刘奇：乡村转型与政策取向

    由传统农业社会向现代工业社会转型，是现代化进程的一般规律。近年来，市场经济的巨大内驱力，工业化和城镇化的强劲推动力，及多种力量的集聚累积，加速改变了乡土中国的经济社会结构和形态，由此引发社会心理结构和价值观念产生相应变化，同时出现农村发展进程中面临与现代化目标不相一致的困境，乡村转型进入任务最艰巨、困难最突出的阶段。在此， 必须高度重视转型期农村社会形态和结构发生的深刻变化及其复杂影响，把握好政策取向，尽最大努力减轻转型的“阵痛”，促进中国现代化建设持续健康稳步发展。
    转型期农村社会心理结构和价值观念的变化特征
    转型期农村社会的深刻变化以及与工业化、城市化的融合与异化，不断投射到相关社会主体的思想、观念、意识和行为动机层面，引发社会心理结构发生相应变化，并且呈现出传统性与现代性、多元性与异质性、积极性与消极性并存互动的复杂态势。　
    农民的社会心理发生变化。农民长期形成的稳定心理结构在变革中被打破，传统与现代、历史与现实、同化与拒斥之间的激烈碰撞，引发农民社会心理结构的分裂、重组与嬗变。
    一是从农民政治心理看，一方面，民主意识、权利意识增强；另一方面，集体精神、公共意识淡化。实行家庭承包经营，使农民从过去的“社员”变成了自主经营的个体，农民的自我意识、主体意识觉醒。推行村民自治，使农民有了当家做主的机会，民主意识、法律意识和权利意识明显增强。特别是农民中的个体工商户和私营企业主等部分先富起来的群体，非常重视提高自己的政治地位，表现出较强的政治参与意识，并且很希望组织起来，扩大话语权。而大多数进城打工的农民，对乡村政治则关注度不高，他们更多地关心自身的维权和生存条件的改善。在少数干群矛盾较为突出的乡村，自发形成了一些以“上访代表”、“维权代表”等名义出现的利益代言人，他们对关系农民民主权利的法律研究得比基层干部还要深透。与此同时，传统小农经济遗留下的村落家族观念、私有意识开始复活，少数地方宗族派性势力干预村民选举。建国以来主流意识着力培养的集体观念、公众精神在迅速淡化，部分农民“顾小家、忘大家”，对涉及自身利益的事情，表现出狭隘的功利性热情，对涉及他人和集体利益的事务，则又显得较为冷漠。农民希望发挥群体力量但又缺乏现代公共精神和社区意识，使乡村政治建设和公共管理陷入两难困境。　
    二是从农民经济心理看，一方面，市场意识、竞争意识增强；另一方面，盲从心理、攀比心理凸现。改革开放以后，农民冲破了来自外界和自身的观念禁锢，商品意识迅速觉醒，发家致富成为农民的最大梦想。市场环境的熏陶，经济利益的驱动，大众传媒的普及等等，改变了农民长期以来形成的墨守成规、安于现状的心理，竞争意识、科技意识、信息意识和合作意识不断增强，敢于竞争、敢于拼搏，成了中青年农民的主流心态。但是，面对市场经济的“汪洋大海”，农民产生了“找不到北”的感觉，在生产经营的布局上，普遍带有“老虎吃天，无从下口”的困惑。“谁能告诉我，明年种什么”是全世界农民的共同呼声，但国外在市场经济中生活惯了的农民是自己找答案，而我国的农民则更多地表现出较强的盲目性和从众心理，效仿别人的“随大流”现象比较突出。相当多的农民想致富但没门路、没能力，想创业但门槛高、环境差。随着生活水平的提高，农民与自己过去比“幸福感”增强，但面对日益拉大的贫富差距，与他人比又心态失衡。同时，农民的消费心理也发生了很大改变，传统的节俭观念淡化，炫耀攀比心理增强，红白喜事大操大办。人情礼俗往来已由感情型向排场型快速演变，名目越来越多，礼金越来越厚，频率越来越高，给农民的生产生活带来沉重负担。他们无奈地感叹：不怕没钱，就怕攀比！　
