中国农民工问题研究总报告

    「英文标题」Reporting on the Problems of Chinese Farmer-turned Workers
    「标题注释」2005年2月26日和3月23日，温家宝总理先后两次对农民工问题作出重要批示，要求国务院研究室会同有关部门从深层次研究农民工问题，制定和完善涉及农民工的各项政策。贯彻落实温家宝总理的重要批示，经国务院领导同志批准，“农民工问题调研和文件起草组”于2005年4月4日成立。调研起草组由国务院研究室牵头，中央和国务院17个部门、8个农民工输出或输入大省（市）为成员单位，并邀请5位长期从事农民工问题研究的专家参加。中央成员单位提交了33篇专题研究报告，地方成员单位提供了12篇专题研究报告，各位专家提供了10篇专题研究报告。国务院研究室有关同志先后到11个省（区、市）进行调研，调研起草组还就涉及农民工的重点问题，召开了9次调研成果交流会和专家座谈会，最终形成了本报告。
    中国农民工问题研究总报告起草组成员是，国务院研究室：魏礼群、韩长赋、宋大伟、邓文奎、郭玮、熊贤良、刘文海、陶怀颖、姜秀谦、王飞；国务院发展研究中心：韩俊；劳动和社会保障部：刘丹华；农业部：黄延信；国家统计局：阳俊雄；浙江省农村工作办公室：顾益康；山东省委政策研究室：乔尚奎。
    「内容提要」农民工是推进中国经济和社会发展的重要力量。现阶段农民工面临的问题已引起党中央、国务院的高度关注。在建设社会主义新农村的重大政策安排下，中国农民工问题研究总报告起草组在全国11个省（区、市）调研的基础上，形成了本报告。报告分析了中国农民工的现状、作用和发展趋势，深入剖析了农民工面临的问题及深层次原因，提出了解决农民工问题的总体思路和目标，针对农民工存在的十大方面的问题提出若干政策建议，并在促进农村富余劳动力转移、加强与改善城市政府以农民工的管理和服务等维护农民工的切身利益方面阐明了应对之策。
    「关键词」农民工/二元结构/城乡统筹/劳动力转移
    “农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。本报告的研究范围，主要是跨地区外出进城务工人员，同时相关政策建议也适用于县域内二、三产业就业的农村劳动力。
    一、农民工现状、作用和发展趋势
    农民工这一充满生命力的新生事物，是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志，是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。改革开放以来，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。
    （一）农民工的历史与现状
    农民工伴随着中国工业化、城镇化和改革开放的进程而产生和不断发展。中国涉及农民工（农村劳动力流动就业）的政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”、从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个发展阶段。
    建国初期，适应快速推进工业化的需要，国家采取了让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市转为工人和城市居民。但这一时期，农业生产力没有相应提高，城市就业机会没有相应增加，城市食品供应出现短缺。以1958年颁布《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国采取了严格控制农村人口向城市迁移的政策，由此形成了城乡分割的二元体制。从20世纪50年代后期至70年代后期，中国城市化基本处于停滞状态，农村也丧失了快速发展的机会，农民生活水平普遍低下。到1978年，全国仍有2.5亿人口没有解决温饱问题，也与此有一定的关系。
    党的十一届三中全会以后，农村实行土地家庭承包经营，极大地解放和发展了农业生产力，农产品和农业劳动力出现剩余，乡镇企业异军突起，大量农民离开土地进入乡镇企业就业，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移就业模式。据统计，1983～1988年，乡镇企业共吸纳农村劳动力6300万人。1984年，中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词，随后这一称谓逐渐被广泛使用。20世纪80年代后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，对劳动力提出了旺盛的需求。在这种情况下，国家适时调整限制政策，准许农民在不改变身份、不改变城市供给制度的前提下进城务工就业，呈现出农村劳动力“离土又离乡”的新模式。据调查，1989年，农村外出务工劳动力由改革开放初期的不到200万人迅速增加到3000万人。大量跨地区流动就业的农民工春节返乡致使“春运”紧张，每年“春运”都形成蔚为壮观的“民工潮”。
    1992年邓小平南方谈话发表后，中国经济发展进入了新一轮增长期，农民外出务工就业也出现了新的高潮。据调查，1993年全国农民工达到6200多万人，比1989年增加了3200多万人；其中跨省流动的约为2200万人，比1989年翻了一番多。90年代中后期，城市就业面临农民进城务工就业、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势，一些城市对用人单位招用农民工采取了限制性措施，全国农民工数量增长放缓，一些地方出现农民工短期回流。进入新世纪，特别是党的十六大以来，国家为了统筹城乡发展，解决农民增收难的问题，对农民外出务工采取了积极引导的政策。2003年和2004年国务院办公厅连续两次发出通知，要求各级政府切实改善农民进城就业环境、做好管理和服务工作，农民外出务工又进入了一个新的发展时期。最近5年来，全国农民工数量每年增加600万～800万人。
    目前中国农民工总量有多少？以2004年为例，国家统计局在全国31个省（区、市）对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人，占农村劳动力的23.8％。农业部根据对1万个农户的跟踪调查，推算出外出农民工约为1亿人，占农村劳动力的21％。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市（不含县级市和县域）流入农民工的统计，推算出农民工约为9000万人。经过对上述三个部门的数据和统计方法进行分析，综合有关部门和专家的意见，我们认为：目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。
    （二）农民工的主要特点
    1.以初中文化的青壮年为主。据统计，2004年，全国农民工中16～30岁的占61％，31～40岁的占23％，41岁以上的占16％；农民工的平均年龄为28.6岁；初中文化程度的占66％，接受过各种技能培训的占近24％。可以看出，外出农民工平均年龄比较轻，也是农村劳动力中受教育程度比较高的群体。他们思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代工业生产要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。
    2.以自发性外出为主。目前，农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。据调查，88％的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12％。自发性外出主要靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。近年来，通过政府或中介机构组织和介绍外出就业的农民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。
    3.以来自中西部地区为主。2004年，中部地区外出农民工4728万人，占全国农民工总量的40％；西部地区外出农民工3161万人，占26.7％。安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州等9省（区、市）跨省流动的农民工占本省（区、市）农民工总量的60％以上，占全国跨省流动农民工总量的81％。四川、河南两省农村外出务工劳动力均超过了1000万人。安徽、江西、湖北、重庆、四川等5个省（市）的外出务工农民占农村劳动力数量的30％以上。
    4.以制造业、建筑业和服务业就业为主。2004年，农民工在制造业就业的占30.3％，在建筑业就业的占22.9％，在社会服务业就业的占10.4％，在住宿餐饮业就业的占6.7％，在批发零售业就业的占4.6％。但在不同地区，农民工就业的主要行业有所不同。在东部地区制造业的比重最大，占37.9％；在中部和西部地区建筑业的比重最大，分别为30.1％和37％。
    5.以到东部地区和大中城市就业为主。东部地区、大中城市就业容量大、收入高，吸引了大量农民工。2004年跨区域流动的农民工占76％，其中跨省流动的占51％，在省内县外的占25％。跨省流动的农民工到北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、福建等7个省市的占82％，到大中城市务工的农民工超过60％。跨区域流动的农民工，在直辖市的占9.6％，约1140万人；在省会城市的占18.5％，约2190万人；在地级市的占34.3％，约4060万人；在县级市的占20.5％，约2420万人；在建制镇的占11.4％，约1350万人。
    6.以在城乡间双向流动为主。中国农村劳动力转移就业限于城乡分治的户籍制度，主要特点是职业与身份相分离、城乡之间双向流动，即所谓“亦工亦农、亦城亦乡”。这种“候鸟式”的流动有两种形式：一是“钟摆式”，以年为周期在城乡和地区之间流动。二是“兼业式”，以农业生产季节为周期，利用农闲时间外出打工。2004年，季节性外出打工的人数约占农民工总量的20％。
    （三）农民工对中国经济社会发展的特殊贡献
    农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和落后地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起，在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。农民工为工业增强了竞争力，为城市增加了活力，为改革开放增添了动力。农民工不仅实现了增加收入、回馈农村的目标，而且为中国深化改革、扩大开放、加快工业化和城镇化进程，作出了特殊的重要贡献。
    1.农民外出务工已成为扩大就业、增加收入的主渠道。中国农村土地资源太少、农业劳动力太多，是农民增收难和农村贫困的主要根源。农民外出务工，拓宽了农民就业的渠道，已成为农民增加收入的重要来源。农民工规模持续扩大，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。事实充分证明，“输出一个，脱贫一户；输出百个，脱贫一村”。据统计，2004年全国农民人均纯收入2936元，比1997年提高了846元；其中工资性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工资性收入占农民人均纯收入的比重由25％提高到了34％。大量农民外出务工，使农村富余劳动力变成了人力资本财富。
    2.农民工已成为支撑中国工业化发展的重要力量。农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了加快工业化进程对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺，使城市特别是东部地区在激烈的市场竞争中保持了整体的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口贸易创造了条件，也为其把握机遇承接国际劳动密集型产业转移创造了条件，使中国迅速发展成为“世界加工厂”。根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58％，在第三产业从业人员中占52％；在加工制造业从业人员中占68％，在建筑业从业人员中占80％。农民工已是中国产业工人的重要组成部分。
    3.农民工已成为促进城市建设与繁荣的生力军。今天的城市，一座座高楼拔地而起，一条条马路不断延伸，一个个市场不断扩大，无不凝结着农民工辛勤劳动的汗水。城市中脏、累、苦、险的工作岗位都是农民工在干，他们为改善城市居民的生活和工作环境而默默无闻地奉献着。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。在北京等大城市，一到春节农民工返乡，就会出现家政服务人员严重短缺的现象，城市运行功能和居民生活都受到较严重的影响。可以说，目前的城市已离不开农民工。农民工不仅是城市化要吸纳的主要群体，也是城市化建设的重要力量。
    4.农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式。农民工在城市和发达地区就业获得的收入，除用于必须的生活消费支出外，大部分带回了农村。2004年，农民工的月平均收入为780元（按年平均就业9个月计，年收入为7000元左右），月平均生活消费支出为290元，平均全年结余3500元左右。农民工群体每年带回家的数以千亿计的现金，成为购买农业生产资料和改善生活条件的重要资金来源，对农业和农村发展的促进作用是国家各项财政支农资金所不能比拟和替代的。城市也是农民工的“大学堂”，他们在城市务工增长了非农产业生产经营的本领，转变了生活方式和思想观念，丰富了社会关系网络，使人力资本的价值得到提升。据专家估计，目前每100个外出农民工就有4人走上了回乡创业的道路，带回了资金、技术、市场经营观念和现代管理方式，带动了农村各行各业的繁荣和发展。这种“劳务东进，资金西流”现象是一种必然趋势。在一些地区，农民工带回的资金总量超过了当地政府的财政收入，而且这批在发达地区经过市场经济洗礼的农民工返乡后，使落后地区获得了发展的外源力量和造血功能。
    5.农民外出务工已成为促进改革的推动力。农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革和制度创新的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，使市场导向、自主择业、竞争就业的机制成为现实，促进了中国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革，促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。同时，也极大地推动了政府职能和管理方式的转变。农民工这一庞大的社会群体冲开城门，大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力，对城市社会管理体制提出挑战。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生变革。
    （四）农民工的发展趋势
    中国正在进入工业化的中期阶段和城市化的加速阶段。按城市化率每年提高1个百分点的速度发展，达到城市化成熟阶段还需要近30年的时间。加快推进工业化、城市化进程，正确引导农民工的发展，必须准确把握农民工发展变化趋势。
