使股份合作制成为农村市场经济体制框架的重要组成部分，有利于社会主义市场经济体制的完善；注重把政策法规的指导与群众民主选择结合起来，注意各方的承受力和环境条件的许可，控制制度转化的成本，任何制度变迁都要支付一定的成本，只有制度变迁的成本小于其收益，改革才是成功的，所形成的新制度才会被接受并稳定地发挥作用。
    (二)改革中应注意把握的几个重要关系
    微观操作关系到宏观目标与原则的实现，必须给予重视。在微观操作环节，要注重处理好三个方面的重要关系：
    1、协调好社区公共利益与社区成员的个人利益
    无论改制前或改制后的农村股份合作经济组织，都兼具获取经济效益和社区服务的双重功能，与“纯粹”的企业不完全一样，最重要的区别在于它直接承担社区的公共福利。它虽然不是一级政府，但却是我国基层政权的重要基础，具有浓厚的政治色彩，对农村的稳定起着不可或缺的作用。既要获取利润，又要考虑内部利益的相对均衡及社区社会与经济的稳定发展。因此，社区集体经济组织不能完全和一般公司制企业一样，以利润最大化作为集体经济组织的发展目标。
    为达到上述目的，实践做出了不懈的探索。经验表明，既往社区集体经济历史遗留的公有产权的制度安排是不成功的。完全套用诸如独资、合伙、公司制等规范的企业财产组织形式也不可行。而股份合作制创建了一种既保持社区集体资产统一完整，按份占有，又使社区集体经济组织与每个社区成员具有“看得见，摸得着”利益纽带关系的产权制度，建立起能够真正体现社区成员意志的决策机制，社员参与的民主监督机制和能人有权有责的执行管理机制。股份合作制精髓在于，从产权结构、分配方式、激励机制等方面建立起行为规范，为协调好社区公共利益与成员个人利益提供制度保证。但是也要注意到，股份合作制在股权设置、股权界定、利益分配等具体内容上存在的制度弹性，需要在操作和实施中把握好尺度，协调好社区公共利益与社区成员的个人利益。
    比如，对是否设置集体股可通过民主决策，按多数原则确定；不设集体股的，在分配中应该按一定比例优先提取公积金、公益金。对于股权界定，重点是公平、合理界定股东资格，鼓励按较为宽松的标准界定股东资格，也可规定在一定的时间内固化，以及进行再调整的条件；在股权获得上，鼓励对新老股东实行有偿配股，逐步扩大有偿配股比例，变“虚”股为“实”股。鼓励突破股权分配上的平均主义，考虑劳动者的贡献及技术等级，适当拉开距离；对于向 “一村一社”过渡和存在“多队一社”的地方，在股权确认和股份的分配上，也要承认差别，可通过股份配置或资产平衡补偿来解决各成员对原集体积累的差别贡献问题。
    适应城乡结合部城镇化进程的需要，还需在社区集体经济内部及早对社区成员的社会保障做出安排和部署。在集体经济产权制度改革中，应将社员个人眼前利益与长远利益，以及社区公共利益结合起来统筹考虑，可将一定比例的股份分红界定为集体经济组织成员最基本的社会保障，这样，既解决了超过国家规定劳动年限的集体经济组织务农退休成员社会养老问题，也有利于解决已经转居、转工的原集体经济组织成员退休后退休费偏低的保障问题，同时也照顾到自谋职业的集体经济组织成员的基本生活保障问题。
    2、处理好股份合作经济组织与村级基层组织的关系
    作为旧体制给农村集体经济产权制度改革留下的历史遗产，无论转制前的社区集体经济组织或是转制后的股份合作社，都有一个与村委会和村党支部的关系问题。现阶段转制后的股份合作社与社区行政组织是否要职能分开、财务分开、机构分开、人员分开，理论上有不同意见，我们认为，实践中受干部素质、运行成本等约束，农村股份合作经济组织与村委会在党支部为核心的领导下开展工作，是完全必要的。只要职能分开、财务公开，不必一定人员分开，即村党支部、村委会自治管理职能与社区股份合作社的经济管理职能可以实行“三位一体”组织框架。因此，在处理社区集体经济组织与村委党支部、村委会的关系上，不在人马是否分设，重在高效、精干和凝聚力，有一套行之有效的民主监督管理机制，鼓励社员积极参与各项社务活动，保证社员的民主监督权。为此，改革后建立董事会、监事会和社员(股民)大会“三会”制度和法人治理结构显得非常必要。 