    三是从农民文化心理看，一方面，开放意识、文明意识增强；另一方面，边缘心理、落后思想并存。伴随农村经济转轨和社会转型，农民的心理空间日趋开放。传统的“安土重迁”观念已经改变，乡土情结逐步淡化，自觉在土地和农村之外寻求发展、开拓生存空间的离土倾向在青年农民中普遍流行，甚至到了在家种田被视为无能的地步。随着大批农民在城乡之间双向流动，工业文化、城市文化不断向农村渗透、传播，农民的文化心理发生嬗变，传统的道德伦理和人生价值观念为多元化、异向性的价值取向所代替，农民对不同生活方式的态度比过去更加宽容。但与此同时，离土离乡后农民的社会归属感普遍下降。大量农民工虽然进了城，但他们中的绝大多数并没有真正融入到城市，在城市中没有主人意识，失落感、孤独感、“二等公民”的自卑心理和过客心态在他们中间弥漫，普遍带有忧伤、不平、困惑等鲜明个性化色彩的农民工文学广为流行。同时，对于留守农村的老人和妇女来说，残缺的家庭、落寞的生活使他们负担过重，心态难以稳定，容易产生危机感和孤独感。另外一个不良现象是，近年来，封建迷信、宗教、邪教等争夺农村精神阵地，对部分农民特别是留守老人、妇女影响很大，危及社会的安定与和谐。
    乡村干部的社会心理发生深刻变化。农村管理体制、运行机制和利益格局的深刻调整，使乡村干部的心理结构发生变化，催生乡村治理机制的重塑和再造。
    一是政治上的失落感与危机感并存。随着催粮要款、分配资源等“硬权力”的逐步丧失和消退，干部由居高临下、颐指气使的命令群众转变为不知所为或无所作为，大多感到“风光不再，江河日下”。农业税取消后，农村干部和群众出现“两不找”现象，一些干部的群众观念更加模糊。随着乡镇改革加速推进，机构精简和干部分流的力度不断加大，乡村干部被推到改革的风口浪尖上，不知哪天就改到自己头上，有较为强烈的危机意识。　　二是工作中消极性与困惑感并存。随着乡镇一级由权责利统一的实体结构变为权小、责大、利微的虚体结构，工作运转失去了内生动力和利益驱动，容易滋生消极应付思想和懈怠厌烦心理。农村改革的深入推进，乡村组织处于由管理型向服务型的艰难转型阶段，工作目标、工作理念、工作思路和工作方法随之发生整体性变化。面对不断变换的历史场景，乡村干部普遍感到困惑，不知该干什么、如何干、干到什么程度。一些乡村干部反映，过去向农民收税是“身累”，现在为农民服务是“心累”。　
    三是政绩观出现迷茫，价值取向发生变化。乡村干部过去70％以上的精力和时间放在“三要”上，完成“三要”任务，表扬、奖励随之而来，因而产生很强的成就感、荣誉感。农业税取消和达标升级逐渐隐退以后，抓手没了，特别是在全社会告别“GDP崇拜”以后，乡村干部失去一个表现政绩、实现自身价值的明确标尺，对价值观、政绩观感到迷茫。　
    四是权力意识有所弱化，民主合作意识趋于增强。随着农民民主意识、法治意识和市场意识的增强以及民间力量的生长发育，“政府通吃”的格局逐步被打破，“公共权力”的组织和控制功能渐弱，一些“大梦先觉”的乡村干部，逐步放弃过去靠权力，靠压力开展工作的思想观念和工作方式，独断专行、颐指气使已经隐退，正在寻求“还权于民”、“兴利于民”的路径，努力探索由号召动员型、指标压力型向民主合作型过渡的治理新理念。但在这一过程中，面对“老办法不能用、软办法不顶用、新办法不会用”的现实，不少干部感到茫然和困惑。　
    社会整体价值观念发生变化。近年来，全社会对“三农”的关注度、认知度不断增强，特别是中央发出建设社会主义新农村的号召，在全社会掀起了一股“三农热”，“三农”问题在各个层面都引起了前所未有的重视。但是同时，在一些消极因素和非正常行为误导下，当前，全社会出现了“三个轻贱”、“一个忽视”的现象：
    一是对土地的轻贱。在经济利益和政治利益的双重驱动下，“以地生财”的观念得以形成和强化，“圈地热”、“开发区热”风潮迭起，许多地方出现了盲目占用耕地、单纯追求土地收益的现象。全国6千多个开发区占地3.8万平方公里，虽已清掉三分之二，但许多土地还在晒太阳。据国土资源部的数据：现在全国城乡建设用地约24万平方公里，人均建设用地已经达到130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。目前的现实是“耕种土地的是穷人，买卖土地的是富人”，这种现象导致农民自己也对土地轻贱，粗放经营，连传统的精耕细作也丢失了。　