    1.农民工规模仍会继续扩大，但增速将趋向平稳。当前和今后一个时期，中国劳动力总体上仍然供大于求。一方面，目前农村有1.5亿富余劳动力，随着20世纪80年代生育高峰出生的人口进入劳动年龄，劳动力供给总量还会进一步增加。另一方面，工业化、城市化加速发展，对劳动力将持续产生较大需求，对农民外出务工产生巨大拉力；中国耕地资源少，承载农业劳动力有限，随着农业技术进步和劳动生产率提高，对农民向非农产业转移形成巨大推力；城乡居民收入的差距、城市现代文明的呼唤，也对农民进城就业具有巨大引力。这表明，无论是劳动力供给状况，还是工农业生产的发展和城市化的进程，都预示着农民工的规模将会继续扩大。但同时也要看到，中国新增劳动力数量已开始呈现逐渐下降趋势。“九五”时期，农村劳动力年均增加584万人，年均增长1.3％：“十五”前4年（2000～2004年），农村劳动力年均增加433万人，年均增长0.9％，与“九五”相比年均新增劳动力数量减少约150万人，年均增速下降了0.4个百分点。根据国家统计局的分析，2004年农民工总量比2003年增长3.8％，增幅下降5个百分点；平均年龄28.6岁，比2003年增加了0.4岁。新增劳动力的减少和农民工增幅下降，预示农民工规模的增速正在趋向平缓，平均年龄的增加也预示着中国劳动人口的青春“红利”正在逐渐消逝，特别是随着经济增长方式加快转变，劳动力结构性矛盾将会进一步加剧。总量过剩和结构性短缺将是中国农村劳动力在较长一个时期内的特征。
    2.农民工流向仍以东部地区和大中城市为主，但将逐渐向中西部地区和中小城市扩散。中国工业化、城市化进程加速，将使大中城市和东部发达地区继续发挥产业和劳动力聚集效应。大中城市特别是东部发达地区吸引了大量的外资，对高素质劳动力存在巨大需求，今后时期仍然是中国经济发展的火车头，仍然是农民工的主要输入地。2004年到东部地区务工的农民工比2003年增加了448万人，增长7.4％，占农民工总量的比重也由2003年的68％提高到70％；进入大中城市的农民工占总量的62.4％，比2003年提高了1.5个百分点。从各国区域经济发展规律看，经济发展总是沿着一定的梯度递进的。随着经济发展，东部地区和大中城市土地资源日益紧缺，劳动力成本不断上升，进行产业结构调整和升级是一种客观要求，技术含量低、土地占用大的劳动密集型产业将逐渐向中小城市和中西部地区转移。伴随着这种梯度转移，农民工流向也将随之位移。目前这种迹象已经出现，沿海经济发达地区一些产业开始向中西部地区转移，促使中西部地区农村劳动力就近就地转移有所增加。
    3.农民工转移仍以在城乡之间流动就业为主，但在城镇定居的将逐渐增多。目前，大多数农民工选择这种“候鸟式”的生活和就业方式的主要原因是：农民工收入偏低，不足以支撑其家庭在城市定居生活；现行的城乡分割二元户籍制度，使农民工难以在城市长久居留；农民工在农村都有承包地，使他们流则有根、出而能退、进退有路。中国现行的农村土地制度，可以避免在工业化、城市化进程中出现的“流民”现象和类似一些发展中国家的“城市病”。亦工亦农、亦城亦乡，在今后相当长的时间里将继续存在，大量农民工仍会以流动就业为主。但也要看到，农民工群体流动和不稳定就业，对中国工业化、城市化也有一定的负面影响。总体上看，农民工正在发生三大转变：一是由亦工亦农向全职非农转变。据统计，2004年外出务工6个月以上的农民工占81.3％，比2003年提高了3.7个百分点，比2002年提高6.4个百分点。二是由城乡流动向融入城市转变。据统计，近年来举家外出的农民工持续增加，2004年达到2470万人。三是由谋求生存向追求平等转变。新一代的农民工进城务工，不仅是为了挣钱，他们更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。这些新特点，预示着未来在城市定居的农民工人数将会逐渐增多。
    农民工是具有中国特色的工业化、城市化和现代化道路的必然产物，也必将伴随中国工业化、城市化和现代化的全过程。解决农民工问题不仅是当前的一项紧迫任务，也是一项长期的历史任务。
    二、当前农民工面临的突出问题及深层次原因
    （一）农民工面临的突出问题
    近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针。各地区、各部门按照党中央、国务院的部署做了大量工作，进行了一些有益探索，创造了许多新鲜经验。特别是针对农民工工资被拖欠、进城务工遭歧视、正当权利受损害，以及就业技能低、子女上学难等突出问题，开展了对拖欠农民工工资的专项治理，清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，增加用于农村劳动力转移就业培训的投入，积极解决农民工同住子女接受义务教育等问题。这些方面的工作，在社会上和农民工中产生了积极的反响，农民工外出就业环境有所好转。但总的看，农民工外出就业和权益保障等方面仍然面临着很多问题，关于农民工的许多政策规定和管理制度，还不适应统筹城乡经济社会发展的要求，不适应完善社会主义市场经济体制的要求，不适应构建社会主义和谐社会的要求。当前，农民工面临的突出问题主要表现在以下五个方面：
    1.农民工工资待遇和劳动环境存在的问题严重。一是工资水平普遍低下，欠薪现象依然存在。这已成为中国分配领域中一个最突出的问题。各地的最低工资标准普遍偏低，且标准调整缓慢，一些企业主往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准。农民工工资水平与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资的差距不断扩大。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的50％，但月平均收入不到城镇职工平均工资的60％，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1／4.据调查，沿海有的地区农民工工资过去十年年均提高不到10元钱，扣除物价上涨因素实际上是负增长。有关研究成果表明，中国制造业工人的工资成本，仅相当于一些发达国家的1／10甚至1／20，而在制造业中农民工的工资水平比这个比例还要低得多。2亿左右农民工的低工资，导致在国民财富分配中，劳动收入与财政收入、投资收益相比，所占份额明显偏低。据劳动和社会保障部的调查，近年来工资占GDP 比例不断下降，1989年是16％，2003年则下降到12％。农民工不仅工资收入水平低，而且还经常被拖欠。尽管国家采取了追讨工资专项行动，取得了一定成效，但拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。据国家统计局2004年抽样调查，仍有10％的农民工人均被拖欠工资7个月。克扣或变相克扣农民工工资现象也较为突出。二是劳动安全卫生条件较差，往往缺乏最基本的劳动保护。农民工拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工作业、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。而且，许多企业使用缺乏防护措施的旧机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，又不配备必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70万。其中农民工占大多数。农民工从业人数较高的煤炭生产企业，每年因事故死亡6000多人。工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题。三是超时间、超强度劳动现象非常普遍，休息权利没有保证。据国家统计局2004年所作的典型调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。76％的农民工在节假日加班未享受过加班工资。有些企业甚至通过扣留部分工资做押金，强迫农民工加班加点。四是农民工不能平等地获得就业权利和公共就业服务。一些城市以优先保障市民就业为理由，仍在招工程序、招工比例、务工领域、行业工种等方面设置门槛和壁垒，使农民工遭受就业歧视。一些企业主为降低人工成本，恶意逃避责任，滥用试用期，把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同。据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12.5％。农民工缺乏劳动就业培训的机会，技能素质不适应劳动力市场需求的问题十分突出。现行“阳光工程”的培训对象主要是尚未外出的农民，城市政府组织的就业培训对象主要是城镇下岗失业人员，企业也不愿意对农民工进行在岗和转岗技能培训。一些地方出现的“民工荒”，既反映农民工对低收入状况的不满，又折射出经过专业技能培训的农民工短缺问题。
    2.农民工的社会保障待遇普遍缺失。由于现行的城镇社会保障制度安排，以及城市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。一是工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。工伤保险是目前惟一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目。但据农业部2005年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9％，农民工面临巨大劳动安全风险，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。二是医疗、养老保险空缺，后顾之忧难以解决。劳动和社会保障部调查表明，农民工医疗保险的参保率为10％左右，养老保险的参保率为15％左右。而基本养老保险由于不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保。例如，东莞市2004年农民工退保40万人次，平均参保时间仅7个月。
    农民工虽然眼下吃“青春饭”、养老问题不尖锐，但却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。农民工生病时，由于无法承担城市高额的医疗费用，只能硬挺，或者到游医和其他私人诊所看病，因病重新返贫问题突出。
    3.农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务。一是子女义务教育困难。农民工子女上学难是农民工面临的最为突出的一个问题，很多地方没有将进城农民工子女纳入当地义务教育体系。尽管中央三令五申，但一些地方公立学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取借读费600～800元，初中每学期收取借读费1000元左右。农民工子弟学校基本得不到当地政府的财政支持，只有依靠高收费维持运转，加重了农民工的子女教育负担。另外，农民工家庭父母长期在外打工，留守农村的孩子缺乏良好教育，辍学、失学人数增多。二是居住条件比较恶劣，生活质量低下。很多农民工处于居无定所的状况。根据部分城市调查，在制造业和工矿企业中，虽然不少企业有集体宿舍，但居住拥挤不堪，经常是几十人拥挤在同一个棚屋中，卫生安全条件脏乱差；从事建筑施工工作的，一般居住在建筑工地的简易工棚、地下室和未竣工的房屋中；大量自找住房的农民工住在相对廉价的“城中村”和郊区农民搭建的棚屋中，环境卫生和食物安全条件很差。农民工的城市生活处于“孤岛化”状态，他们穿最廉价的衣服，用最廉价的商品，吃最廉价的食物，住最廉价的房子，业余文化生活贫乏单调。很多农民工长期夫妻分居，有的虽同地打工，但因居住限制不能过正常的家庭生活。三是未能完全纳入城市计划生育服务体系，公共卫生服务不到位。目前城市的计划生育工作，主要针对本地城镇居民。农民工的计划生育工作，一直是一个难点和盲区。农民工计划免疫和妇幼保健等基本公共卫生服务的可及性很低。即便是在农民工服务工作比较好的上海市，2004年外来儿童的免疫接种率也只有65％，而当地户籍儿童的接种率已达到99％以上。
    4.农民工维权工作困难重重。一是维权法制不健全。目前，涉及农民工的高发侵权案件，主要是工伤和劳资纠纷。按照《劳动法》规定，劳动争议案件必须经过劳动仲裁，才能向法院起诉。但现行劳动争议仲裁时效60日的规定太短，使得众多农民工延误维权的时机。此外，仲裁、诉讼环节过多，必要程序全部走完一般需要1～2年，有的到案件终结时用人单位已不存在或相关责任人已无从查找，迫使农民工到处申诉告状。二是很难正常行使民主权利。农民工在企业里缺少主人翁的地位，劳动工资集体协商制度没有得到执行。许多民营企业特别是中小企业还没有建立工会组织。很多农民工在企业工作多年，成为技术骨干，但职位很难升迁。一些公有制企事业单位，把农民工划入另册，与原有的城镇职工待遇差别大，有的还不能参加职工（代表）大会，不能行使正常的民主管理权利。农民工作为城镇社区居民的民主权利也难以实现，很多农民工虽然已经成为当地常住人口，但不能参加社区民主选举和参与社会事务管理。三是侵犯人身权利的事时有发生。有些企业对农民工实行“封闭式”管理，限制人身自由，有的采取扣留身份证、搜身检查等非法手段，有的甚至随意体罚、打骂农民工。
    5.农民工身份转换难。一是由于农民工就业稳定性差、流动性强，多数企业都还没有把农民工当作稳定的产业工人，农民工自身也缺乏这个意识。农民工大多在劳动密集型的加工业和建筑业就业，这些行业的很多就业岗位会随着产业更替和市场周期而频繁流动和变化。另外一些就业岗位，如某些服务业本身就是非固定、非正规的，需求大时农民工就要迅速增加，而需求急剧下降时他们又不得不返乡。在就业竞争日趋激烈的今天，许多农民工面临随时被解雇的风险。二是依附于现行户籍制度上的劳动就业、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面存在的一些不合理安排，使得进城农民工只能作为城市的临时暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，难以成为在城镇中安居乐业的市民。
    （二）上述问题产生的深层次原因
    农民工是当前中国人数最多、社会奉献最大的劳动群体之一，也是合法权益最容易受到损害的弱势群体。农民工面临诸多问题的深层次原因，归纳起来主要有以下四个方面。
    1.城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制根源。从根本上说，长期存在的城乡二元结构，造成了农村与城市、农民与市民种种不平等。城乡分割的户籍制度，是许多地方政府把外来人口和劳动力列在服务对象之外的主要原因。农民工既难以享受城镇职工的待遇，无法成为产业工人的“正规军”，也难以享受当地市民的待遇，不能融入城市社会成为新市民。现行的城市社会管理体制还带有计划经济年代的烙印和明显的城市偏向，没有把农民工纳入城市劳动就业服务、社会保障和其他公共服务之内。
