朱秦：乡村和谐政治关系的信任基础

    中国广大农村遍布乡镇村庄，中国广大人口生活在乡村地方。在我国社会政治结构中，设立乡一级基层政权机构和村一级群众自治组织，用来治理乡村社会和管理乡村事务，势必出现乡镇基层官员与乡村众多居民（主要是农民）以权力与权利相互碰撞为表现形式的利益关系，即乡村层面的政治关系。在全面建设小康社会的今天，完善社会主义民主政治，实现中国的政治现代化，就必须在农村基层形成和谐的乡村政治关系。这是中国人民、包括中国广大农民追求富强、民主、文明的题中之意。为此，需要用信任与合作来构建乡村民主政治的心理基础和公共精神，提供协调乡镇政治权力、主要是行政权力与村民基本权利的内在意识要素。或在信任中合作，或在不信任中冲突，决定了国家权力与社会权利在乡村民主政治的发展过程中是否具有和谐的政治关系。
     乡村政治关系中的信任原理
     “政治关系是人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的、以政治强制力量和权利分配为特征的社会关系。”[1] 它内含利益、权力和权利三种关系。政治关系中首要的和基本的关系是利益关系。乡村政治关系，说到底是乡村中代表国家利益的乡镇官员与体现社会利益的广大居民（主要是农民）之间的利益关系。乡政府作为农村基层政治权力的集中掌管者，位居乡村政治关系格局中的主导地位。而其他社会主体围绕着乡政府展开利益分配活动，形成政治关系网络。
     对于乡村政治关系来说，达成和谐是其最佳状态。乡村和谐政治关系包括三个方面：一是利益关系的均衡。和谐社会是有能力化解利益冲突、并由此实现利益大体均衡、利益差别不致过分悬殊的社会。二是权力关系的合理。乡政府作为农村基层政治权力的主体，拥有特殊的政治资源，即“用来影响他人行为的政治手段和政治财富”[2]，能够制约作为权力客体的村民。这种公共权力虽然凌驾于乡村社会之上，却是从乡村社会中获取并用来为乡村社会服务的。乡公共权力只有尊重农民公众的利益需求，才能够获得乡村社会的合法认同。乡村和谐的政治关系，应当体现农村基层公共权力具有合理的组织结构和完善的管理功能。三是权利关系的公正。建立和谐的乡村社会，不仅要推动农村经济发展，还要赋予农民同等的民主政治的权利、自由迁徙的权利、人身安全和财产保障的权利、受教育的权利、生存和发展的权利。获得这些权利，农民就能够公正地参与利益分配。建立乡村和谐政治关系，同样需要“以民主均衡政治利益和经济利益、以法治保障稳定和安全、以权力合法化获取认同和合作”[2]。
     然而，乡与村的职能分化，村庄被分离出国家行政体制，并没有即刻消除乡官与村民互信、合作的困难。走出这个困境，实现乡村利益均衡，迫切需要培育乡村社会的信任心理和合作意愿。
     （一）信任与认同是政治权力合法化的本质
     德国著名学者马克斯•韦伯认为，政治权力获取合法权威，是社会成员信任法权、神权和追随魅力领袖、并产生忠诚和服从的心理意识[3]。在某种意义上， 政治统治的合法性主要指公民对于政治行为的自愿接受性。”[4] 公民自愿接受国家和政府的政治行为，是由他们的信任和认同所决定的。因此，政治权力合法化的本质是意识形态的，而非强力和制度所使然。其实，早在古希腊时代，人们就发现了这样“一条适用于一切政体的公理：一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”[5]。否则，必然导致政治关系的紧张。