    二是对劳动力的轻贱。农村对农民不论务工还是务农的职业技能培训少而又少、弱而又弱、杯水车薪，远远不能满足需求，更谈不上形成体系，建立制度。城市对农民工“经济接纳，社会排斥”的观念不断固化，只重利用不重培训开发，只重效益不重权益。据国务院发展研究中心2006年发布的《中国农民工调查报告》，目前我国农村劳动力中没有接受过技术培训的高达76.4％。农民工普遍缺乏劳动保护，流血的工伤（红伤）和不流血的职业病（白伤）高发。看得见的红伤还可得到补偿，看不见的白伤只好自己忍受。此外农民工“40岁现象”已经凸显，企业普遍不要40岁以上的农民工，在被透支体力和脑力之后，他们又被推回农村。
    三是对农业文化的轻贱。经过几千年积淀的农业文化有其合理的内核，比如崇尚节俭、崇尚自然等等。但是在工业文化、城市文化的冲击下，奢侈性消费文化代替了节俭性消费文化，过度消耗资源环境代替了对大自然的敬畏，造成自然生态失衡，给人类带来的灾难越来越大、越来越多。　
    “一个忽视”即对农业多功能性的忽视。当前，全社会对农业的认识大都停留在食品保障的浅层次阶段，对农业的工业原料供应、就业收入保障、度假休闲、生态保持、文化传承等经济、社会、文化和环境保障等多种功能缺乏认知，对农业在促进经济社会全面协调可持续发展中的基础性作用认识不清。这在一定程度上导致对农业的轻视、漠视和忽视，政策对保护农业多功能性的支持乏力，制约了传统农业向现代农业的转型。　
    转型期农村在发展进程中面临与现代化目标不相一致的困境
    从“全耕社会（农耕社会）”演进为“半耕社会（农工社会）”，是一个巨大的社会进步，农村社会发生着诸多积极而深刻的变迁，标志着我国现代化进程进入一个新的历史阶段。同时，这一社会形态带有鲜明的过渡性质，新旧体制交织，特别是由于社会生产力水平的制约，城乡二元社会结构的制约，以及政策实施中的递减效应等，使得这一阶段农村经济社会一些深层次的矛盾和问题凸显，加剧了结构变化的不稳定性，农村经济社会转型进入任务最艰巨、困难最突出的阶段。　
    农业有了很大发展，但劣质化问题愈演愈烈　
    农村社会转型和结构变化中，最根本的进步当属农村生产力水平的提升。作为我国改革开放的先发地，农村以实行家庭联产承包责任制为突破，极大地解放和发展了农村生产力，推动了我国农业发展，取得了举世瞩目的巨大成就。一是主要农产品供求由长期短缺转变为总量大体平衡、丰年有余。改革开放以来，全国粮食产量从6000亿斤增加到10000亿斤，棉花产量从4000万担增加到8000万担，其他农产品产量也都大幅度增长。我国用不到世界9％的耕地，养活了世界21％的人口，取得这个成就的根本支撑是农产品产量大幅度增长。二是农业综合生产能力明显提高。全国农田灌溉面积达10亿亩左右，占耕地面积50％。大江大河经过治理，一般可防范五十年甚至百年一遇的洪水。全国耕种收综合机械化水平达到36.5％，主要农作物生产机械化水平有较大提高。全国初步形成多学科配套的农业科研体系和覆盖全国的农业科技推广体系，主要农作物良种覆盖率达到95％以上，科技进步对我国农业的贡献率已达48％左右。三是农业经济结构明显优化。2005年和1978年相比，种植业产值占大农业（农林牧渔业）总产值比重从80%降到51%；种植业内部粮食作物的播种面积由80.3%下降到67.1％，农业突破了以种植粮食为主体的单一型结构。
    同时，农业发展出现了新的问题，即农业生产要素质量下降，呈现劣质化趋势。