    2.现行相关法律不健全、法制不完善，是产生农民工问题的制度缺陷。按照完善社会主义市场经济体制的要求，中国在劳动保障立法上空白较多，已有的一些法规政策中还存在限制农民工的歧视性条款有待进一步清理，许多法律法规对改革开放以来新出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款。现行涉及劳动权益保障的具体规定，有的只是部颁规章，立法层次较低；有的没有上位法的依据，处罚条款过轻，不足以阻止企业主的违法侵权行为；特别是有法不依的状况相当严重。《劳动法》、《劳动监察条例》、《工会法》等法律法规对于农民工作为企业职工的工资标准、劳动安全、工伤医疗保险、劳动时间、休假权利和民主权利等都有明确规定，但事实上却存在普遍违法的现象。由于劳动执法体系不健全，执法监察力量严重不足，造成执法不严、违法不究的现象时有发生。全国目前劳动保障监察专职人员合计为1.7万人，而全国用人单位约2700万户，涉及劳动者3亿人，平均到每名监察人员身上，是1600户用人单位和17000名劳动者。深圳市宝安区现有各类工厂企业22500多家，外来务工人员300多万人，按规定全区需要配备300多名执法监察人员，但目前只有15人。此外，农民工依法维权的组织体系不健全，维权渠道不畅，维权环节复杂，维权成本过高，法律援助不力，尚未在全社会范围内形成一个依法维护农民工权益的大环境。
    3.政府管理和职能转变不到位，是产生农民工问题的机制障碍。一些地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位，在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都没有考虑到农民工的需要，在公共财政预算安排上也没有得到体现。20世纪90年代中期，城市建立或确定的对外来流动人口管理机构及管理重点是维护社会治安和稳定，管制多于服务，防范多于保护。特别是一些地方受片面追求经济增长速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系等因素影响，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在处理劳资关系时往往偏向投资者和企业主一边，缺乏对农民工合法权益的有效保护。加之一些地方领导往往把廉价劳动力和土地作为吸引投资的条件，认为提高劳动力工资和社会保障水平会削弱本地的经济竞争力、影响企业发展和外贸出口，所以对一些企业侵害农民工合法利益的事情重视不够。
    4.农民工自身素质和组织化程度低，也是产生农民工问题的重要因素。与城市劳动力相比，农民工的文化水平不高，他们绝大多数外出前不掌握必要的专业技能，不了解工业生产的基本规范，不熟悉城市生活情况，往往只能从事体力劳动和技术简单的工作，在劳动力市场中处于弱势地位，没有与用人单位讨价还价的资本。农民工自身也往往因为劳动时间过长、劳动强度过大，客观上缺少学习的时间和条件，主观上也往往缺少自学成才、改变命运的意识和动力。尤其是很多农民工在权益受到侵害时，不懂得通过合法手段和渠道保护自己，往往都是忍气吞声，有的则采取过激行为。总之，多数农民工自身既缺乏产业工人的意识，也缺乏产业工人必备的文化知识和技能素质，与工人阶级新成员的要求还有相当大的差距。
    综上所述，农民工作为中国社会生产力中最积极、最活跃的群体，他们收入低下和权益缺失的状况如果不能尽快地得到有效改变，他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，中国城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就不可能得到根本改变和扭转，农业弱质、农村落后、农民弱势的问题也不可能得到根本解决，将会延误中国全面建设小康社会和实现现代化的进程。因此，要充分认识解决农民工问题的重要性和必要性，增强解决农民工问题的紧迫感和责任感。同时，又要看到解决农民工问题的复杂性、艰巨性和长期性。农民工问题，是在改革发展进程中出现的，必须用进一步深化改革、加快发展的办法来解决，必须从政治和经济社会发展全局的高度统筹解决，必须积极稳妥、循序渐进、有针对性地逐步解决。
    三、解决农民工问题的总体思路及目标
    （一）解决农民工问题的总体思路
    改革开放以来，党和政府对农民工问题的认识经历了一个不断深化的过程。适应建立社会主义市场经济体制的要求，尊重农民的实践和创造，从限制农民流动逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动，充分发挥市场机制配置劳动力资源的基础性作用，有力地促进了农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。中国农民工问题，涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变。解决好农民工问题是一个重大战略问题，这不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城市化的健康发展，关系到实现社会公平、公正与和谐，关系到中国工农联盟执政基础的巩固。必须立足改革发展稳定的全局，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化进程中解决好农民工问题的重大意义，进一步明确解决农民工问题的指导思想和战略思路。
    1.坚持统筹城乡就业，把解决农村就业问题放在更加重要的地位。统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题，关键是统筹城乡就业，解决好农村富余劳动力过多、农民就业不充分的问题。当前，中国经济发展正处在一个城乡就业矛盾凸显的时期，在未来比较长的时期内，都将面临沉重的就业压力。扩大就业是中国当前和今后长期的重大而艰巨的任务。从中国城乡人口的年龄结构和劳动力的供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。因此，解决中国的就业问题，关键是解决农村的就业问题。如果农村大量富余劳动力得不到消化，“人往哪里去”的问题得不到解决，农民的富裕、农村的全面小康就只能是一句空话，全面建设小康社会的目标就会落空。在就业问题上，必须改变和摈弃重城市、轻农村的传统观念和做法，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。国家和各地区制定国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把增加农民就业纳入就业计划的考核体系，把促进农民就业作为就业工作的重要目标，实行城乡统筹就业。这就要尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度，真正把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置上，给予更多的关注和支持。
    2.坚持异地转移与就地转移相结合，大力发展乡镇企业和县域经济。目前，中国近2亿农村富余劳动力在本地从事非农产业或外出务工，实现了职业的转变，这在发展中国家是了不起的巨大成就。坚持就地转移与异地转移相结合，多渠道并举，广开就业门路，是改革开放以来中国解决农民就业问题的一条重要经验，是符合中国国情的农村富余劳动力转移的一条成功道路。近年来，跨地区流动就业的异地转移形式，已成为农村劳动力转移的主要形式，对中西部地区来讲更是如此。中国城乡、地区之间发展不平衡，不同地区就业机会差别大，在今后相当长的一个时期内，农民工还会继续主要流向沿海经济发达地区和大中城市。但应当看到，县域人口占全国人口的70％以上，县域社会总产值占全国社会总产值的50％以上。通过大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移，在未来很长一个时期仍是中国农村富余劳动力转移的一条不可忽视的重要渠道。浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份省内农村劳动力就地、就近转移的占到90％。中国需要向城镇转移的人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。
    因此，在鼓励农民跨地区流动、进入大中城市就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断壮大县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达地区的某些劳动密集型产业开始向中西部转移。虽然这种产业转移还刚刚开始，但一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理的产业分工、促进区域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村富余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区将符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地、就近转移就业创造条件。
    3.坚持大中小城市和小城镇协调发展，促进农民向城镇合理有序流动。城镇化是一个经济社会结构转型的过程，其核心就是农村人口转化为城市人口的过程。中国城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。近年来，流向大中城市务工的农民占到了外出农民工的2／3.加快推进城镇化进程，让更多的农民工成为产业工人的新成员和安居乐业的新市民，是解决农民工问题的根本出路。必须打开城门，疏通农民进城渠道，由限制农民进城转向吸纳农民进城。
    按照世界城市化发展的一般规律，工业化中期阶段，适度扩张大城市是适宜的。大城市聚集效应高，就业机会多，中国还会有部分农村人口向大城市转移。但是，不能将城镇化片面理解为发展大城市。中国农村人口众多，不可能都集中在大城市。城市规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。目前，农民流入大城市主要还是以打工为主，真正希望在大城市定居的农民工只是少数。考虑到大城市生活成本高，农民工收入低，今后真正能够吸引农民到城市定居的还是各类中小城市和小城镇。为了促进农民向城镇有序转移，必须进一步深化对城镇化一般规律和中国特色城镇化道路的认识，坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成合理的城镇体系，引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移。要继续发挥大城市的辐射带动作用，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，有重点地发展县域内的中心镇。改革开放以来，小城镇的大量涌现和迅速发展，吸收了大批农村劳动力，成为推进城镇化的重要途径。目前，建制镇的常住人口已经分别占全国人口的22％、农村人口的32％。要以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇发展步伐，切实发挥小城镇在转移农村富余劳动力，推动中国城市化进程中的作用。
    4.坚持推进城乡配套改革，逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征，就是农业劳动力向非农产业和城镇转移。中国长期以来实行的是城乡分割的户籍管理制度，现在农民虽已进城务工，但身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工的产生，有历史必然性，又有中国特色，大量农民工在城乡之间流动就业的现象在中国将长期存在。必须看到，大量农民工长期不被城市接纳乃至受到歧视，融不进城市社会，享受不到应有的权利，将会累积很多矛盾。这种状况不解决，不仅农民工自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，而且处理不好可能造成不稳定因素。因此不应该继续维护、甚至固化原有的城乡分割体制，而应从中国国情出发，顺应工业化、城镇化的客观规律，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，并深化户籍制度改革，逐步放宽农民工进城就业和定居的条件，首先应该打破户籍限制，让农民工享受到基本的社会保障和城市公共服务，使农民工和其他职工同工同酬同权，在城市安居乐业。这就要求积极推进城乡配套改革，推进体制改革和制度创新，逐步改变城乡二元结构，建立惠及农民工的公共服务体制，切实解决农民工的切身利益问题，促进社会主义新农村建设，促进城市社会安定和谐与健康发展。
    5.坚持依法维护农民工合法权益，创造进城农民与城市居民正常交往、融洽相处的社会氛围。侵害农民工合法权益引发的社会矛盾，已成为影响社会稳定的一个突出问题。农民工已经成为中国社会转型时期出现的一个有别于农民和城市居民的最大的社会群体。他们已工作生活在城市，但却与农村有着亲属、土地和社会人际关系的联系；他们进入城市就业，但却处于城市社会中的边缘状态。农民工的这种特殊身份和地位，使得他们对城乡社会稳定有着特殊的影响。可以说，农民工合法权益保护问题处理得好，国家的稳定就有了更加坚实的支撑。农民工能够在平等的基础上与城市居民正常交往、融洽相处，整个社会的和谐才有了更加牢固的基础。保障农民工合法权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。必须坚持依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。要在法律层面规范劳动关系，健全劳资纠纷协调机制。要强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。要把农民工作为常住人口的一部分公平对待，取消各种损害其权益的规定，建立覆盖全体农民工的公共服务制度。要发挥社区的社会整合功能，将农民工组织起来，参与社区公共活动，促进在平等基础上与城市居民正常交往、互信互助、相互融合。只有这样，才能从根本上消除城乡隔阂，缩短农民市民化的过程，减少身份转变过程中的痛苦，使中国的工业化、城镇化和现代化进程平稳顺利推进。
    6.坚持不断提高农村劳动力素质，把农村人口压力转化为人力资本优势。提高农民工自身素质，对解决农民工问题至关重要。农民工素质不高源于中国农村劳动力素质不高。2003年，中国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％。目前，农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的竟高达76.4％，而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70％以上。人力资本的提高对经济增长的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。当前农村人力资源状况难以适应现代农业发展、城镇化进程、产业结构升级的需要，必须坚决摈弃仅仅依靠廉价劳动力来提升企业和产品竞争力的思维定势。只有全面提高农村劳动力的综合素质，才能为中国制造业发展不断提供合格的产业工人，才能使中国产品在国际市场上有更强的竞争力，才能增强农民进城就业后自我维权的能力，才能不断为城市输送文明合格的新市民，才能进一步解放和发展农村生产力。要把提高农村九年制义务教育水平、逐步普及高中阶段教育、积极发展农村职业技术教育、建立完善的农村劳动力就业培训体系作为经济社会发展和国民教育体系中一项最基础、最根本的工作来抓。这项工作的重大战略意义将随着中国现代化进程的推进逐渐显现出来，要有战略眼光和重大政策举措。