     在政治语境中，公众对于政治往往存在着天然的不信任感。在论述政治权术的“马基雅维利主义”看来，政治的虚伪性不过是表示君王为了国家利益，可以尔虞我诈、口是心非、内残酷而外仁慈。从道德王“善”回到政治人“恶”，放弃政治欺骗，同样是权力争斗的需要。因为现实使政治权力的掌控者越发自利，使信任几乎变得不可能。而政治关系使用和谐话语，“应该平衡以下事实：（1）信任在政治中是可取的，它是培养政治本身所固有的新生性的一种方式，或许是必要的方式，以及（2）信任所固有的脆弱关系在政治环境中更加明显、微妙和成问题。”[6—1] 信任是构成政治权力的基础，但政治容易背离信任并摧毁信任。相对于政治，信任显得更为重要。
     （二）信任与合作是政治关系良性互动的基础
     美国社会学家罗伯特•D•普特南认为， 人们为了共同的利益而开展交流与合作，参与社会的经济生活和政治生活，逐渐积累了互信资源。互信互助互惠的参与网络能够壮大社会经济，启动民主制度；背信弃义、强制服从等只能破坏民主制度，扰乱社会经济[7—1]。密歇根大学政治学教授罗纳德•英格尔哈特利用《世界价值观调查》的广泛资料，验证了1972—1997年间全世界的人际信任与民主制度呈强烈的正相关[6—2]。此前，已经有学者将结论说得更为直接，人际信任感是有效民主的先决条件[6—3]。
     信任有利于人们之间建立契约。制度化能够降低信息获取成本和社会运作成本，并且增加合作的效用。在具有互动意义的社会行动和集体行动中，存在着许多高成本、低效益的问题，如公地悲剧、公共物品、囚徒困境等。从经济学角度分析，个人在决策的时候，一般只考虑个人的边际收益大于或者等于个人的边际成本，不考虑他们的行动所造成的社会成本。奥尔森演绎的集体行动逻辑认为，个人理性不是实现集体理性的充分条件，原因在于理性的个人在实现集体目标的时候往往有搭便车的倾向。分析公益物品低效率的逻辑结果是集体理性的缺失。而公众的互信和合作能够恢复集体理性，刺激集体利益尽快生成选择机制，使双方或多方共赢。如果没有信任基础上的合作，人们都偏好非合作的“纳什均衡”，从利己的目的选择最优战略，结果只能使政府或市场的运作缺乏效率。因此，通过制度来信任陌生人，至少是缓解集体行动出现问题的条件之一[6—4]。
     乡村政治关系中的信任脆弱
     农村家庭联产承包责任制的实行、政社合一的人民公社体制的解体、乡镇基层政权的重建和村民自治组织的兴起，使农村从行政权力的强控制中走出来，调动了广大农民的积极性，推动了农村生产力的发展。尽管新型的“乡政村治”格局取代了传统的乡村关系，但是农民对于国家的认同感较之城市而言，并没有因此受到明显削弱。零点调查公司在一项调查中比较城市居民、小城镇居民及农村居民的幸福感发现，城市居民（3.76分）和小城镇居民（3.75分）的幸福感基本一致，而农村居民（3.82分）的幸福感则高于两者[8]。 这反映了农村居民对本届政府和现实农村发展状况的认同。因为，“特定社会公众当中的主观幸福感是该整体是否拥有合法性的极好指标。”“它是一个比直接询问某人多么强烈地支持民主政治制度更好的指标。”[6—5] 然而，一个不容忽略的情况是，乡对村的领导关系转为指导关系，村庄被赋予更多的自主权。村民受到个人利益的理性偏好指引，开始反感乡政府的动员型行政方式，不愿意或者无法理解合法、合理的国家行为。农村基层政府的权威在不信任中被逐渐消解，这对中国农村来说，是非常危险的。
     （一）信任的悖论：获利与受损
    1.信任的脆弱来自无法预期的利益受损
