许宝健：推进农地产权制度建设

    在《制度创新助力现代农业》（本报1月15日一版）一文中，笔者提出了推进现代农业建设所应加强的三项基础制度建设，即农村土地制度建设、农业经营制度建设和农民合作制度建设，并对农村土地制度的核心农地产权制度改革提出了简要看法。文章发表后有读者希望能就此问题作进一步的探讨。本文将就一些不成熟的想法与读者交流。
    新中国成立以来，我国农地制度的变迁大致经历了四个阶段，分别为：个人所有、个人经营阶段，约在1949~1953年；个人所有，集体经营阶段，约在1953~1956年；集体所有，集体经营阶段，约在1957~1978 年；集体所有，个人经营阶段，即从1979年至今。
    任何一项制度安排都不可能尽善尽美。集体所有、家庭承包经营的农地产权制度设计在农业和农村经济发展中发挥了巨大的作用，同时，随着实践的发展，其制度缺陷越来越明显。当前农民土地权益之所以屡屡受到侵犯，其根源就在于农地产权制度的不完善。
    农地产权制度的缺陷
    农地产权制度的不完善包括两个方面，一个是农地所有权方面的缺陷，一个是农地经营权方面的缺陷。
    农地所有权缺陷首先是所有权主体不明确。在我国农村，真正说得清土地“属于谁”的农民，为数不是很多。其实，农民说不清楚是必然的，因为规定本身就存在不清楚的问题。先从法律上看。我国农村土地所有权归属问题，在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》《土地承包法》等多部法律中均有明确规定，这就是，归农民集体所有。问题是，在农村，集体有多个层次，到底集体是哪一级的集体，法律规定就不是很清楚了。
    其实，我们只要把法律规定和实践稍加对比，就会发现问题所在。在法律规定中，不管是哪一级作为土地所有权的主体，其无一例外都是“集体经济组织”。那么，问题就来了，乡（镇）一级有农民集体经济组织吗？如果有，是什么？村和组的集体经济组织是什么？事实上，政社合一的人民公社体制废除后，乡（镇）一级并不存在集体经济组织，乡（镇）政府作为国家行政机关，也不能成为集体土地的所有者，否则，就变成国有土地了。而村民委员会，按照《村民委员会组织法》的规定，是“村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”，也不是集体经济组织，事实上也不能成为农村集体土地的所有者。
    其次是所有权内容不完善。一般来讲，在所有权的前提下，所有权主体可以行使占有、使用收益和处分的权利。然而在实践中，我国农村土地集体所有权的行使受到很多限制，是一束权能不明晰、内容不完善的所有权产权束。
    第一，法律对集体土地所有权的限制明确而具体。比如，农民集体所有的土地的使用权不能出让、转让或出租用于非农业建设；农村集体经济组织利用集体所有土地举办企业或建住宅都必须经县或县以上人民政府批准；集体土地所有权主体不能直接向集体组织以外的民事主体出让土地使用权用于非农建设。
    第二，农村土地集体所有实际上只是二级所有，一级所有仍为国家所有。就是说，两种所有权是不平等的，集体所有权小于因而必须服从于国家所有权。如《土地管理法》明确规定：“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠。”就是不得因为拥有土地所有权而拒绝被征用。
    第三，所有权主体的利益得不到保障。集体所有权的土地只能用于农业生产、农民宅基地或其他农村集体经济相关的建设，不能用于房地产等能够产生巨大经济效益的商业开发。如达此目的，必须进行所有权的更替，必须通过“先国家征用，后有偿出让”的方式来实现。
    农地承包经营权方面的缺陷首先表现在承包经营权不稳定。