    7.坚持保障农民工的土地承包权，减轻农民进城务工就业和社会稳定的风险。进城务工农民，大多处于“亦工亦农”状态。农民工在城镇就业还不稳定，保障他们的土地承包权，使他们不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间进退有路，对保持农村乃至整个社会稳定意义重大。农民工在城乡之间双向流动，不仅降低了农民进城的成本，而且有利于为城市提供更具弹性的劳动力供给，有利于防止在城市出现庞大的失业人群和有些国家那种城市“贫民窟”，有利于分散快速城市化过程中的压力和风险。农村劳动力在城乡之间流动就业将长期存在，稳定农民土地承包经营权的政策不可动摇。这样做并不是要固化家庭小规模土地经营方式。随着中国工业化、城镇化的不断推进，会有越来越多的农村人口在城市沉淀下来，这将为土地使用权的流转和实行适度规模经营创造条件。毫无疑问，这将是一个相当长的过程，切不可操之过急，更不可拔苗助长。土地使用权的流转一定要坚持依法、自愿、有偿的原则。
    （二）解决农民工问题的目标要求和指导方针
    解决农民工问题的总体目标要求应当是：深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，坚持立足中国现阶段的国情，坚持以人为本的施政理念，坚持统筹城乡发展的方针，坚持完善政策、改革体制和创新制度，积极解决农民工面临的问题。要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用；建立促进农村劳动力转移就业的培训体系，大力培养高素质的劳动者和技能型人才；建立保障农民工合法权益的执法监督机制，彻底解决有法不依、执法不严、违法不究的问题；建立惠及农民工的城市公共服务体制，全面加强政府对农民工的管理和服务工作。要进一步拓宽农村富余劳动力转移渠道，引导农村劳动力合理有序流动，逐步改变城乡分割的二元结构，为从根本上解决“三农”问题，促进社会主义新农村建设，为推动中国特色的工业化、城镇化健康发展，为顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力。
    农民工问题的解决，将贯穿于全面建设小康社会和现代化的全过程。在工作上，应当坚持的指导方针如下：
    1.公平对待，一视同仁。尊重和维护农民工的合法权益，体现社会公平和正义，不仅两亿多农民工高兴，而且八亿多农民也高兴。公平对待，就是城市政府应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，逐步做到公平对待、权利平等。必须在全社会树立理解农民工、尊重农民工、善待农民工的意识，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使农民工和城市职工享有同等的权利和义务。一视同仁，就是注重对农民工的尊重与爱护，以对农民工深厚的感情和高度负责的精神，着力解决关系农民工切身利益的突出问题。不仅要使农民工得到眼前的实惠，而且要有利于长远发展；不仅要使农民工获得经济利益，而且要保障他们的政治和文化权益。绝不能以牺牲农民工的合法权益为代价换取经济的发展。这不仅要体现在用人单位的用人观念上，也要体现在各项涉及农民工的政策措施中，体现在各地方各部门的工作中。
    2.强化服务，完善管理。长期以来，面对日益庞大的农民工队伍，许多地方和部门存在重管理、轻服务的倾向，要切实转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理。强化服务，就是政府要提供全方位、多层次、适时到位的服务，帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，使他们能够在城市安居乐业。要为农民工提供真实可靠的就业信息，根据市场需要为他们提供就业培训，保障他们的基本权益，尊重农民工自主就业，鼓励农民工返乡创业。完善管理，就是要在管理体制上实现由以治安为主的防范式管理向以政府为主导的服务型管理转变，在公共产品提供上实现由面向城镇户籍人口向面向包括农民工在内的所有常住人口转变。同时，要寓管理于服务之中，加强对农民工的引导和教育。要发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件，使他们尽快适应在城市工作、生活的新要求。
    3.统筹规划，合理引导。中国的国情决定了在工业化、城镇化过程中，必须坚持“两条腿走路”的方针，坚持大中小城市和小城镇协调发展，坚持农村劳动力异地转移与就地转移相结合。统筹规划，就是中央要从政治和经济社会发展全局的高度通盘做出决策，采取综合性、针对性强的有力措施解决农民工问题。农民工问题具有普遍性、全局性、长期性，仅依靠一个部门、一个地方的决策很难解决，需要发挥中央和地方两个积极性。合理引导，就是既要积极引导农民进城务工和安居乐业，又要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村劳动力在当地转移就业，还要坚持农村基本经济制度，依法保障农民工的土地承包权，保证农民出得去、回得来。实现农村劳动力合理有序的双向流动就业，既能防止大量农民工盲目涌进城市，又能规避农民工在城市失业带来的风险，也能避免一些国家出现过的大城市人口膨胀、贫富悬殊的现象。
    4.立足当前，着眼长远。农村富余劳动力转移流动将是一个长期的历史过程，应该坚持当前和长远相结合、方向性和操作性相统一。同时又要看到，中国地域辽阔，各地经济社会发展不平衡，农民工输出地和输入地面临的情况大不一样。立足当前，就是一定要考虑到各地差异，从实际出发确定工作方针，首先抓紧解决农民工受歧视和权益保障方面面临的最直接、最现实的问题。着眼长远，就是要着力依靠改革和发展，逐步从根本上解决产生农民工问题的体制性和制度性根源，特别是对有些暂时解决不了的问题，要指出政策方向和解决的思路，为今后和各地进一步探索留有空间。解决农民工问题的相关的制度和政策设计，不能脱离社会主义初级阶段的基本国情，既要有责任感和紧迫感，又要看到艰巨性和复杂性，做到尽力而为，量力而行，区别轻重缓急，有计划、有步骤地加以解决。
    四、解决农民工问题需要研究提出的政策措施
    解决农民工问题是一个涉及方方面面的系统工程，必须统筹兼顾，从实际出发，制定相关政策措施。从我们调查的情况看，主要有以下十个方面。
    （一）关于农民工培训和就业服务问题
    农民外出务工，能否得到准确的就业信息，尽快实现就业，是他们首先面对和关心的问题。而技能素质的高低，决定着他们就业的稳定性和收入水平。近年来，农民工的培训和就业服务问题已开始引起各级政府的重视，以农民工为对象的培训和服务市场出现了供求两旺的形势，但从总体上远远不能满足广大农民工和用人单位的需要。当前存在的主要问题：一是政府投入不足，各地很少为农民工提供免费服务，农民很难从公共信息渠道获得准确的就业信息。2004年，中央财政和地方财政用于农村劳动力转移培训的经费总共仅7亿元左右。二是市场中介行为不规范，农民工极易上当受骗。特别是每年春节后农民集中进城求职的高峰时期，成为不法分子以职业介绍为名从事诈骗活动最猖獗的时期。三是对农民工的培训多数时间短、质量差，许多培训内容与生产实际脱节，不能满足企业对技术工人的迫切需要。全国114个主要城市劳动力市场2005年一季度职业供求分析数据显示：初级工和中级工招聘岗位与求职人数的比率达到1.6以上，高级工及技师的则超过2.四是已就业农民工的在职培训十分薄弱，企业普遍没有履行对农民工进行职业培训的法定义务。据建设部统计，建筑行业的农民工已达3200万人，参加过培训的仅占10％。
    加强农民工的培训和就业服务，事关中国产业工人整体素质的提高，是一个战略性问题。解决这个问题的基本思路：一是立足于建立城乡劳动者平等的就业制度和城乡统一的劳动力市场，将农民工纳入公共就业服务范围，与城镇劳动者一样享受免费职业介绍和培训补贴政策。各级财政要加大投入，起到“四两拨千斤”的作用。二是要在政府的主导下，充分运用市场机制，引导和规范各类市场主体参与服务和培训。农民工数量巨大，满足他们的培训和服务需求靠政府包下来是不可能的。要强化企业责任，发挥市场作用，更要调动农民工自身的积极性，老乡推荐介绍、师傅传授等仍是他们获得就业信息和提高技能的重要渠道。三是要立足于充分发挥现有资源的潜力。目前能够开展农民工培训的机构很多，县乡闲置的教学资源也不少，问题在于力量分散、各自为政，不能形成合力。政府要统筹规划，加强组织，协调各部门力量，这样才能把有限的资金用在刀刃上。建议主要从以下三个方面采取措施：
    1.强化公益服务与规范市场服务的结合，大力发展适合农民工需要的就业服务。一是劳动力流出地政府主导，各类服务组织参与，围绕准备外出就业农民的需求，大力发展有组织的劳务输出。要健全县乡公共就业服务体系和信息渠道，免费为准备外出就业的农民发放相关资料，提供政策咨询和就业信息，发挥公共信息渠道的作用。鼓励社会各类服务组织和培训机构与企业建立固定联系，定向输送劳动力，并搞好输出后的服务。二是劳动力流入地公共就业服务机构要普遍向外地农民工开放，免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务。要降低门槛，简化手续，收集适合农民工的岗位信息，开发针对农民工的服务项目和措施，提高服务质量和效率。鼓励有条件的大中城市建立专门的公共就业服务场所，集中为农民工提供免费就业服务。三是劳动力流入较多的城市要建设政府监督管理的零工交易场所，免费为农民工提供供求直接见面的平台。四是加强劳动力市场管理，规范职业中介行为。有关部门联手规范职业中介行为，严格收费标准，打击违法犯罪活动，堵住不法分子骗钱的门路。
    2.制定实施农民工国家培训计划，大力发展多层次、多形式的农民工职业技能培训。一是统筹规划，明确各部门责任，形成农民工培训工作的合力。建议根据相关法律法规和国务院“三定”方案，明确劳动和社会保障部作为农民工职业技能培训工作的综合协调部门，负责牵头制定农民工培训规划和计划，制定农民工培训补贴政策，具体负责农民工就业前职业资格培训和鉴定工作、农民工在职培训工作的组织和指导；农业部、教育部、科技部、建设部、财政部、国务院扶贫办等部门按照各自职责统筹做好农民工培训工作。各地政府都要建立各部门协调配合的工作机制，共同搞好农民工培训的各项工作。二是国家要制定农民工培训计划，分层次搞好农民工培训，坚持先培训、后就业。农民外出前的引导性培训主要靠中央和地方电视台开设专门频道，以及农村现有远程培训设施开展，将农民进城务工和生活常识，以及城市就业信息直接送到农户。外出前短期实用技能培训主要靠社会各类培训机构，政府需给予一定的财力支持。积极探索新的培训方式，提高培训的针对性和实效性。农民工职业资格培训主要靠职业培训的优势资源，根据企业对技术工人的需求，进行比较规范的培训，并通过技能鉴定使农民工获得职业资格证书，争取较稳定的就业。政府可通过培训券、报销部分学费等多种方式给予补助。三是要强化企业对农民工进行职业技能培训的责任。各地政府和行业主管部门要监督企业按照国家有关法律规定提取和使用职业培训经费，根据本单位和农民工的实际需求，有计划地进行职业培训。首先选择建筑、煤炭等农民工集中的行业先行，强制组织多种形式的在岗培训，使职工达到国家规定的职业技能标准。对国家规定实行就业准入的工种，严格实行持证上岗制度。四是大力推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴降低农民工参加职业技能鉴定的压力，使参加培训的农民工经鉴定取得相应的职业资格证书。积极开发单项职业能力标准，开展单项职业能力鉴定，免费发放相应的单项职业能力证书，并与职业资格证书衔接贯通，推动农民工培训上档次、上水平。五是依托社会力量，大力加强重点培训机构的实训设施建设，各级政府也要建设一批公共实训基地，为各类培训机构服务，从整体上提高培训的质量。六是实行积极的财税金融政策。中央和地方财政要把农民工培训列入预算，加大支持力度，对承担公益性培训的民营培训机构实行减免税。对符合条件的公办、民办技校和其他培训机构，允许发放助学贷款。
    3.以农村初中毕业生为主要对象，大力发展农村职业教育。目前，中国农村初中毕业生每年有1000万人左右，大多数不能接受高中阶段教育。农村青年劳动力是中国产业工人的重要后备军，发展农村职业教育是一项事关全局的战略性任务。实践证明，真正高素质的技术工人，还要靠技工学校和各类职业院校培养。在调查中看到，面对大学生就业难的严峻形势，技工学校和规范的职业技术学校毕业生却供不应求。国家应把发展农村职业教育同发展农村义务教育放在同等重要的位置。一是要在有条件的地区逐步推行“9＋1”义务教育，对未升学的初中毕业生根据就业意向自愿选择专业，免费参加半年至1年的短期职业教育，取得相应的职业资格证书。二是要通过设立奖学金、发放助学贷款等方式，鼓励农村初中毕业生接受正规职业技术教育。三是要大力发展以培养中高级技术工人为主要目标的中高等职业院校和技工学校，对民办职业院校一视同仁，鼓励民间力量投资农村职业教育。四是要加大对劳动预备制度的宣传，组织引导农村初中毕业生接受一定程度的职业教育或职业培训后再外出务工，并在全社会转变重学历、轻技能的错误倾向。
    4.加强对农民工的引导教育，全面提高农民工自身素质。这是造就适应现代化建设需要的新型产业大军的迫切要求，要把提高农民工的政治思想、科学文化和生产技能水平放在重要地位。要切实加强对农民工的职业技术教育，普及科学文化知识，引导和组织农民工接受就业和创业培训，提高农民工科学技术文化水平和就业创业能力。要在农民工中开展普法宣传教育，引导他们增强法制观念，知法守法，自觉履行宪法和法律规定的各项义务，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展职业道德和社会公德教育，引导他们爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德，遵守交通规则、爱护公共环境、讲究文明礼貌，遵守城市公共秩序和管理规定，适应城市工作、生活的新要求，努力在社会上做一个好公民，在工作中做一个好建设者。开展以“讲文明树新风”为主题的精神文明创建活动，广泛开展向农民工先进典型学习活动，大力弘扬体现时代精神的行为规范和高尚品质，培养科学文明健康的生活方式。
    （二）关于农民工工资和用工管理问题
    按时足额领取自己的劳动报酬，是农民进城务工就业后的第一要求。加强农民工的用工管理，则是保障农民工各项劳动权益的基础性工作。近几年来，党中央、国务院对农民工工资问题高度重视，各地方和各有关部门做了大量卓有成效的工作，特别是清理建筑领域拖欠农民工工资取得了显著成效，但从根本上解决拖欠农民工工资、杜绝各种克扣工资行为，建立工资正常增长机制的任务仍然十分艰巨。解决农民工工资问题，要着力抓好以下四项制度：
    1.建立工资支付保证金制度，杜绝拖欠农民工工资的现象。继续以建设领域为重点，坚持标本兼治，限期清欠老账，重点防止新欠。要认真治理中小型劳动密集型加工企业拖欠农民工工资问题。解决拖欠农民工工资问题，只抓清欠是不行的，根据地方的经验，除了要加大执法力度以外，必须在建立预防和解决拖欠工资问题的长效机制上下工夫。要加快推进工资支付保证金制度、工资支付监控制度和劳动保障守法诚信制度的建设，特别是要尽快推行工资保证金制度。要求建设单位在申请施工许可证前，按工程造价的一定比例缴纳保障金，存入在银行开设的农民工工资专用存款账户，专门用于农民工工资的支付。
    广东南海和江苏昆山等地试行这种办法，效果较好。对其他行业曾发生拖欠农民工工资问题的企业，也可实行这一办法。同时，要将工资支付情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，对出现工资发放信用缺失现象的违法企业不仅要降低信用等级，而且要依法向社会曝光。