    一是农业劳动力质量下降。常年从事农业生产的是“386199”部队。现在，由于种地收入低甚至不赚钱，农村普遍存在着“轻农、厌农、弃农”意识，“农民新生代”很少务农。有些农民认为：农村一等人经商办厂，二等人外出打工，三等人在家种地，尤其是年轻人在家种地更是被人看不起，大部分素质较高的青壮年劳动力外出。据安徽省对5个县区调查，平均在家务农的青壮年劳动力不足总劳力的10%。而青壮年劳动力正是农村素质较高的群体，他们的大量外出造成农业从业人员素质的下降。《中国农民工调研报告》显示，2004年，在全国农村外出劳动力中，初中文化程度和高中文化程度的比例达到63.3%和12.1%，分别比全部劳动力中相应文化程度的比例高17.6个百分点和1.0个百分点。同时，由于农业劳动力的培训没有跟上，以至于农村劳动力转移的速度越快，留在农村从事农业生产的劳动力素质下降越快。
    二是土地质量下降。一方面，耕地面积锐减。国土资源部报告显示，从1996年到2005年，我国的耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。同时，到2004年底，全国城镇共有闲置土地、空闲地和批而未供地共计393.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。根据国土资源部的统计，截至去年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2。另一方面，耕地质量呈不断下降趋势，由于建设用地多是好地，导致劣地/好地比例上升。我国高产田只占耕地的28%，低产田占到32%。在粮食主产区和商品粮基地湖南省，高产田比例由1997年的34.4%下降到目前的26.7%，减少了7.7个百分点，中低产田由1997年的65.6%增加到现在的73.3%。全国耕地污染面积已近2亿亩，单位面积化肥施用量高达西方发达国家的3倍，农药施用量为美国的2.5倍。沙漠化、荒漠化土地分别占国土面积的28%和18%，水土流失面积占国土面积的37%，可利用草场90%以上不同程度的退化、沙化和盐碱化。我国农业正处于数量型向质量型转变的关键时期，土地质量下降已成为实现这一转变的瓶颈。
    三是农业技术推广难以实施。我国的政府农业技术推广体系是20世纪50年代按照计划经济模式建立的，目前普遍存在着一些突出问题。首先是经费不足。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的1.0％，发展中国家也在0.5％左右，但我国不足0.2％，人均经费更少。其次是体制不顺。欧美国家投入一方面主要由政府资助，另一方面各种社会力量为了自身的利益研究科技。我们采取的一直是计划经济模式下主要由国家投资科学研究的方式，科研力量主要集中于各科研院所及大学，进行的主要是以专业为中心的研究和开发，不能满足市场对新产品和新技术的要求。其三是农业科技成果现状与农民增收需要不相适应。从全国农业科技成果来看，总量虽然不少，但存在“三多三少”问题，即增产性技术多，质量效益性技术少；粮食作物方面技术多，经济作物和多种经营方面技术少；产中技术多，加工技术少。随着农业产量与质量的矛盾、农民增产与增收的矛盾愈加突出，传统的农业科技推广从机制、技术上都面临挑战。
    农村经济社会有了很大进步，但空心化现象日益突出
    农村经济社会的进步主要表现在三个方面：
    一是农村工业化快速推进。乡镇企业异军突起，在10多年的时间里吸收的劳动力相当于城市大工业30多年里吸收劳动力的总和，加快了农村工业化步伐，推动了农村经济的发展，促进了农村社会分化的过程，深刻地影响了农村社会的传统生产生活方式和价值观念的转变。二是农村城镇化快速推进。小城镇迅速发展，成为统筹城乡社会经济发展的强大力量，带动农村经济发展的重要龙头，转移工业文明、城市文明的重要载体。统计显示，我国现有近2万个小城镇，吸纳了上亿人就业。小城镇工业的快速发展和第三产业的兴起，为农村剩余劳动力提供了巨大的就业空间。三是农村市场化快速推进。突破了按计划配置资源的经济模式，突破了单一的集体经济所有制结构，突破了“以粮为纲”的单一的农村经济结构，农村市场经济体制构架初步形成。　　