     合作可以建立良好的人际网络，并给合作者带来利益。人们选择合作而不是对抗，首先就在于彼此间的互信和合作会产生利益的稳定预期。稳定的信任关系使合作成为可能，但信任却是一项风险资源。其一，建立信任关系需要信息成本。个人寻求利己的最大化偏好是一种成本，个人将权衡额外信息成本与信息的预期效用[6—6]。这是理性选择的公理。其二，选择信任等于增加他人伤害自己利益的可能性。信任的目的是获得利益，而错误的信任易引发被信任者利用他人的信任损害他人的利益。其三，不信任包含机会成本。“低度的信任状况包含机会成本，因为合作的潜在收益由于对其他人不合作意向的显著预期（但实际上未经证实）而正在失去。”[6—7] 这样一来，信任或不信任都可能损害自身的利益。人们要通过信任获取未来可能带来的利益，又要承担信任的风险。公众对于信任的判断始终以未来可能性为导向。信任选择的正误，只能通过未来是获利还是受损来验证。这种两难增大了信任的脆弱性，也增加了不信任和不合作的可能性。
     2.乡政府社会信任资源的缺失状况
     在人民公社体制下，农村基层政府的权力合法性来源于有限的土地和政社合一的绝对权威。农民为了生存不得不接受强有力的行政控制。在现代社会体制下，城乡二元化差别示弱，农民有机会进城谋生，非农业收入和打工收入占农民纯收入的比重越来越大。农村的经济资源不再是农民生存的唯一必要条件。乡村经济利益纽带的松懈，使村民产生政治冷漠。只有在集体经济力量雄厚、卫生资源和教育资源丰富的农村，村民才能够从基层政府那里获得生存和持续发展的条件。两相对照说明一点，村民是否信任农村基层政府，最终取决于乡村间的利益同构性。
     2002年10～11月，中国社会科学院“当代人民内部矛盾研究”课题组问卷调查全国各地年龄在18～69周岁的15000多名城市居民，显示在10类群体中，半数以上的被调查者认为，党政干部和私营企业主这两个群体是改革开放以来受益最多的群体（表1）。而党政干部和农民这两个群体在改革开放中获取利益的情况呈现两极扩大。中国社会科学院农村发展研究所国家软科学课题组于2004年调查进京上访的632名农民，显示乡党委、乡政府的威信很低，比例居然高达76.1％（表2）。他们上访反映的问题透露了目前乡政府受信任的状况不佳（表3），乡村政治关系正趋向不信任、不和谐。
    表1　城市居民对改革开放以来受益群体的判断（％）[9]
    群体类型 比例 群体类型 比例
    党政干部 59.2 专业技术人员 24.3
    私营企业主 55.4 教师 14.9
    演艺人员 43.0 农民 3.4
    城乡个体户 33.0 工人 1.5
    国有企业管理者 29.3 其他 0.5
    表2　乡党委乡政府在农村的威信怎么样（％）[10]
    很高 较高 一般 较低 很低 说不清 没回答
    0 0.7 2.1 3.8 76.1 12.1 5.2
    表3　您上访主要反映什么问题（％）[10]
    突出问题 比例 突出问题 比例
    贪污腐败 84.5 强制收取税费和集资 69.6
    打击领头上访的农民 56.2 操纵村委会选举 67.5
    乱收费、加重农民负担 71.5 土地被征用 73.2
     信任资源不足导致乡村互动成本增加，冲突频繁。在我国农村，社会联系的核心是家庭和血缘关系。乡政府与农民的关系则以法理为基础。家族内部稳定的特殊信任与家族外部不确定的普遍信任交织在一起。乡政府若不能满足农民的基本利益需求，势必破坏后者的本能自利性，导致不信任和冲突。
     3.乡村社区自治的藩篱在于不信任乡政府