    2.严格执行并不断完善最低工资制度，推动农民工工资水平合理增长。一是各地要依法适时调整最低工资标准。根据专家研究，中国的最低工资标准还是有调整空间的。据劳动和社会保障部对中国与20个不同类型国家制造业工资成本的对比研究，发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35％～50％左右，其他类型国家一般在20％～35％左右，而中国的这个比例仅为9.3％。另据有关研究，各国最低工资占社会平均工资的比例一般为40％～60％，而中国目前各地的这个比重明显偏低，珠江三角洲地区一般只有30％左右。要加强对各地制定最低工资标准的指导和监督，落实两年至少调整一次的规定。
    加快制定小时最低工资标准，力争2006年在全国各地区普遍发布实施。二是加强执行最低工资标准的执法力度。最低工资包括基本工资、奖金、津贴、补贴和个人应缴纳的社会保险费，但不包括加班加点工资、特殊劳动条件下的工资、特殊岗位津贴等。目前，许多企业都以实行计件工资作为不执行最低工资制度的借口，要通过加强专项检查、鼓励投诉等方式堵住这个漏洞。一旦发现劳动者工资扣除加班工资后低于最低工资的，要责令用人单位依法支付劳动者赔偿金。三是进一步加强对企业工资分配的宏观调控，指导企业建立正常的工资增长机制，促使农民工工资合理增长，分享经济发展的成果。
    3.全面推行劳动合同制度，切实加强劳动用工管理。劳动合同是规范用人单位和农民工双方权利与义务的法律文件。农民工用工管理中出现的种种问题，多数都与用人单位不同农民工签订劳动合同或签订违反法律规定的合同有关，全面推行劳动合同制度已成为当务之急。必须严格贯彻执行《劳动法》和国家有关规定，推动各类企业同农民工按照平等自愿、协商一致、依法订立的原则签订劳动合同，重点抓好农民工比较集中的建筑、餐饮、加工等行业的劳动合同管理工作。要制定适用于农民工的劳动合同示范文本，告知工资发放、社会保险、劳动安全、工作时间和休假制度等方面的规定，明确用人单位同农民工双方的权利义务。签订违反法律效力合同的主要责任在用人单位。劳动保障部门要实行劳动合同信息化管理，对就业登记备案、劳动合同管理、社会保障缴费进行统一的动态管理。所有用人单位都要建立劳动合同管理台账，并将其与劳动报酬支付、劳动用品发放、社会保障缴费等有机结合起来。各地方要把劳动合同签订情况专项监察经常化，及时纠正劳动合同管理中存在的问题，对用人单位的违反法律规定甚至采取欺诈手段同农民工签订合同的，要严肃查处。
    4.积极推行企业工资集体协商制度，巩固和完善劳动关系三方协调机制。集体协商制度，是形成劳动关系主体双方依法自主协调机制的好形式，为维护农民工合法权益、稳定劳动关系发挥了重要作用。浙江省温岭市行业工会和行业协会在全市羊毛衫行业开展集体协商，改善了行业内用工不规范的状况，实现了劳资双赢。北京市通过劳动关系三方会议，将解决农民工工资支付问题作为工作重点，制定了在京建筑企业设立农民工工资预留账户的指导意见。目前，全国地市一级基本建立了由政府、工会、企业代表组成的劳动关系三方协调机制，部分地区开展的创建和谐劳动关系工业园区活动取得成效。各级劳动部门、工会组织、行业协会，要以工资分配、工时和劳动定额等劳动标准为主要内容，推动全面开展集体协商、签订集体合同，指导国有改制企业做好重签、续签集体合同工作，督促各类企业特别是非公有制企业签订专项集体协商协议。在农民工集中的地区和行业开展区域性、行业性集体协商，鼓励有条件的地区积极开展创建和谐劳动关系工业园区试点。继续巩固和完善省、市两级劳动关系三方协调机制建设，进一步向县、区和乡镇、街道延伸，充实三方协调机制各方代表。各级三方协调机制要增强工作的实效性和针对性，可以从本地区实际出发，成立法律政策研究、劳动法律监督、工资协商指导、劳资纠纷预警处理等专门机构，抓住重点难点问题开展经常性的工作。
    （三）关于农民工职业安全卫生问题
    职业安全卫生事关劳动者的身体健康和生命安全，是农民工最基本的劳动权利，也是他们就业后最担心的问题。多年来，党和政府十分重视包括农民工在内的劳动者的劳动保护工作，至今中国已发布和实施职业安全卫生法律法规和规章150多项，职业安全卫生标准500多项，对改善劳动条件、保障劳动者的健康和安全起到了积极的作用。但在一些地方这些规定没有得到很好的执行。据有关部门的粗略估算，每年中国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达1000亿元，间接经济损失2000亿元，而在职业安全卫生方面的投入却很少。当前解决农民工职业安全卫生问题的基本思路，就是要通过强化政府责任、严厉惩处违法、建立监督机制，以及增强农民工自我保护和维权意识等措施，使不法企业主有所顾忌，不敢违法。具体措施如下：
    1.严格落实各级政府和有关部门的责任，加大监督执法力度。一是要强化政府责任。对重大的职业安全卫生危害事件除严厉惩处肇事者外，要启动引咎辞职程序，严肃追究领导责任。坚决制止各级政府为招商引资，放松执行职业安全卫生相关规定的行为。二是要强化部门责任。凡涉及职业安全卫生工作的各有关部门，要按各自分工提出加强职业卫生监管的具体方案。对相关部门和职业卫生监督执法人员要明确责任，并建立责任追究制度，杜绝推诿扯皮现象。三是严格市场准入条件和执法监督。对所有新建、改建、扩建工程的职业安全设施必须严格审查验收，严格执行与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的规定。加强对农民工较多的中小企业和乡镇企业的检查，对不符合职业安全卫生条件的要限期整改，严厉惩处用人单位的违法行为。四是各级政府都要加大对职业安全卫生的投入，扩大职业卫生服务覆盖面，保障职业卫生监测和职业病防治所必需的经费。
    2.强化企业和行业的责任，切实履行相关法律规定的各项义务。落实职业安全卫生规定首先是企业的责任，行业也有监督责任。所有用人单位不论大小，都要强化安全生产责任主体意识和职工特别是农民工的安全生产自我保护意识。企业开工前必须按规定具备安全生产和职业病防治设施，向农民工告知可能的职业病危害，对他们进行安全知识培训，发放符合要求的安全防护用品。生产作业场所要严格执行各项职业安全卫生标准，严格落实国家关于女职工和未成年工特殊保护的有关规定。特别是有毒物品作业场所必须不折不扣地贯彻《有毒物品作业场所劳动保护条例》。为农民工提供的职工宿舍要符合基本的卫生要求。农民工一旦发生工伤和职业病，不论是否签订过劳动合同，用人单位必须负责到底，按国家规定标准进行赔付。提高企业职业安全卫生的科学保障水平，加强科技应用研究和成果推广，加大各种必备设施、劳动保护和技术改造的投入。
    3.大力加强职业卫生标准和安全卫生规程的宣传和培训，提高农民工的职业安全卫生意识。对企业负责人要加强安全生产的法律法规教育，对农民工要加强职业安全培训。在农民外出务工前和上岗前培训中都要加入有关内容，免费印发宣传资料。用人单位要公开各种劳动保护和职业安全卫生标准，告诉每一个农民工，当遇到有严重安全隐患的情形，他们有权拒绝工作，企业不得强迫，也不得因此克扣工资和解聘劳动者。
    （四）关于农民工社会保障制度建设问题
    农民工的社会保障问题，不是要不要搞的问题，而是搞哪些项目和怎样搞的问题。目前，中国城镇社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置4项，其中社会保险、社会救济是核心制度。社会保险又分为养老、失业、医疗、工伤、生育保险5个项目，社会救济的主体制度形式是居民最低生活保障制度。对于农民工而言，工伤和职业病是他们面临的最大风险，为其建立工伤保险是农民工第一优先的需要。疾病是农民工随时可能面临的风险，尤其是大病风险往往是个人和家庭难以承受的，很有必要通过建立医疗保险，为其排忧解难。农民工在城市务工，把最美好的青春年华贡献给了城市，无论是从保证社会公平还是应对人口老龄化挑战、减轻未来政府和社会的赡养压力出发，国家都理应对农民工的老年生活保障问题提前作出制度安排，早日为他们建立养老保险。已经在城镇长期就业并与用人单位建立劳动关系的农民工应参加失业保险，在有条件的地方可探索农民工生育保险办法。同时，有必要为农民工建立临时性、应急性的社会救济，为其在遭受意外伤害、交通事故、大病或失业期间生活拮据时，提供适当的帮助。
    近年来，一些地方对建立农民工社会保险制度进行了积极的探索。大体分为三种情况：第一种是执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。例如，广东省就采取这种办法，工伤、医疗、养老“三险”一起上，但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到，保险关系又不能转移，“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，社会统筹部分则留在当地，权利义务严重不对等。第二种是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12％和4％，但享受的待遇只略低于城镇职工，未来政府和社会保险基金将承担较大的支付压力。第三种是实行单独的农民工社会保险制度。如上海市为外来务工人员（农民工）建立了综合保险制度，包括了老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。综合保险由用人单位缴费，费率为12.5％（其中的7％为养老补贴），费率负担仅为城镇职工的1／4.综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。综合保险门槛低、易操作，但缺点是保障水平低，与城镇社会保险如何衔接也是个问题。
    总的来看，各地农民工社会保险尚处于起步阶段，多种制度并行，参保率很低。主要原因有两条：一是城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性。由于承担国有企业历史债务负担等问题，现行各地城镇社会保险的费率普遍很高（用人单位大致为35％，个人大致为10％）。如果需要直接参加城镇社会保险，企业和农民工个人普遍感到负担太重。而一些地方要求农民工必须一块参加几项保险的做法，更加大了参保难度。二是社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障。主要是养老保险关系无法转移接续，不适合流动性大的农民工，导致其流动时反复参保、退保，直接损害了农民工享受社会保障的对等权益。已参加医疗保险的农民工，尽管可以享受部分医疗费用报销，但因难以承受自付比例部分，患大病时被迫回乡治疗，往往无法享受到相应的待遇。由于上述问题，企业和农民工个人都对参保缺乏积极性。
    农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保障势在必行。一是根据农民工最紧迫的社会保障需求，按照分类指导、稳步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。二是在制度设计上，要适应农民工流动大的特点，使其社会保险权益可以方便转移接续，并保证其在流动就业过程中社会保障权益不受侵害。三是农民工工资收入远低于城镇职工，参保能力有限，因此要从实际出发，坚持低标准准入的原则，实行低费率，农民工个人尽量少缴费或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。具体政策措施如下：
    1.所有单位都要执行《工伤保险条例》，把农民工纳入工伤保险。这在法律上、制度上、操作上都没有障碍，关键是加大工作力度，加大执法力度，争取在最短时间内覆盖到企业所有劳动者。特别要保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民工无差别地享受到工伤及职业病的待遇补偿。
    2.抓紧解决农民工大病医疗保障问题。在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。有条件的地区，也可探索为农民工建立门诊医疗补贴，或提供医疗救助。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。
    3.建立适应农民工特点的过渡性养老保险办法。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也最大。但这个问题又是回避不了的，早解决早主动，成本和代价也小。农民工养老保险的最终选择，是纳入城镇职工养老保险体系。不过，考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题，这需要逐步到位。因此，在未来较长的一个时期内，需要建立一个过渡性的农民工养老保险办法。该制度框架的要点：一是低水平起步，实行低费率、低保障待遇。可以考虑未来农民工养老保障待遇略高于当期城镇“低保”水平，大致相当于当期城镇职工养老金水平的一半，具体由各地自行根据精算确定。二是缴费由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主。三是以农民工身份证号码为基础，为农民工建立个人账户，全部缴费进入个人账户，不搞社会统筹。养老金模式为“缴费确定性”，未来的待遇取决于个人账户的积累额。四是农民工养老保险由各地劳动保障部门负责管理，但为了方便个人账户随农民工移动，应加快建立全国统一的农民工个人账户信息管理系统；条件不具备时，也可委托银行或商业保险公司具体经办。五是在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益随之转移、连续计算，并不允许退保。六是农民工退休时，可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。
    同时，对过去已参加城镇职工养老保险的农民工，用人单位要继续为其参保，社会保险机构要确保农民工享受同等待遇。国家鼓励有条件的地区和企业一步到位，直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。要研究农民工养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接办法，当农民工在城市稳定就业（如连续就业和参加农民工养老保险5年以上）后，可根据自愿原则将个人账户转入城镇职工养老保险体系。
    4.建立农民工社会救助制度。由地方财政出资，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。
    （五）关于农民工子女义务教育问题
    中国随父母流动的农民工学龄子女已是一个庞大的群体。如何让这些孩子顺利地上学接受义务教育，是农民工最为关心的问题，也是中国普及义务教育面临的一个新课题。根据“五普”的有关数据，全国有14岁以下流动儿童1980万人，其中农村户籍儿童占74％，即1460万人；有关专家测算，他们的中位年龄为7岁，据此推算，其中的义务教育学龄儿童大约有800多万人。另据中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童的失学率竟高达9.3％。一直未上学的占6.85％，失学的占2.45％。