    同时，随着工业化、城镇化、市场化程度的加深，农村“空心化”现象日益突出。特别是从20世纪90年代以来，农村以劳动力、资金、土地三大要素的流失最为严重。一是人才流失。优质劳动力资源外流，城市成了农村人才的“收割机”，农村成了城市人才的“播种机”。农村学生考上大学的跳出了农门，考不上大学的也大都进城务工经商，有知识、懂技术、会经营的农民所占比例很小。农村优秀人才大量流入城市，导致新农村建设的“主体”无法形成“主力”。二是资金流失。农村金融机构事实上已经成为从农村“抽血”的主渠道。每年约有7000亿元资金通过金融渠道流向了城市，平均每个县高达3亿元以上。“财政输血、金融抽血”的局面，使统筹城乡带来的支持效应被大大抵消，各项惠农政策大打折扣。2005年，国家财政投入农村的总量约3000亿，不及农村通过金融渠道流向城市资金的一半。现在全国农村资金缺口每年高达１万亿元左右，资金成了农村最稀缺的资源。三是土地流失。有关研究表明，从1996年至今中国耕地10年减少了1.2亿亩，这些土地绝大部分被城市低价征用，每亩最低按照10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10多万亿元的土地资产。农村三大生产要素大量流入城市，这是上世纪90年代以来我国“三农”问题日益突出的深层原因所在。有人形象地说：农村像一个被掏空瓤子的西瓜，只剩下一个空壳。基于这种现状，一些农民对新农村建设感叹说：学学很亲（指学中央关于新农村建设的文件），听听很近（听舆论宣传），想想很远，干干很难。
    农民生产生活有了很大改善，但弱势化程度不断加深
    一方面，亿万农民生产生活条件有了很大改善。农民人均纯收入从1978年的134元提高到2005年的3255元，增长24倍，年均增长7%左右。农村居民恩格尔系数从1980年的61.8％下降到2005年45.5%，农民消费水平呈加快提高趋势。应该说，改革开放以来的20多年，是我国农村经济发展最快、农民生活变化最大的时期。另一方面，农民与城市居民等其他社会阶层的差距在不断拉大，弱势化程度不断加深。虽然上上下下都一致认识到农民问题始终是中国革命、建设和改革的根本问题，但在事实上，限制和歧视农民的习惯性思维在制度设计、资源配置等方面都还根深蒂固。经济上，长期实行的“城乡差别发展战略”形成工农产品价格“剪刀差”，牺牲了农民的大量经济利益。城乡居民收入的相对差距和绝对差距都在继续扩大。1997年城乡居民收入差距为2.47：1，2005年这一差距比率高达3.22∶1。与此同时，农民不能享有公正的财产权、融贷权、公平就业权、公平税赋权等正当权利。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数超过了国际公认的警戒线，现阶段仍处于上升趋势。政治上，1995年的新《选举法》把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数定为4∶1。2003年全国政协委员共2238名，其中真正的农民委员只有几个人。同时，农民的知情权、说理权、组织权、自我管理权、受保护权都还远未落实到位。社会上，自建国以来实行的城乡二元结构，造成城乡居民在户籍、身份、待遇、权利、义务等方面的人为分割，农民作为“中国革命和建设的主力军”，一直充当着“二等公民”的社会“客体”角色，享受不到平等的国民待遇，享受不到公平的教育、卫生、文化、社会保障等公共产品供给，甚至享受不到基本的社会尊重。在一些新闻报道、文艺、影视作品中，他们被表现为愚昧、封闭、落后的“原生态”形象，成为取笑、鄙视、讽刺、贬低的对象。与此同时，4000万人以上的失地农民缺乏最起码的生存保障，政府规定的农民工最低工资标准成了企业的执行标准，加之农村留守妇女、五保户等特定的弱势群体的扩大，农民的社会地位更加边缘化。农民作为我国社会成员中一个人数最多的庞大群体，已与其他社会阶层产生了严重的心理隔阂，而且已经引起尖锐的社会矛盾。