     乡政村治、权力分化以后，乡政府判断村民自治的能力，反映了它自身对汲取社会资源的自信程度和对社会放权的信任程度。目前，乡政府不放权也不放手，仍旧习惯用行政权力从乡村社会汲取资源，直接或间接地干预属于村民自治范围内的“人、财、物”，如干涉村委会依法选举和村委会人员合法变动；干预村集体财务收支，借“村财乡管”的机会，侵吞村级资产，损害农民利益；干预农民的生产经营自主权，为了完成达标升级将农民推入市场风险，加剧了乡政府与农民的紧张关系。乡政府放权却不放心，怀疑村庄的自治能力，即乡村社会脱离乡政府的强有力控制，是否会出现混乱和无秩序。乡政府对立化地理解村庄的稳定与发展，导致不愿放权和不敢放权。这反而抑制了农村基层群众自治组织在国家相关政策的实践中获得成长、走向成熟。
     （二）合作的失败：制度短缺与道德失信造成利益预期的破灭
    村民并不理解公共政策和政治策略的复杂性。他们对乡政府的信任与乡政府的透明运作及村民利益的自决有关。从近几年出现的暴力抗法、越级上访、围攻基层政府等事件，可以看到乡村存在着严重的治理危机。一般来说，高度发展的政治民主最终有利于社会稳定。政治民主的重要标志之一就是扩大政治参与，但政治参与过度易引发不稳定。政治参与危机是制度参与受阻造成的。在乡村建立利益表达机制能够挑战民主，但更为根本的是，民主政治制度不健全，村民的民主权利就得不到尊重，乡政府就不能正确表达村民的利益需求。村民寄希望于“清官、父母官”，而这些乡官贪污腐化、甚至打击村民的劣迹再次摧毁了村民们仅有的信心。
     在制度缺失和道德不信任的双重压力下，村民对乡政府的期望常常归于失望，对乡政府的不信任在行动上表现为不合作。在这种情况下，暴力不合作使农村的稳定受到极大威胁，非暴力不合作使普遍的“犬儒主义”成为村民的生存方式。“它是一种机会主义的生活态度，如果可以获得什么，就用双手去接，而贫困时也不怨天尤人；如果有机会享受生活，就去享受；如果遭遇苦难，就耸耸肩坦然承受。”[11] 村民面对现实无能为力，只能委曲求全地接受现实。不拒绝、不反抗，但也不认同，对公共权力心怀戒备。这种若隐若现的政治冷漠和信任危机，反映出农村公众的政治生活和道德生活已经极不正常。
     政治信任与乡村和谐政治关系的建立
     乡村政治关系的和谐表明，在乡村社会中政府与社会关系的协调、权力与权利的协调、权威与自由的协调、普遍利益与特殊利益的协调、普遍信任与特殊信任的协调。根据信任的相关因素建立模型可见：建立和谐政治关系的基点和解决政治关系的张力，关键是满足两个条件：利益的趋同和信息的互通。二者作为信任的媒介，形成信任双方共同的期望和处境，把信任的风险降到最低。只有信任被制度和道德保护，乡政府才能够合法地得到乡村公民的授权，增进信任，产生和谐，提高动员力和影响力，从而实现乡村和谐政治关系。
     （一）保持对乡公共权力必要的适度不信任，建立健全监督机制。和谐政治关系不等于乡村之间的关系就是完全信任的关系。乡政府官员具有理性经济人的一面。他们为了自身的利益可能会滥用乡村公众的信任。乡村公众不应当无条件地将信任赋予乡政府。为了减少自身的风险和损失，必须对公共权力保持必要的适度不信任。只有不信任才有监督，只有监督才有民主。监督的存在和发展，在很大程度上决定着民主的发展。“民主的进步通常是由不信任权威激发出来的”[6—8]。在完全信任的状态下，乡村公众将放弃任何决定自身利益的话语权，不仅漠视自身权利，而且纵容乡公共权力肆意妄为。在全然不信任的状态下，乡村公众又将置身于乡村矛盾之中。因此，适度的不信任不会摧毁乡村和谐的政治关系。相反，通过监督和参与，远离愚忠和盲从，乡村政治关系才会保持健康的张力，乡村利益才会实现平衡和趋同。