    为了解决农民工子女教育问题，2003年国务院办公厅转发教育部等6部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，提出了“两为主”的原则要求：即以流入地政府为主，负责农民工子女的教育工作；以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学。明确要求流入地政府制定义务教育收费标准时，对农民工子女要与当地学生一视同仁，使农民工子女接受教育的环境得到明显改善。一些地方政府也采取相应措施，创造条件解决农民工子女上学问题。例如，北京市财政拨出6800万元专款，对农民工子女较多又相对困难的区县给予支持；福州市规定家庭收入在本市“低保”线以下的农民工子女可享受与本地学生同样的救助。各地政府还采取多种措施，鼓励社会力量办学，多渠道解决农民工子女上学问题。武汉市在办学场地、教学设备和办学经费等方面对民办农民工子弟学校给予扶持，保证农民工子女能享受较好的教育资源；上海市通过调整学校布局，调节部分村校、成人职校的校舍办农民工子弟学校，解决在民房、危房办学的问题。但是，我们在调查中也了解到，“两为主”的原则要求在多数地方没有得到很好落实。其客观原因主要是现有教育资源短缺，但更重要的是一些流入地政府对解决农民工子女上学问题的重要性和自己应负的责任缺乏应有的认识，没有将其纳入教育发展规划，经费得不到保障，这是公办学校收取“借读费”的重要原因。为减轻负担，又能让孩子上学，许多农民工都将孩子送入“农民工子弟学校”。这类学校条件简陋，教师少、素质低，甚至不能按要求开足全部课程，有的还存在安全隐患。
    农民工子女在父母工作地上学接受义务教育，是他们不可剥夺的权利；保障农民工子女享受义务教育权利，则是政府义不容辞的责任。建议采取政策措施如下：
    1.流入地政府要转变观念，明确责任。解决农民工子女上学问题，对于多数城市政府来说，主要不是财力问题，而是认识问题和责任问题。一些城市政府在观念上、认识上始终没有把农民工与户籍人口平等看待，对农民工子女上学问题不愿意承担更多的责任。农民工对流入地经济发展作出了巨大贡献，与他们同住的孩子有权利在当地接受义务教育。要继续坚持农民工子女义务教育“两为主”的原则，坚持农民工子女义务教育与当地人口一视同仁。流入地政府要将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，纳入当地政府的教育经费预算，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育。
    2.充分利用各种教育资源，提高流入地接收农民工子女入学的能力。改进学校的预算管理，实行按实际在校生人数拨付经费的办法，这不仅可以提高经费使用效率，还可以鼓励公办学校充分挖掘潜力，增强接收能力。农民工流入较多的地方，要根据实际人口的规模来规划教育的发展，增加师资，加快校舍建设。中央和省级财政也应当对农民工流入较多的城市的学校建设给予适当支持，尽快提高其接收农民工子女入学的能力。进一步完善支持民办学校发展的政策，把民办学校纳入教育发展规划。对社会力量举办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全要求的前提下，可适当放宽注册资金、场地等条件。对经批准承担义务教育任务的民办学校，当地政府应当按学生人数拨付义务教育经费，并对教师工资给予补贴。
    3.改革学籍管理方式，方便农民工子女入学转学。建立健全农民工子女在居住地所在学区入学的管理和保障措施。适应农民工流动性强的特点，建立更加灵活的学籍管理制度和接纳学生入学的办法。加快建立电子学籍管理系统，实现中小学校学生课业、学籍等基本信息共享，为农民工子女的教育管理和入学转学提供便利。
    4.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工外出后，大量孩子留在农村，有的与单亲一起生活，有的隔代抚养或委托他人抚养，缺乏完整的家庭教育，这从总体上说不利于其健康成长。据人口专家调查，这些儿童小学阶段入学率很高，而到了初中阶段在校率便有所下降。农民工流出地政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需求。中西部省区寄宿学校建设，中央财政也应给予支持。
    （六）关于农民工公共卫生和计划生育管理服务问题
    农民工聚居性强，流动性大，在城市生活和工作的环境一般较差，因此他们的公共卫生问题十分突出。农民工子女计划免疫覆盖率低，危害的不只是农民工子女，同时也会降低全体儿童的免疫水平和健康水平；传染病防治方面发生问题，危害的也不仅是农民工，而是所有的人，甚至会对一个地方或区域的经济社会发展产生重大不良影响。但是，一些地方和部门对农民工的公共卫生问题还没有引起足够的重视，有关管理和服务工作还相当薄弱，管理和服务的责任不明确，缺乏有针对性的管理措施和办法。目前，只有少数城市出台了有关农民工的传染病预防控制、计划免疫、妇幼保健等方面的管理措施，更多的地方还没有把这项工作摆上日程。
    在计划生育方面，大量的农民外出打工和进城就业，对中国原有的管理和服务体制提出了严重挑战。农民工的主体是处于生育旺盛期的育龄人口。据国家统计局2004年抽样调查，农民工中16～40岁生育旺盛期人口占84.5％。在湖南省804万农民工中，未婚和已婚育龄妇女共计374万人，占农民工总数的46.5％。有关专家调查研究表明，农民外出打工和进城就业，对控制人口增长是有利的。由于农民工工作压力大、节奏快，生活成本相对较高，多数不再愿意多生孩子，他们的生育率总体上比城市人口高，却低于留在农村的人口。但农民女工接受生殖健康、孕产期保健服务和住院分娩率也都低于所在城市水平，而她们的生殖道感染率、孕产期死亡率以及婴儿死亡率都高于所在城市水平。为了加强流动人口的计划生育工作，国务院1998年颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》，明确提出了“流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主”的原则（简称“一为主”）；流出地管理有关管理部门要为农民工免费提供《流动人口婚育证明》（简称《婚育证》），农民工外出必须持有《婚育证》。“一为主”对流动人口计划生育管理提供了政策依据，但各地落实得并不好。据调查，多数农民工不知道避孕药具是由国家免费发放的，流入地的生殖健康服务和一年一次的生殖健康检查也基本不覆盖农民工，72％的计划生育手术费是农民工自己负担的。大多数流出地政府没有落实免费发放《婚育证》和上门服务的规定，办证时仍然搭车收费，有的还在异地设站孕检收费；有的地方还要求农民工外出时交纳计划生育押金；有的地方不仅要求已婚育龄妇女一年四次孕检并寄回孕检报告单，还要求每年必须回户籍地孕检一次，否则就要进行经济处罚。
    对农民工的公共卫生、计划生育管理和服务，要从解决突出问题入手，着力于制度和体制创新，为建立长效机制问题奠定基础。建议采取政策措施如下：
    1.进一步明确和健全“以流入地管理为主、流入地和流出地协调配合”的管理体制。流入地政府要全面承担农民工公共卫生和计划生育管理服务的责任，把农民工一视同仁地纳入当地公共卫生服务体系和计划生育服务体系，通过调整财政预算、调整和充实相应的服务机构等措施予以保证。流出地政府要在提供《婚育证》等有关信息方面，与流入地政府搞好协调配合。
    2.进一步改善服务，完善社区管理服务职能。国家规定的传染病防治、儿童计划免疫、计划生育、生殖健康、妇幼保健等方面的免费服务项目和免费药具，流入地政府要一视同仁地向农民工提供；应当由用人单位承担的要由用人单位承担，并制定相应的保障制度；应当由个人承担的要对农民工给予适当的减免。按照流入地管理为主的原则，育龄妇女的孕检应由流入地管理和服务，与当地妇女一视同仁，流入地和流出地要搞好协调配合与衔接，无需农民工寄回孕检证明，流出地也不能异地设站收费孕检。流出地要在免费提供婚检证明方面规范服务，切实做到免费上门服务，严禁搭车收费。流入地政府要把农民工的公共卫生和计划生育管理服务纳入社区管理和服务体系。社区应当对农民工实行与当地居民相同的、无差别的疾病控制、儿童计划免疫、计划生育和生殖健康等方面的管理和服务。社区的发展规划、公共卫生和计划生育服务体系及有关机构建设，必须考虑对农民工公共卫生和计划生育服务的需求。
    3.进一步明确用人单位的责任。应明确规定较大的用人单位必须建立卫生室，为农民工提供基本的医疗、公共卫生和计划生育服务。用人单位应当承担对农民工进行公共卫生、计划生育等方面的宣传教育、协助政府和社区进行管理和服务的责任。对用人单位承担的农民工公共卫生和计划生育责任所发生的费用，政府应给予适当补偿；对不承担责任或没有尽到责任的，应当规定奖惩措施。形成政府、社区、用人单位责任明确、协调配合的管理和服务机制。
    4.进一步加强“全国流动人口计划生育信息交换平台”建设。这个平台从2003年已经投入使用，初步解决了流动人口信息沟通时效性差和手段落后问题，但由于各地办公信息化发展不平衡，特别是欠发达地区和基层信息化建设滞后，影响了平台的效用。要认真总结平台运行和信息收集的经验，加强管理，加大对欠发达地区和基层信息化建设的支持，解决存在的问题，实现地区之间信息共享和流动人口计划生育的动态管理，提高计划生育管理和服务水平。
    （七）关于多种途径解决农民工住房问题
    居住问题是农民工在城市生活遇到的最基本问题之一。目前，中国农民工住房问题的解决主要有三种形式：一是农民工自行租赁，二是由用人企业提供，三是居住在工作场所。据建设部门估计，租房比例约占60％，用人单位提供住宿条件的占30％，自购房的不足5％，以投亲靠友及其他方式解决住房的占5％。农民工居住方式与所从事职业有很大关系。制造业和工矿企业的农民工，一般交纳少量住宿费，居住在企业提供的集体宿舍；建筑行业的农民工，一般居住在企业免费提供的简易工棚，有些居住在未竣工的房屋中；从事批发零售业的，收入相对较高且较为稳定，一般独自或与人合租城乡结合部农民房或“城中村”的房屋，个别的购买商品房或二手房；从事浴室、餐饮等工作的，一般居住在工作场所；从事家政服务的，一般居住雇主家中或自行租房居住。
    从总体看，目前农民工住房问题上的突出矛盾主要表现在两个方面：一是大部分城市的房租水平大大超过农民工的经济承受能力，农民工难以找到合适的住房，大多只能租住城市郊区以及市内条件较差的房屋。很多住房包括部分用人单位提供的住房，不仅普遍居住拥挤，而且缺乏必要的安全和卫生等设施。这不仅给农民工生活带来很多不便，而且在防火设施、流行病预防等方面存在隐患。二是城乡结合部和“城中村”由于房租低，利于居住和谋生，生活方式和生活习惯上易于融合，成为农民工主要的自发聚居区。但大量农民工在这些地方聚居，公共设施不足，违章建筑多，给城市管理和社会治安带来较大压力。另外，不少农民工还选择同乡集中聚居，如深圳市1000人以上的同乡居住点就有600多个，这不利于城乡文化交流，不利于进城务工农民逐步融入城市。
    解决好农民工的住房问题，是改善农民工生活条件的需要，也是城市建设和发展的客观要求，是城市政府的一项义不容辞的责任。解决农民工住房问题的思路：一要纳入规划。城市政府应把解决农民工住房问题，纳入城市住房保障目标责任，在城市规划和建设中要考虑农民工住房需要。二要发挥市场机制的作用。政府不能大包大揽，要注意调动社会各方面的力量，多方面解决。三要从实际出发。要根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决，当前最迫切的是为农民工提供具备基本人居条件的住所。当前和今后相当一段时期，建议采取政策措施如下：
    1.鼓励有条件的企业建设职工宿舍。这不仅有利于解决农民工的实际困难，有利于企业吸引农民工就业，而且有利于发挥企业在农民工管理与和服务中的作用，减轻社会压力。用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，要将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。
    2.加强对城乡结合部和“城中村”的规划和管理。要加强城乡结合部和“城中村”的规划管理，把改善这些地区的基础设施条件纳入城市建设的范围。在符合规划的条件下，应允许集体经济组织利用集体土地建设适合农民工需求的集体宿舍和家庭式住房。要规范房屋租赁管理，完善租赁服务，用于租赁的房屋应符合基本的卫生和安全要求。要禁止农民违法违规乱建棚户房，注意防止一些发展中国家出现的城市“贫民窟”现象。
    3.有条件的城市应建设主要面向农民工的低租金住房。要引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房，向用人企业或农民工个人出租。地方政府应参照城镇经济适用房的有关政策，在土地供应、税收等方面给予优惠。要鼓励利用闲置厂房等建筑改造低租金住房，解决农民工居住问题。近几年不少地方在这方面已进行了很多有益的探索，取得了很好的效果。如苏州工业园区的青年公寓和上海市马陆镇工业区的企业员工公寓，每间每月租金价格为800～1000元，每人每月负担200元，已被不少农民工接受。重庆市利用闲置厂房开发改造的“棒棒公寓”以其低廉的价格、灵活的租用方式，受到农民工的欢迎。
    4.允许在城市具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房。农民工已成为城市人口的重要组成部分，随着经济的发展，最终选择在城市定居的农民工会越来越多。城市政府必须充分估计这一趋势，并在住房政策上有所考虑。应逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工，纳入城市经济适用房政策范围。当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，比如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。
    （八）关于依法保护农民工土地承包权益问题
    目前，中国大多数农民工的承包土地由其家庭成员耕种，有的由他人代耕或转包他人耕种，也有极少数农民工放弃了承包土地。随着进城务工农民数量的增加和农民进城务工持续时间的拉长，如何处理好农民工土地承包问题越来越重要。建议采取如下政策措施：
    1.高度重视维护农民工的土地承包权益。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是中国农村的基本经营制度。长期坚持这一制度，是党在农村的一项基本政策。土地对广大农民来讲，既是基本的生产资料，又是基本的生存保障。进城务工农民即使不从事农业生产，土地不再具有生产资料功能后，土地的社会保障功能也不会消失。从工业化和城市化发展的情况看，大量的农民将会长期亦工亦农，相当部分的农民工将是年轻时进城务工，年老时返乡务农。因此，维护农民工土地承包权益，是促进城乡经济社会长期健康发展的需要，也是进一步落实党的农村政策、稳定农村基本经营制度的重要任务。
    2.不得随意收回农民工土地承包经营权。中国《农村土地承包法》规定，任何组织和个人不得剥夺和限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。承包期内，发包方不得收回和调整承包地。即使是全家迁入小城镇落户的，也应当按照承包方的意愿，保留其土地承包权或允许其依法进行土地承包经营权流转。土地承包权是农民的一种财产权利，与农民从事何种工作、在何处居住没有直接的联系。因此，任何组织和个人都没有权力以农民进城务工或到城镇落户为由收回农民的承包权。