    总之，随着“半耕社会”（“农工社会”）的到来，“三农”问题变得更加错综复杂，对此如果不予以足够重视或处理不好，极有可能出现农业逐步萎缩、农村日渐衰退、农民加剧贫困的局面，这是与“发展农业、繁荣农村、富裕农民”的现代化目标不相一致的，这将无疑制约我国整个现代化进程和社会转型的步伐。　
    关于转型期“三农”政策取向的思考
    落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须高度重视农村社会形态和结构发生的深刻变化及其复杂影响，把握好解决“三农”问题的政策方向和重点，尽最大努力减轻工业化、城市化过程中农村社会转型的“阵痛”，促进中国现代化建设持续健康稳步发展。　
    从战略思路上，全社会都应认识到：在一个相当长的历史时期，稳步推进城市化的同时，农村依然是解决“三农”问题的主战场　
    近年来，流行一种观点：要解决“三农”问题，“功夫在农外”；富裕农民，必须减少农民。在这种观念的导引下，我国城市化建设超高速推进。从长期的战略层面看，这无疑是正确的。但在战术层面上却极易将解决“三农”问题从“就农业抓农业”、“就农村抓农村”的一个极端，导入“跳出农村抓城市”的另一个极端，发生新一轮的“重城轻乡”。
    目前，我国城市化发展存在“三个模糊”：一是内涵模糊。城市外延要扩大，毋庸置疑，内涵同时也要提升。但目前的现实是，土地过快城市化，农民过慢城市化，城市急剧膨胀了，对进城的农民却不认账。二是路径模糊。是优先发展大中城市，还是优先发展小城镇，抑或发展城市群，路径不明，重点不突出，遍地开花，力量分散，影响城市化进程。三是格局模糊。是按照行政区划设置城镇，还是按经济区域设置城镇，理念不清，不少地方多以行政区划设置，推进城市化显然违背经济规律。由此导致城市化航向的偏差，再加上过热过快的行为，城市化目前已经难负三农之重。主要表现在：其一，目前的城市基础设施、就业容量、发展空间等，难以承载大规模农民城市化的需求。仅以就业为例，目前全国城镇每年新增劳动力1600万左右，而新增就业岗位大约也是1600万个，另外还有1400万下岗失业人员。劳动力供大于求的基本格局长期内不会改变，就业刚性矛盾十分突出。城市自身尚且如此，更何谈顾及农村。其二，绝大多数农民工无法完成身份和职业转换，至今仍处于“无根生存”状态。大量农民工被排斥在城市制度体系和主流社会之外，长期游离于城乡之间，不仅造成“假城市化”，而且使“农村问题城市化”、“农民问题市民化”、“农业问题社会化”。城市化关键是人的城市化，1亿多农村劳动力进城尚且无法被城市所“化”，农村还有3亿多的富余劳动力要想“化”入城市，显然不是一件简单的事。其三，过快过热的城市化，给农业和农村发展带来诸多消极影响。改革开放20多年，我国城市化水平从1978年的17.9%，提高到2002年的39.1%，现在已达43%，城市化率提高二十个百分点，英国用了120年，美国用了80年，日本也用了30多年，而我们仅用了二十二年，这个速度显然是超高速的。在超高速推进城市化的背景下，许多地方以市场经济的名义而不是按市场经济的规律廉价攫取农村的优质资源，这不仅没能给农业和农村的发展带来积极效应，反而在某些领域、某些环节、某个阶段上加剧了解决“三农”问题的难度，是导致农业劣质化、农村空心化、农民弱势化等问题的重要根源。
    中央一再强调，解决“三农”问题必须坚持科学发展观，统筹城乡经济社会发展。统筹城乡是一个问题、两个方面，或者说一个题目、两篇文章。既要注重在“农”字以外做文章，稳步推进城市化、工业化，更要紧紧围绕“农”字做文章，坚持不懈在农内下功夫。在整个“半耕社会（农工社会）”阶段，在稳步推进城市化的历史进程中，必须把农村作为解决“三农”问题的主战场。只有解决了这个认识问题，才能把全社会该聚焦的目光聚焦到农村，把全社会可能动员的力量集结到农村，新农村建设才大有希望。