     （二）减少乡村公众的信息成本投入，完善乡政府的信息沟通机制。信任是掌握信息的结果，但信任是以未来为取向的。如果村民不得不投入过多的时间、精力和财力获取可靠信息，他们宁愿照顾眼前利益，放弃信任带来的机会成本，以减少信任的风险投入。因此，建立乡村之间的信任关系，乡政府首先应该塑造自身透明形象，从制度上建立信息沟通和政务公开的机制，让村民了解自己，支持自己。一旦信息成本降下来，村民必然会将注意力放在乡政府行为与自身利益的权衡比较之中。当乡政府行为不符合村民利益需求的时候，村民可以通过信息沟通机制反映自身意愿，通过不断谈判和对话，使乡村间的利益日渐趋同，信任日渐增进。
     （三）强化制度安排和供给，完善乡村公民权利的保护机制。乡村关系既要保证村庄治理的自由度，又要维持乡村关系的规范性。这就需要运用制度特别是国家法律将村民自治原则和依法行政原则结合起来。制度可以稳定公众的未来预期，发现和限制信任风险。即使公众已经不信任政府，还可以通过自由民主的制度安排来替代信任。制度一旦被实施，即使于我极为不利也不能严重伤害我，因为对我的伤害意味着干涉由宪法赋予我的权利[6—7]。在乡村，村民认同乡政府的合法性，正在由传统型和魅力型向法理型转变。制度作为一系列规则的集合，蕴涵着道德的合理性，以及对于公众权利特别是民主政治权利的保护性。它成为公众水平信任与公共权力垂直信任的基础，为乡村信任关系的建立提供了良好的政治环境。乡人民代表大会制度，是乡村中社会监督和民意表达的机制，是国家权力与社会权利在乡村进行沟通和协调的机构。完善的代议制度能够增加村民政治参与的规则性，避免参与不足和过度参与，巩固乡村信任关系。目前，乡村代议制度在代表民意、反映民愿方面的作用远未发挥出来。这是农村政治现代化需要解决的一个重要问题。
     （四）激励乡政府自我强化被信任意识，培养其伦理自觉和道德自律。只有被信任者的行为符合信任者的预期，信任关系才可以确定。而在建立信任的过程中，不信任随时可能出现。制度并不能完全消除信任的脆弱性。持久稳定的信任关系需要增进被信任者的伦理坚定和道德诉求。被信任者意识到信任与合作对于实现共同利益的意义，就会愿意追求更多的信任。不断成功的合作会建立起联合和信任[7—2]。信任作为一种“道德资本”，它的使用只会增加这种资源的供给。信任意识的自我强化，是道德理性的外显，是道德自律的结果。培养乡政府的道德自觉性，无疑会巩固乡村信任关系。
     （五）提升乡政府能力和村自治组织能力，建立乡村多元治理格局。完善社会利益的表达结构和表达规则，保证社会权利和政府权力的和谐性，使公民有能力在制度框架内与政府对话，需要乡政府走出官僚社会和走向公民社会。这是乡村实现和谐政治关系的社会条件。国家力量完全控制的社会只有服从没有信任。村自治组织是农村基层的社会力量发挥作用的重要载体，其健康发展映射出政府与社会之间所具有的相容和信任的心理。村自治组织能够培育广泛的社会信任、促进社会合作和社会协调。
     在政治现代化的过程中，政府权力相对缩小，行政效率大幅提高；同时，社会权利和社会能力得到加强。农村政社分离，必然带来社会的权利强化和公民的选择自由。虽然自由与政府的社会信任度不具有直接关联，但在以法理为基础的、国家与社会相对分离的背景下，自由可能带来对政府的不信任。因此，建立村自治组织，一方面需要保证公民的自由，赋予社会应有的权利，为农民抵御市场风险、进行政治参与、表达自身利益、维护自身权益提供新的途径；另一方面也需要乡政府有足够的能力赢得公民的信任和合作。在我国农民还不富裕的情况下，形成带有民主政治性质的信任关系，自然离不开农村经济的发展和农民生活福祉的改善。“协调的经济发展与民主相联系……往往有利于民主的产生、社会的繁荣和文化的变迁。”[6—9] 村自治和乡治理在全面建设小康社会、 形成乡村和谐政治关系的历史进程中缺一不可。 
    文章出处：中共中央党校学报