    3.妥善处理土地承包纠纷问题。近两年，一些地方在农民工土地承包问题上出现一些纠纷。这实际上是没有贯彻落实党的农村政策、土地承包关系不稳定的反映。解决土地承包纠纷问题，必须认真贯彻《农村土地承包法》和中央关于稳定和完善农村土地承包关系的一系列政策。外出农民回乡务农，只要在土地二轮承包中获得承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民承包地发包他人耕种的，如果是短期合同，应将承包收益支付给原承包户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕种。如果是长期合同，可修订合同将土地还给原承包户，或通过协商给原承包户以适当补偿。对外出务工农民中少数没有参加二轮承包、现在要求返乡承包土地的，要区别情况，通过民主协商，妥善处理。
    4.引导和规范农民工自愿、依法、有偿转让承包地使用权。乡村组织要积极推进土地承包权流转，但必须明确，土地承包经营权流转的主体是承包土地的农户，流转土地承包经营权是农民享有的法定权利，不能随意侵犯和剥夺。土地流转必须坚持平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民进行土地流转，不得擅自截留、扣缴或以其他方式侵占农民土地流转的收益。乡村组织要做好土地流转中的信息提供、合同规范等服务，但不能代替农民决策。
    （九）关于维护农民工合法权益问题
    农民工是弱势群体，其合法权益易受到侵犯。农民工权益一旦受到侵害，可能的维权途径大致有五种：一是与用人单位自行协商维权。因农民工与企业主处在明显的不平等地位，自行协商基本上达不到维护农民工权益的效果。二是向劳动保障部门投诉，通过劳动保障监察维权。但劳动保障监察力量不足，处罚力度也比较弱。三是请求工会调解。但往往因工会组织不健全、工会职能发挥不充分，而造成调解不力，或因调解结果不具有强制力而难于执行。四是上访。作为非常规做法，一般在涉及群体性农民工维权时才使用，有时处理不好会激化矛盾。五是请求仲裁和诉讼，或请求法律援助。这种途径比较现实，是多数农民工选择的方式，但也存在程序复杂、成本高、耗时长等较大困难。以上五种方式都在一定程度上发挥着作用，但总体上看，由于法制不完善、组织不健全、没钱打官司等原因，侵犯农民工权益问题往往得不到及时有效的解决。
    近年来，党中央、国务院高度重视改善农民进城就业环境和维护农民工合法权益工作。国务院2003年1月下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，2004年12月又下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，比较系统地明确了农民工的平等就业、劳动保护、劳动报酬、休息休假、社会保障、子女接受教育等方面的合法权益。各地党委、政府和工会组织认真贯彻中央有关精神，切实履行职责，探索开展维护农民工权益工作，取得了一定成效。上海、杭州、苏州、深圳等市通过完善农民工相关政策，依法严格规范企业用工行为，从源头上防止和减少侵犯农民工权益现象的发生。四川、湖南、河南等劳务输出大省在有关的输入地建立“外出务工人员办事处”，负责本省外出农民工的引导、管理、服务和维权等事务。工会系统也开展了形式多样的活动，为农民工维权提供帮助和服务。
    维护农民工权益的基本思路是：坚持依法维权，发挥工会作用，提高农民工素质，强化政府责任。坚持依法维权，就是要坚持依法治国、依法行政，依靠法律的强制力、约束力来维护农民工权益，规范劳动关系主体双方的行为，稳定调和劳动关系。发挥工会作用，就是各级工会组织要把农民工吸纳进来，在签订集体合同、处置劳动纠纷等方面充分履行职责、行使权力，为农民工维权提供组织上的保障。提高农民工素质，就是要通过宣传教育等途径，不断增强农民工自我保护意识和能力，增强依法维权的意识和能力。强化政府责任，就是要强化劳务输出、输入集中的地方政府的责任，把农民工维权问题纳入政府年度综合考核和领导干部政绩考评指标体系中来，加强政府各部门的协调配合，形成政府领导、工会主导、企业支持、各方参与的维权工作格局。具体政策措施如下：
    1.完善农民工维权法律法规，加大执法力度。各级人大、政府要尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策，为农民工维权营造良好的法制环境。如《劳动法》中对劳动合同、经济性裁员、经济补偿金、促进就业、劳动安全、社会保障、工资发放的时间方式等规定过于原则，缺乏具体的实施规范；劳动争议处理与其他法律衔接不够，且时效过短；侧重于劳动关系的仲裁调解，罚责不够具体，违法惩处力度不够等。《工会法》也同样存在罚责乏力的问题。《职工代表大会条例》对职工民主管理的有关规定，没有覆盖到非公有制企业和农民工。要抓紧修改完善这些法律法规，并适时制定发布专门的《农民工权益保障法》，进一步明确劳动关系双方主体的权利与义务、劳务输出地与输入地的权责等，促进农民工维权法制化、规范化、程序化。与此同时，要加强劳动保障监察和执法工作，规范用人单位用人行为。各级人大和各级政府有关部门要加大执法检查力度，督促用人单位认真执行国家的法律法规，对侵害农民工权益的行为要依法处理。劳动保障等有关部门要不断健全农民工维权投诉机制，开通便捷、快速、有效的投诉渠道，加强农民工维权的调解和处罚工作。同时，广泛开展法制宣传教育，增强农民工的法律意识和维权能力。
    2.充分发挥工会在农民工维权中的重要作用。维护农民工的合法权益，是各级工会组织的重要职责，是新时期工会工作的重要内容。要积极组织农民工加入工会。有关部门要在开展审批新建企业章程、登记注册、年度检查、劳动保障监察、税收等工作时，督促企业依法组建工会，重点做好非公有制企业工会组建和维权工作。企业要依法保障农民工参加和组织工会的权利，为工会正常开展工作创造必要条件，依法拨付工会经费，不得干预工会事务。要不断完善工会维权机制。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，广泛开展包括农民工在内的职工维权活动。
    同时，要充分发挥各级共青团、妇联等群众团体在农民工维权工作中的作用。
    3.加大对农民工的法律援助力度。要把农民工作为法律援助的重点对象。农民工作为弱势群体，在仲裁和诉讼中很难做到平等地主张自己的权利，为他们提供必要的法律援助具有十分特殊和重要的作用。近年来，一些地方组织律师、基层法律服务工作者及社会组织人员，针对农民工发生几率较高的工伤赔偿、劳资纠纷、交通事故等案件，开展多种形式对农民工的法律援助工作，取得积极成效。不少地方为做好农民工维权工作，专门设立了“外来务工人员法律援助工作站”、“咨询投诉站”等，方便农民工来访、咨询并及时受理法律援助申请。现在的主要问题是，随着农民工维权意识的增强，请求法律援助的农民工越来越多，造成农民工维权的法律援助经费和人力资源普遍不足。为此，各级政府要进一步加大对法律援助工作的投入，可考虑建立农民工法律援助专项资金，专用于为农民工办理法律援助案件、开展法律咨询活动、普法教育等开支，为法律援助机构开展农民工维权工作提供经费保障。
    4.完善劳动争议处理机制和有关司法程序。现在，老百姓打官司难，农民工打官司更是难上加难。要改革现行劳动争议处理制度，避免农民工因耗不起时间、精力而被迫放弃仲裁权利。对涉及农民工权益的劳动纠纷，企业劳动争议调解组织、各级劳动争议仲裁机构、法院要优先处理，对确有困难的农民工，可适当减、缓、免仲裁费、诉讼费。考虑到中国转型时期劳动关系复杂多样，劳动争议案例繁多、农民工维权问题突出、司法“门槛”过高且承载能力有限等因素，建议：一是总结推广广东等地建立劳动争议仲裁院的做法，由“一裁两审”改变为“一裁一审”或“两裁终审”、“或裁或审”；二是借鉴德国等一些发达国家的经验，立法简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，为农民工维权提供方便、快捷的司法支持。
    5.加强对农民工维权的舆论监督。关注社会热点问题，反映农民工心声，维护农民工合法权益，也是新闻媒体的重要职责。新闻媒体既要宣传好党和政府有关农民工的方针政策，又要反映农民工面临的各种问题；既要坚持正面宣传为主的方针，又要敢于及时披露、报道典型案（事）件，为全社会关注农民工这个弱势群体，为维护农民工权益，创造良好的舆论氛围。
    （十）关于农民工户籍管理问题
    改革开放以来，国家出台了一系列户籍管理制度改革措施，包括实行“农转非”政策、实行居民身份证制度、改革和完善暂住人口登记管理制度、推进小城镇户籍管理制度改革、调整城市户口迁移政策等，严格的户籍制度也有所松动，有的制度如粮油定量供应制度等在改革中被逐步取消。1984年，国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定到集镇务工、经商、办服务业的农民及家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，应准予落常住户口，发给自理口粮户口簿，统计为非农业户口。1997年国务院批转下发了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，2001年又批转下发了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。近年来，河北、辽宁、江苏、福建、山东、湖北、湖南、重庆、四川、陕西等地在执行国家有关户籍管理制度改革政策的基础上，根据本地实际，又出台了进一步改革措施，包括取消农业户口、非农业户口性质划分，统称居民户口；以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽进城落户限制等。各地的改革总的看进展顺利，社会反响良好，为进一步改革户籍管理制度提供了宝贵的实践经验。
    现行的户籍制度，在建国后的一定时期内曾发挥了重要的历史作用。随着改革开放的不断深入，现行户籍管理制度的弊端和矛盾也日益显露出来。主要是，实行二元户籍登记管理的做法，人为分割城市人口和农村人口，户口迁移限制过多，难以满足公民正常迁移的需要，也阻碍了劳动力资源的市场化配置，不利于经济增长和城市化进程，也不利于体现社会公平。还有多种社会福利待遇和社会管理功能被不合理地附加在户口上，不仅使户籍管理失去了本来意义，也制约了户籍管理制度改革的进程。
    推进户籍管理制度改革，是完善社会主义市场经济体制的一项重要任务，也是解决“三农”问题的一项重大举措。目前，国家有关部门、有关方面经过长期深入研究，已大致形成了户籍管理制度改革的基本思路：就是要建立城乡统一的户口登记管理制度；以具有“合法固定住所”为基本条件，调整户口迁移政策；实行暂住人口居住登记簿制度；完善居民身份证制度，逐步实现从户口登记向人口登记的转变。应从中国国情出发，在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策大框架内，逐步地、有条件地、分类解决长期在城市就业、居住的农民工落户问题。
    1.地（市）级以下中小城市和小城镇，可考虑全面推进户籍管理制度的改革。从中国目前经济和社会发展的情况看，全面推进地（市）级以下中小城市和小城镇户籍管理制度改革的条件已基本成熟。实际上，各类中小城市和小城镇多年来一直居住、生活着大量非本地常住户口公民，包括进城务工就业的农民工，应适当放宽他们的落户条件。
    2.省会城市、副省级城市、直辖市等大城市，可考虑积极稳妥地解决符合条件的农民工的户籍问题。具体的准入条件，可由各城市根据本地实际确定。对已在城市购买产权房的农民工，农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师，以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。
    3.积极推进配套改革，逐步分离附着在户籍上的就业、社会保障、子女教育等公共服务和社会福利功能。户籍管理制度改革必须配套进行，逐步弱化直至最后剥离城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等与户口脱钩，让农民工平等享受到应有的公共服务待遇。
    五、大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移
    进城务工是农村富余劳动力转移的重要途径。但从长远和各地实际情况看，在促进农民跨地区转移的同时，还必须大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移。农村劳动力就地转移，有以下好处：一是更容易被农民接受。农民在乡村有亲属、土地和社会人际关系的联系，在这种熟人社会里，他们在思想理念、社会价值、主体意识等方面比较一致，相互融合、沟通、交流比较容易。农村劳动力就地转移，不改变农民就业的基本文化背景，不改变农民的基本生活方式，对农民来讲，转移的风险较小。因此，农民从农业部门向非农业部门的转移，首先考虑的是就地转移。二是符合相当一部分农户兼业性的特点。从农业中转移出来的劳动力，大部分都不会完全离开农业。大量的农民亦工亦农、兼业务农，将是今后相当长时期的一个重要趋势。从发达国家情况看，即使实现工业化以后，兼业农户仍然在农户总量中占有相当大的比重。农村富余劳动力的就地转移，可以充分利用农闲时间从事二、三产业，提高农民收入水平。在中国一些经济较为发达的地区，兼业农户已占了很大比重。如山东青岛、烟台、威海三市，2004年农村兼业户比重分别为57.9％、66.4％、78.4％。这种“离土不离乡”的就地转移，既增加了农村劳动力就业，又促进了乡镇企业和县域经济发展，从而带动更多的农村富余劳动力转移，形成一个不断发展的良性循环，推动城乡统筹发展和就业。三是有利于降低转移成本。农村富余劳动力就地就近转移，可以避免远距离、跨区域的流动就业，减缓交通压力，节省来往的费用，降低消费性支出。据调查，2004年在东部、中部和西部地区当地务工的农民工月均收入结余分别为494元、487元和450元，而中部、西部地区农民工在东部地区的月均收入结余分别是416元和401元，明显低于在本地区务工的月平均结余。四是有利于区域平衡发展，避免“大城市病”。一些发展中国家由于农村人口向城市转移过快过于集中，出现了“大城市病”，造成了严重的社会问题。农村劳动力就地转移，可以促进人口和产业的合理布局，避免各种资源过度地集中于少数地区和大城市。
    扩大农村富余劳动力就地转移的基本思路是，大力发展乡镇企业，发展农村二、三产业，发展县域经济，从多方面为农民就地转移创造就业机会。具体措施如下：
    1.对县域产业进行合理定位，发展特色经济扩大转移就业。国家和省（区、市）要在国民经济和社会发展规划中统筹考虑县域经济发展问题，加强对县域经济发展规划编制和实施的指导。县一级要按照“五个统筹”的要求，制定并实施好县域经济发展总体规划。要积极探索发展县域特色经济。充分利用当地的区位、资源、人文等优势，经营强项，弘扬特色，使资源优势转化为经济优势，把比较优势转化为竞争优势，依靠特色提升核心竞争力。合理开发农林、特产、矿产、旅游等各种资源和产业，一村一品、一镇一品，拉长产业链，形成小企业大群体的块状经济，把地方特色产品打造成精品，走向国内外市场。搞好城乡产业融合。统一衔接县域内工农商贸布局、产业发展、生态治理、基础设施建设等各项行业性规划，突出特色，优化一、二、三产业布局，加快产业结构调整与升级，发展关联度高的优势产业集群，促进城乡产业优势互补的一体化发展。做大做强县域支柱产业。支持县域突出抓好主导产业，打破行政区划界限，集中连片布局，推动资产重组，提高县域产业聚集度，逐步形成专业化生产、特色化经营、社会化分工协作的县域经济发展格局。