为此，一是城乡统筹的制度设计要尽快打破只从城市寻求解决“三农”问题办法的思维惯性，在发展理念、舆论导向、政策设计，尤其在资源配置上一定要彻底改变偏向城市而忽视农村的做法；二是正确引导农民做好对未来生活目标的设计和发展方向的定位，想方设法稳定农民的幸福感，而不应该误导农民处处和城里人比，盲目膨胀幸福感，无论国家能力、城市能力还是农民自身的能力都不允许他们超越自身现实追求城市生活；在鼓励农民进城的同时，还要告诉他们应量力而行，城里的世界很精彩，城里的世界也很无奈。三是正确引导舆论，提高全体社会成员对农业多功能性的认识，真正把解决“三农”问题当成全社会必须承担的重大责任，积极营造有利于新农村建设的社会环境。　
    在政策取向上，应准确把握转型期“三农”重心的演进大势，适时调整社会的关注点和工作的着力点
    伴随经济转轨和社会转型，“三农”问题的重心、焦点和任务在不断发展、嬗变，可以概括为“七大演进”，即：从增强发展动力向提升发展能力演进；从成为生产的主人向成为市场的主体演进；从发掘个体能量向发掘群体能量演进；从“无根生存”向“有根生活”演进；从引导就业向激励创业演进；从关注农业向关注农民演进；从改革体制向创新机制演进。
    这“七大演进”，体现了转型期“三农”重心的走势，应作为制定政策的重要依据。据此，今后“三农”政策应从以下几个方面着力：一是提升农民自我发展能力。把培育新型农民作为根本性举措来抓，大力加强农村基础教育和职业培训，切实提高农民的文化知识水平和劳动技能。同时，引导农民增强市场意识、竞争意识、合作意识、现代文明意识，重构农民的生产生活方式。二是推动农村组织制度创新。创新“官办组织”组织模式和运行机制，拓展和规范民办组织的生存和发展空间，强化基层组织的社会调控功能，构筑起适应市场经济要求，结构完整、功能互补的农村组织体系。三是加快农民市民化进程。加快改革附着于二元户籍制度上的一系列不平等制度，加强接纳进城农民的软硬件建设，运用开办农民工夜校等形式，积极营造有利于农民工生存与发展的社会环境，为农民变市民搭建平台。四是激发农民创业潜能。竞争力来自于创新力，创新力来自于创业活力。弘扬创业精神，培育具有创业能力与活力的创业主体。完善促进农民创业的相关政策，优化农民的创业环境，是激发农民创业活力的关键。五是逐步消解农民的“权利贫困”。改变重物不重人、见物不见人、抓物不抓人的政策模式和工作方式，坚持以人为本，满足农民的诉求，扩大农民有序的政治参与，在转移农民、减少农民的同时，进一步解放农民、投资农民、发展农民。六是创新农村基层工作机制。积极探索建立“以县为主”的县乡良性互动机制、“无缝管理”的政策通达机制、农村公共产品多元投入机制、社会活力激发机制和农村基层干部新的绩效考核评价机制，进一步完善乡村治理功能。
    在操作层面上，应按照“重点突破、分兵合围”的思路，细化和集束政策，率先解决好具有牵动性、引领性的问题
    近几年中央分别以农民增收、农业综合生产能力、新农村建设和发展现代农业为重点，连发四个“一号文件”，从宏观层面构建起以统筹城乡为根本途径，推动农村建设和发展的基本制度框架。下一步，关键是从战术层面，按照“重点突破、分兵合围”的思路，分清轻重缓急，一个时期围绕一个或几个问题，细化和集束政策，逐一破解，渐次推进，积小胜为大胜。当前，应着力解决好以下三个问题：　
    谋求建设现代农业的实质性大突破，为新农村建设提供强力支撑。推进现代农业建设，把农业这个弱势产业打造成有生气、有活力的高效产业，是农村内生发展的根本动力，是农民走出“温饱陷阱”的必由之路，是农村全面发展的重要支撑，也是传统农业社会向现代工业社会迈进的关键举措。因此，下一步农村政策的首选着力点应放在建设现代农业上。一是下决心偿还农村基础设施建设的历史性欠账。国家应在财政支农方面迈出更具实质性的步伐，当前应把农田水利建设尤其是小型农田水利建设以及农村道路及公益性公共设施建设作为农村基础设施建设的重点，加大中央财政投入。二是以工业的理念发展农业，按照企业化、规模化、专业化的思路，大力发展农业产业化经营，实现农业工业化。