    3、调整好集体经济组织功能与政府职能的关系
    现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，及其改革后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。从现实条件出发，按照建立市场经济体制的要求，两者要在今后的改革和发展中，不断互动，调整职能与作用。
    一是对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。从调查情况看，各地普遍将集体经济产权制度改革与对社区成员的社会保障结合起来实施，但存在的不足是，作为各级政府的责任只是制定政策，进行组织和管理，而没有承担缴费责任。按照公共产品供给非歧视性原则，在对集体资产所有者人口建立社会保障体系时，除了个人承担的部分外，不能只要求集体经济组织为其成员个人缴费，政府财政也应承担一部分费用；对于“城中村”或“村转居”人口，政府不仅要承担其转居成本，还要全额承担集体经济组织成员的社会保障费用，彻底解决这部分人口的长远生计。
    二是改革后集体经济组织的社区服务和社会管理职能，应随政府职能的到位而逐步退出。目前，许多改革后的农村股份合作经济组织，或者股份制公司，由于政府公共物品服务职能没有补充到位，集体组织依然兼具经济发展与社会管理双重功能。然而，经济功能与社会功能混在一个企业形态的经济组织内部，必然导致该企业组织无法发育成为现代市场经济主体。因此，需要随政府职能的逐步到位，适时分离转制后集体经济组织的两种功能，转移其承担的社会管理和公共品提供职能，使改革后的集体经济组织能够成为真正市场主体。
    (三)政策建议
    农村集体经济产权制度变革，即需要以其内在动力与条件为前提，也需要外部环境的保障，唯有抓住关键问题和环节，制定政策，实施综合配套的措施，为实践开辟道路，才能取得预期成效。
    1、及早确立农村股份合作经济组织的法人地位
    在市场经济体制中，任何经济组织如果没有明确的法人地位，不具备法人资格，它就难以真正加入到市场竞争的舞台，就很难在法律的保护下获取经营成果。而不能获得经营成果的经济组织是没有生命力的。因此，改革后的农村集体经济组织在市场经济环境下要生存和发展，就必须取得法人资格，在法定的政府机关注册登记。但是，正如前面所述，由于在原农村集体经济组织基础上改革而来的股份合作经济组织，就其性质而言，既有别于以赢利为目的的工商企业，也有别于非赢利性质的社团组织，很难归类于《民法通则》中规定的4种法人中的其中一种，致使其登记注册发生困难。解决的办法是法律上再增加一种法人，如合作社法人，这在国际上是有例可循的。事实上，发达的市场经济，只有4种法人规范显然也是不足的。合作社法人有其自身的特点，其创办原则与宗旨、经营活动与范围、社员资格与权利义务、资本构成与管理机构、盈利与分配、财务管理与审计、注册登记与解散清算都与一般法人不同。因此，创造条件，抓住时机，及早给农村股份合作经济组织(包括专业合作经济组织、股份合作制企业等)以合作社法人地位是今后农村集体经济产权制度改革的关键，也是农业组织与经营方式符合规律的演变。 
    2、明确社区集体经济组织产权制度改革后的发展定位
    从目前农村集体经济组织所承担的独特的社会经济功能和其存在价值看，农村集体经济产权制度改革选择股份合作制比股份制更符合现实逻辑。长远看，有利于农村经济的发展；实践中看，农村集体经济组织实施股份合作制改革比整建制转换为股份公司更容易操作，也更容易为广大群众所接受。集体经济组织整建制转成股份制企业或股份合作公司，需要具备一定的前提条件，即原社区社会管理和公共服务职能转移到政府，使转制后的股份制企业或公司能够真正成为以赢利为主要目标的企业，这一点无论是现在和将来一个相当长的时期，在大部分地方是难以做到的。因此，在条件不成熟时，不应匆忙把农村集体经济组织转制为这两类公司。政策应侧重引导集体经济组织进行股份合作制改革，在建立法人治理结构的基础上，逐步促使农村股份合作经济组织向企业化的市场经营主体转变。