    2.重视发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业和服务业。大力发展资源开发、农副产品加工、纺织服装、玩具鞋帽等劳动密集型产业，合理引导农牧民进镇入区，发展餐饮、商贸、旅游、交通运输等服务业。运用现代经营方式和服务技术，改造传统服务业，发展现代物流、社区服务等新兴产业，提高服务业发展水平。进一步培育发展商品市场、生产要素市场和中介服务。积极发展文化产业和旅游业，促进关联产业发展。要鼓励和支持劳动密集型的个体私营经济、乡镇企业加快发展，优化结构，提升产业层次。尤其中西部地区乡镇企业发展相对薄弱，要充分发挥各方面的积极性，利用老企业重组改造、城乡联合、东西合作、招商引资、外出务工者返乡创业等多种方式，促进乡镇企业上规模、上档次、上水平。通过积极引导东部劳动密集型产业向中西部转移，实现产业梯度布局和发展；中西部地区要创造好的产业转移环境，降低产业转移成本，主动承接产业转移，带动本地乡镇企业和县域经济快速崛起，促进农村富余劳动力就地转移就业。
    3.积极发展农业产业化经营。农业产业化经营，以发展农产品加工为主线，将农产品的产前、产中、产后环节有机联系起来，拉长产业链条，并带动农产品的分级、包装、储藏保鲜、交通运输、商业、服务等相关产业发展，是增加农民就业的有效途径。在产业化经营链条上就业的农民，已不再是脸朝黄土背朝天，日出而作、日落而息的农民，而是新的农业产业工人。2004年，全国农业产业化经营组织吸纳的就业人数达3300万人，同时，产业化经营龙头企业还带动农户7200多万户，有效减缓了农村的就业压力。发展农业产业化经营，一要进一步做大做强龙头企业。加快龙头企业的技术进步，增加人力资本投入，提高企业的科技含量和员工素质，增强企业发展的后劲。建立龙头企业与农民利益联结机制，使农民共享工业利润。
    鼓励龙头企业在平等互利基础上，开展多种方式的合作与联合，扩大企业规模，增强企业的市场竞争力。有条件的企业应积极实施“引进来、走出去”战略，引进国际先进的技术、工艺和配方，积极开拓国际市场。二要大力发展农产品精深加工。农产品加工业的延伸过程，本身是创造就业岗位的过程；农产品加工程度越深，创造的就业机会就越多。研究编制农产品加工业发展规划，组织实施农产品加工重大技术的攻关和推广，组织好农产品加工标准的制修订和实施。制定完善扶持政策，支持农产品加工企业设备工艺改造、建立研发机构和检测检验体系、质量标准体系。
    4.积极发展乡镇企业和非公有制经济。这是增加就业岗位、缓解城乡就业压力的现实有效途径，是我国现代化进程中必须长期坚持的基本方针。目前，乡镇企业、非公有制经济已经成为县域经济的主体，是县域内劳动力转移就业的主要载体，也是县域经济进一步发展的潜力所在。要把发展乡镇企业、个体私营等非公有制经济作为县域经济的主要增长点，进一步深化改革，消除制约乡镇企业、非公有制经济发展的体制障碍。稳步推进乡镇企业产权制度改革，按照积极支持、正确引导、总结经验、逐步规范的方针，引导有条件的乡镇企业建立现代产权制度和现代企业制度。按照“谁投资、谁所有，谁改造、谁受益”的原则，明确乡镇企业产权归属，并依法保护乡镇企业、非公有制企业和职工的合法权益。进一步加强和改进政府监督管理和服务，为乡镇企业和非公有制经济发展创造良好环境。要认真把《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》落到实处，抓紧清理与意见精神相抵触的部门规章和政策，积极研究和制定具体的扶持政策。
    5.以县城和中心镇为重点加快发展小城镇。县城和中心城镇是县域产业汇集地，是县域内农村劳动力转移就业的重要基地，是农民工回乡创业的首选之地。要把加快小城镇发展作为一项大战略，积极稳妥地推进城镇化进程，充分发挥小城镇对县域经济发展和吸纳农村劳动力转移就业的带动作用。一是搞好县域内城镇体系规划，逐步形成以县城为中心、中心镇、一般集镇和中心村之间相互协调发展的城镇村空间布局。集中抓好县城建设，完善城市综合服务功能，增强县城的集聚和辐射功能。按照统一规划、整合项目、综合配套、整体推进的要求，启动和推进乡村建设改造工程。以县为单位对村镇建设统一规划，形成合理的建设布局；对国家现有各部门分散支持农村基础设施建设的项目进行整合，发挥综合效益；规划区内的供电、道路、上下水管线、有线电视等统筹规划设计，项目配套建设。二是突出发展小城镇经济，为吸纳人口和解决就业提供产业支撑。把发展乡镇企业与建设小城镇有机结合，促进乡镇企业向有条件的小城镇集中。在进行小城镇建设规划时，合理规划工业园区，保证必要的乡镇企业和非公有制企业建设用地。研究探索实行新的土地供应、使用办法，本区域内的乡镇企业、集体、个人或合股投资兴办的企业，使用该区域小城镇规划区内工业园区的土地，可以不征为国有，保留土地的集体所有性质，降低乡镇企业向小城镇集中的成本。
    6.完善对县域经济发展的扶持政策。县域经济的发展，应主要通过改革，创新县域发展机制，激发县域发展活力，挖掘县域发展潜力。但对多数经济欠发达的县而言，自身资本积累的能力不足，缺少自我发展的能力，要实现经济快速发展，国家的政策扶持是必需的。一是尽快改变县及县以下基础设施缺少规划、无序建设、缺少资金、无力建设的状况。把县及县以下市政工程、县乡道路、供电、农村改水、工业污水和垃圾处理等设施工程，纳入城镇基本建设范畴统一规划。应适当调整国家基本建设投资和国债投资的结构和投向，向县域、特别是中部人口稠密的农业大县倾斜。可以研究适当提高增值税县级留成比例，这将有利于增加县级政府的财力，极大地调动县域发展经济的积极性。还应明确国有商业银行支持县域经济发展的责任，增加信贷规模，开发适应乡镇企业、中小企业和县域经济特点的信贷品种，并通过建立中小企业贷款担保基金、给予财政贴息等，切实解决企业贷款难问题。二是实行有差别的建设用地政策，在不突破国家年度建设用地计划的前提下，适当增加县域经发展用地指标。土地是重要的生产要素，土地和资本、技术的结合才能实现经济发展。大城市和东部沿海经济发达地区，人均占有土地数量少，人地矛盾突出，必须严格控制土地占用规模。中西部县域土地资源相对丰富，经济欠发达。从促进区域协调发展的大局考虑，合理调整用地结构，适当增加中西部地区县域经济发展用地指标，这是国家对这些地区县域经济发展的最大支持。
    7.扩大县级政府调控经济社会发展能力。县级政府对县域经济发展承担不可替代的组织、协调职能，其对资源调控能力的强弱，对县域经济发展有直接影响。20世纪80年代中后期实行的市管县体制，对加快城市发展发挥了明显的作用。但是，随着时间的推移，市级政府的市本位倾向日趋明显，县域财富以及农村资源过度向城市集中，市级政府的工作安排、财政支出的重点日趋集中在市本级，不利于县域经济的发展。因此，要完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制。一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡支持力度。二是有条件的地方实行省级直接对县的管理制度，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革。还要妥善处理行政执法处罚部门垂直管理与发挥县级政府综合协调职能的关系，既要保证这些职能部门独立行使行政执法和处罚职能，又要保持县级政府机构和职能的基本完整。要继续积极推进财政管理体制改革，加强县级公共财力建设。中国财政收入占GDP 的比重由1995年的10.7％提高到2004年的19.26％，中央和省级财政收入占全部财政收入的比重大为提高，调控经济的能力明显增强。但县级财政普遍存在较大的收支缺口，全国相当一部分财政困难的县不能正常发放工资。应按照事权与财权相对称的原则，规范财政转移支付，特别要增强中西部地区财政保障能力。
    总之，发展乡镇企业和县域经济，将有效增加农村劳动力就近转移就业的数量，缓解向大城市转移就业的压力。这种县域内的转移就业又能够产生多种消费需求，拉动县域经济较快发展。县域经济的发展，又可以创造更多非农就业机会，带动更多农村富余劳动力转移就业，从而形成经济发展增加就业、就业增加促进经济更快发展的良性循环。
    六、加强和改善城市政府对农民工的管理和服务
    大量农民工源源不断进城就业、居住和生活的历史性变化，使各级政府特别是作为农民工流入地的城市政府面临一系列新的问题。如何更好地履行职责，迎接这些新市民，加强和改善对他们的公共管理与服务，是城市政府面临的重大课题。
    在传统计划经济体制下，整个社会按城乡分割的方式分别实施管理，城市政府的管理体系主要按城市户籍人口的规模和分布进行设置。改革开放以来，随着人口特别是劳动力跨地区、跨城乡流动的规模不断扩大，东部发达地区一些城市劳动力和居民构成发生了重大变化，有的流入农民工人数甚至超过原有户籍人口。进城农民工与拥有城市户口的居民工作和生活在“同一蓝天下”，共同创造了大量财富、提供了大量税收，却因为不具备城市户口，而不能在享受政府提供的公共产品和服务方面得到“市民待遇”，出现“一城两制”的局面。这表明，城市政府在计划经济条件下形成的管理理念、管理体制、管理内容、管理方法，很不适应新的经济和社会基础，不适应工业化和城市化迅速发展的时代潮流，不适应建设和谐社会的要求。需要下大力气，从多方面着手，加强和改善对农民工的管理与服务工作。
    1.切实转变城市政府的管理理念。按照科学发展观和正确政绩观的要求，城市政府必须转变管理理念，由过去主要面向和管理户籍人口，转变到同时面向和管理常住人口及流动人口，成为包括进城农民工在内的所有居民的政府；由排斥、防范、管制农民工及其家属，转变到公平地为其提供各种公共服务，寓管理于服务之中，建立面向所有劳动者和居民的服务型政府。要充分认识到农民工和其他城市居民一样，既是生产要素，也是生活主体、消费主体；他们既有生理、物质方面的需要，也有精神、文化方面的需要，还有政治上当家作主的需要。城市政府在谋划发展战略、设定人均GDP 目标、规划公用设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等各个方面，都要将农民工纳入，关注他们的利益，全面、综合地考虑农民工在城市生存和发展的需要。这是加强和改善对农民工的管理与服务工作的前提。
    2.不断创新农民工管理体制。现有的农民工管理体制有两个方面的特点：一是在流出地与流入地之间，实行的是“双重管理”，造成职责划分不清和实际上的管理真空；二是在流入地的城市内部，把农民工作为流动人口，由公安部门牵头，劳动、人口计生、教育等部门参与，实行与户籍人口不同的以治安管理为主的管理模式。今后在创新管理体制方面，一方面要按照便利和促进农民工市民化的目标，建立以流入地为主、以流出地作补充的农民工管理和服务新体制；另一方面，在流入城市，要建立农民工管理和服务的综合协调新机制，使政府各部门在研究农民工政策、布置和部署农民工工作、解决农民工面临的问题等方面，能够各尽其责、相互配合、形成合力。近几年，鉴于农民工进城就业、居住和生活不仅涉及发展和改革部门、劳动和社会保障部门及公安部门，还涉及教育、卫生、计划生育、交通、城市规划、土地、建设、财政等多个部门，一些流入地政府为加强对农民工的管理和服务，并避免政出多门、互相牵制、推诿扯皮等现象，在建立农民工管理和服务综合协调机制方面进行了新的探索。有的建立了由政府领导参加和主持的多部门联席会议制度，有的在政府综合部门设立了具体负责农民工综合协调工作的常设办事机构，从而为加强和改善对农民工的管理和服务提供了组织保障，其经验值得其他城市借鉴。而一些流出地政府针对农民工短期季节性流动及长期双向流动比较普遍的情况，通过实施农民工外出前职业培训、免费向农民工提供就业信息服务、加强农民工有组织输出、维护外出农民工土地权益、做好“留守儿童”的义务教育工作和“留守老人”的救济救助工作等方式，在加强和改善对农民工的管理和服务方面发挥了必不可少的补充作用，其经验也值得其他流出地借鉴。
    在调研中，有些地方和专家提出，国外许多已经完成工业化、城市化的国家，仍然设立移民局研究和管理流动人口问题，中国面对农民工这一社会群体，也应设立专门机构来管理。这是一个需要进一步研究的问题。
    3.进一步提高公共服务能力。在大量农民工进城就业、居住和生活的背景下，城市公共管理和服务供给与需求的矛盾更显突出。近几年，各地按照中央的统一部署，取消或简化了针对农民工的行政审批事项，取消了一些涉及农民工的收费项目，免收了一些涉及农民务工的收费，降低了一些涉及农民务工的收费标准，加强了政府公共服务体系建设。这些措施深受广大农民工的欢迎，但提高公共服务能力仍然是各级政府的重要任务。一要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力，为各类公用设施公平向农民工开放、各种公共服务覆盖到所有常住人口提供保障。二要调整城市公共财政开支结构，城市公用设施和公共服务覆盖到农民工所增加的开支，在财政支出中要有所反映，相关政府资金不能缺位。一些政府部门在加强对农民工公共管理和服务过程中，因使用更多的人力物力而增加的费用，也要由政府财政提供保障。三要在出台公共政策时充分考虑农民工的切身利益。各级政府制定和调整任何一项公共政策，不仅要体现党和政府对农民工的关怀，也要使农民工得到平等待遇和经济实惠。如对农民工反映强烈的春运期间车票涨价问题，有专家测算，一个春节往返，全国农民工因车票涨价就多支出100亿元。他们建议每年给农民工一次往返探亲半价车票的待遇，引导农民工错开春节，选择农忙季节和其他节日返乡。这也可以合理调峰。
    4.充分发挥社区在农民工管理和服务方面的重要作用。城市社区在中国城市管理体系中正发挥着越来越重要的作用。要努力建设开放型、多功能的城市社区，使之成为政府各部门对农民工提供公共管理和服务的接口，民政、人口计生、劳动、教育、文化、卫生、治安等方面的公共服务都要依托社区，落实到包括农民工在内的每一个社区成员。同时，要充分发挥社区的社会融合功能，使之成为促进农民工与城市原有居民平等相处的熔炉、加速农民工融入城市并成为新市民的桥梁、避免农民工边缘化的“生活共同体”。特别要通过赋予农民工在社区这一基层自治组织中平等的成员资格，促进其参与社区管理和服务以及进行自我管理和服务，增强其作为社区主人的意识和活力，培育其互信互助、共存发展、团结合作的社区精神。浙江省依托城市社区，对农民工实行统一管理、统一服务、统一培训、统一收费、统一办证的“五统一”服务模式，将就业证、暂住证、计生证统一记录在暂住证上的“一证式”管理制度，值得各地学习借鉴。
    5.建立各方面互联、共享的农民工信息统计调查系统。科学、全面、及时、准确地掌握农民工总量、结构、分布及其变化趋势方面的信息，是政府制定相关规划和政策、加强农民工公共管理和服务的一项基础性工作。要切实解决目前农民工管理信息和统计信息“缺”、“乱”、“旧”等方面的问题。首先，在管理信息方面，要以流入地为主，整合劳动、农业、统计、公安、人口计生等部门的相关信息网络，构建以城市社区为信息输入端、流出地和流入地共享、多部门互联的农民工管理信息系统，使各级政府对农民工的管理和服务工作建立在统一、客观、全面的数据基础之上。其次，在农民工统计调查信息方面，要针对农民工这一统计对象的特点，改革现有农民工统计调查制度，引入新的统计调查制度和方法，做好农村劳动力就业的普查和每年一次的专项调查，掌握农民工的总体数量和主要特征，预测农民工发展变化趋势，为各级政府的相关决策和管理、服务工作提供基础信息。
    农民工这支活跃在我们身边的最庞大的新生力量，每天都在创造着新生活，创造着新财富，创造着新业绩。这为了解他们、关心他们、尊重他们、爱护他们，研究和解决农民工问题提供了实践基础。未来几年、十几年、几十年，农民工还会有新的问题出现。这既说明研究和解决农民工问题的现实性和长期性，也说明研究农民工问题具有重要而深远的意义。这份报告提供的仅是一个全景式平台、一个新的研究起点，希望能引起各级党委、政府和全社会对农民工问题的关注、思考和探索。
    文章出处：《改革》2006年第5期