三是重建“鱼鳞册”，推进农村土地流转和适度规模经营。“鱼鳞册”是我国历史上起始于宋，完备于明，延续至清的一种土地管理办法。这种清丈法，详列了土地面积、地形、四至、土质优劣等。目前我国农户承包地户均五块左右，承包书只写农户承包的亩数，每块状况不清，不利于流转。重建“鱼鳞册”，有利于固化、细化农民的土地承包经营权，明晰土地分配状况，以利于在更大的范围内推动土地流转。四是重构和再造支撑现代农业发展的支持保护体系。尽快构建起适应时代发展要求的农业经营体制、行政管理体制、金融体制、社会化服务体系、农业灾害应急机制和政策性农业保险制度等，为推进现代农业建设提供全方位支持和保护。
    按照市场化思路倡导新一轮“上山下乡”，促进城市优质资源流入农村。上个世纪六、七十年代2000多万知识青年上山下乡，客观上对农村是一个强大的冲击。今天在从根本上调整国民收入分配格局、大幅度增加支农投入的同时，有必要按照市场化的思路，倡导新一轮“上山下乡”，促进城市优质资源流入农村，对“三农”施以“补偿”式输血，进而激活农村自我“造血”功能。一是推动优质人才回流农村。通过制定政策，鼓励和引导高校毕业生到农村就业、创业，鼓励和引导城市党政机关及企事业单位工作人员开展联络帮扶，鼓励和引导城市专业人才到农村工作，逐步建立起人才回流农村的激励约束机制。二是推动城市三产下乡。长期以来，农民亟需的公共服务、科技、信息、中介、文化、教育、医疗卫生等资源都集中在城市，与农村联系松散，资源大量闲置。应把城市部门的服务职能向农村延伸，不单要为城市服务，更要为农村服务，推进城乡服务一体化。三是引导城市工商资本参与新农村建设。新农村建设蕴含着巨大的商机。山东等地已出现了大批企业整村开发和建设新农村的现象。应通过具体的政策和措施，引导企业和各类社会资金参与村镇的改造和整治，为新农村建设注入急需的资本要素。　
    “新农村建设，小城镇是龙头”，应大力推进农民就地城市化。上世纪八十年代，费孝通先生提出“小城镇、大战略”，应是中国城市化发展贯穿始终的理念。在“半耕社会（农工社会）”阶段，既要重视农村的建设和发展，防止农村过快衰败；又要稳步推进城市化，实现向工业社会的转型。而将这两个方面联通起来、互动起来的根本途径，就是发展小城镇，推进农民就地城市化。这是因为：其一，小城镇是农民城市化最可企及的首选地。大中城市有限的承载能力和高昂的生存代价使绝大多数农民工在相当长时期内无法扎根，而小城镇生活成本较低，是农民就近城市化的现实选择。而且，即便是在外发了财的农民，大多都有“衣锦还乡”、回家购房置业的行为，小城镇更是农民的精神家园，千百年来形成的根深蒂固的乡土观念和凝结在农民血脉中的血缘、亲缘、地缘关系，也使他们更愿意在家乡的小城镇发展。可以说，农民实现城市化，由小城镇起步逐步向大中城市过渡应是中国城市化的必经过程。其二，发展小城镇与建设新农村两者具有根本的内在统一性。与城市相比，发展以建制镇和集镇为基础、以农村二、三产业为主导、以城市化配套建设为支撑的小城镇，能够更加直接有力的推动、带动农村的建设和发展，使农民就地分享到现代文明的发展成果。从某种程度上讲，发展小城镇与建设新农村的目标是完全一致的，发展小城镇，就是建设新农村。因此：一应在有条件地方集中发展城市群的同时，把大力发展小城镇作为中国大多数地方城镇化的核心环节来抓，积极推进农民首先实现就地城镇化；二应抓住推进新农村建设和农村综合改革的契机，从省一级层面上打破以行政区划设置小城镇的传统格局，按照区域经济中心所蕴藏的城市扩张能力和经济增长潜力，精心规划、合理设置小城镇，使小城镇能够以最低成本和最优环境来聚集各种生产要素，事半功倍地促进农村经济发展；三应在推进新农村建设中，国家对中西部欠发达的地区安排小城镇建设专项投入，并适度集束政策、整合资金，逐步完善小城镇的发展功能和承载能力。　
    作者单位：安徽省委政研室
    文章出处：中国发展观察