    3、积极稳妥地探索土地股份合作制
    土地股份合作制实际上是在坚持农户土地承包经营权长期不变的基础上，放活土地经营权，以股份的形式进一步明确和完善农户承包权的收益功能，使其成为取得集体二次分配的依据，集体资产实际上的出资人——社员，能够按其资产占有份额直接分享到相应的集体剩余分配权，更加清晰地体现了承包经营权的物权性质。许多地方实施“农地股份合作制”，合理规划集体建设用地和耕地规模经营，土地利用效率大幅提高，农民收入有了稳定的增加，成效显著。可以认为，土地股份合作制是目前条件下、在集体经济组织范围内实现兼顾公平与效率的一个现实办法。在坚持家庭承包经营基本制度不变和规范操作办法程序的基础上，应当允许有条件的地方积极探索，不断总结经验。
    4、与农村集体经济组织改革相关的其他政策措施
    一是“城中村”改造和“村改居”中，妥善处置农村集体土地资产权属和利益关系。农民集体所有的土地是农民的财产，无论改革与否，都不能将集体土地无偿转为国有土地。要明确政策，规范政府行为，遏止和杜绝通过改变农民身份和集体经济组织的性质来改变土地所有权属，损害农民权益的行为。国家征用集体土地必须依法并且按照法定程序从严审批，要给予农民以相应足额的补偿，给予农民与城镇居民同等的社会保障，防止出现失地又失业的问题。
    二是合理确定税收减免政策，减轻农村股份合作经济组织负担。目前改革后的农村股份合作经济组织，不同程度地遇到了税收增大的问题。从过去集体经营收入免税或者只缴纳营业税，变为既要缴纳营业税，也要缴纳所得税、社员红利分配还要纳税。照章纳税本无可厚非，问题是集体经济组织实行的产权改革，事实上是进行组织创新和制度创新，对原来的集体资产的共同共有实现按份共有，并非一般意义上的股份制企业；就股份分红而言，实质是集体收益分配方式的变化，并非真正意义的红利，对于“城中村”或者“村改居”的股份合作经济组织社员，在无地和就业不充分的情况下，这种股份分配更具有特殊意义，是他们稳定的生活补助。另一方面，改革后集体经济组织虽然形式变了，但其对社区公共服务和管理的职能和作用并没改变。考虑到上述现实情况，应明确所得税、红利税的减免政策。
    三是加强集体资产的管理。对于改革后的农村股份合作经济组织来说，加强集体资产管理仍然是重大的课题。一是如何使集体资产保值增值；二是正确处理出资人(股民)权益与企业经营方权益的关系。就管理好集体资产而言，建议在民主理财小组的基础上吸收其他集体经济组织成员，按照民主程序组建集体资产管理委员会负责管理监督，确保集体资产的保值增值。就处理出资人权益与企业经营方权益关系而言，应着力建立健全股东大会、董事会、监事会内部组织结构；形成股东代表大会领导下的董事长负责制，逐步引入职业经理从事中高级管理，向现代企业方向发展。
    此外，从政府方面看，应当尽快制定农村集体经济组织产权改革意见和《股份合作社示范章程》、《股份合作社财会制度暂行办法》、《股份合作社审计暂行办法》等规范，指导各地的改革实践；指导农民群众按照示范章程，修订本社章程，根据社章参与社务；指导农民群众，科学、民主理财，正确执行财务制度，加强内部审计。
    四是规范政府行为，设计出由政府承担镇、村(居)的种种社会管理和公共服务职能的制度措施。要加快实施政治、经济与社会的全面城乡统筹，重点是强化对农村公共产品提供的国家财政支持力度，将乡村发展纳入国家公共财政支持体系，完善农村的公共服务体系，逐步建立健全覆盖农民的医疗、失业、养老社会保障体系；弱化改革后的农村股份合作经济组织的社会管理功能，从体制上营造环境，确保股份合作经济组织有条件成为独立的市场经济主体。可在“城中村”的改造改制上，选择有条件的地方先行试点，总结经验，形成政策，逐步推开。(农业部课题组　贺军伟执笔)  
    文章出处：中国发展观察　2006年第12期