    乡、村、组集体经济组织通过收取承包费和提留统筹实现所有权权益。农民则以家庭为单位享用益物权，而二者的联结方式是承包合同。也就是说，特定社区内的农民虽然都有“按份共有”土地的成员权利，但必须以签订承包合同的形式来承包土地，实现这一权利。三级农民集体作为土地的所有权主体，自然就成为合同的另一方、发包方。实际上，发包权也是所有权衍生的一项权利，虽然按照法律规定发包方没有权利不对土地进行发包，但却有权利对土地进行调整。这使承包经营权不稳定成为可能。另一方面，概括相关法律规定，任何农民，只要他一出生，成为社区中的一员，他就享有分得一块土地的权利。土地是稳定的，但人口是变动的。为了体现土地承包的公正性，只有调整土地与人口的关系以实现新的平均。这使承包经营权不稳定成为必然。
    其次是承包经营权内涵不明确。关于土地承包经营权的性质到底是物权还是债权，已经争论了多年。随着《民法通则》《土地承包法》和《物权法》的相继出台和即将出台，土地承包经营权的物权性质已逐渐明确，认识也逐渐统一。但是，关于承包经营权的内涵却存在着事实上的不充分、不明确。
    承包经营权，事实上就是以签订承包合同的形式，从土地所有者手中获得的土地使用权。但由于农村土地属于农民集体，农民作为集体中的一员，只是以承包合同的形式确认这种“按份共有”的权利，因而，承包经营权与土地所有权具有重合的地方，因而也就具有了某种所有权的性质。但是在实践中，不仅这种具有所有权性质的权利得不到实践和落实，就是使用权也受到了多种限制，而使用权衍生的转让、转租、入股、抵押、收益等权利，要么完全不能实现，要么只能部分实现，与承包经营权所具有的权利内涵相差甚远。
    内容不充分，权能残缺，实践中导致的直接后果就是，产权主体——农民的利益受损。主要表现为：随意解除承包合同，随意收回农民承包的土地；发包方频繁调整农民的土地；地方政府随意征用农民的土地；农村集体私自出卖农民的土地，等等。
    第三是承包经营权的权利和义务缺乏对称性。如上文所述，农民是以签订承包合同的形式获得土地使用权，但是，作为合同的一方，农民却没有选择与自己签合同的另一方的权利。因为农民承包权的获得必须依存于社区成员权。这是其一。其二，农户获得承包经营权虽是经过合同约定，但土地承包方案需经集体经济组织2/3以上成员的同意才能产生效力，这就使承包方不得不面临社区其他成员调整的要求的威胁。其三，农户获得土地承包经营权最终是由法律赋予的，《农村土地承包法》已经把土地承包关系上升为法律关系，但又对涉及土地关系的国家、集体经济组织和农户三者的权、责、利未加明确。
    农地产权制度创新的内涵
    农地产权制度创新应遵循以下创新的原则，一是权能清晰原则，无论是所有权还是使用权，应该是结构合理，主体清楚，边界清晰。二是低成本原则，尽量减小心理振荡，避免付出过多的改革成本。三是简单原则，包括两层含义，首先是表述简单，不用纯粹的学术语言，能够让农民一听就懂；其次是操作简单，付诸实施时简单易行。
    基于此，笔者提出的农地产权制度改革和创新的建议是：国家终极所有，农民永久使用，政府有效管理，法律提供保障。农村集体退出农地产权关系，变三方关系为两方关系。
    首先是国家终极所有。国家终极所有，是不是农地国有化？是不是由国家来行使土地所有权主体的职能？这与土地国有化是有本质区别的。这里说的国家所有，只是终极所有，而不是具体的各项权能的所有，因此，这种所有是象征性的所有，国家除在战争等特殊情况下和为了公共利益需要征地时，一般不对使用者的土地占有、收益、处置、转让、继承等权利进行干涉。这样，既体现了国家对国土统治的最高权威，又避免了对土地经营的过多的和具体的干预。
    实行农地国家终极所有，要将农村土地集体所有与城市土地国家所有两权并轨，确立国家对全部土地的终极所有权，这样客观上也结束了土地国家所有权和集体所有权不平等的状况。
    其次是农户永久使用。土地集体所有，家庭承包经营，但是承包期多长，却不是承包方和发包方协调决定的。与其一次一次地延长，还不如农户承包的土地永久使用，真正实现“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。在宣布农民永久使用的同时，对农户土地占有权、使用权、收益权、处置权等各项权能进行完善，主要是赋予农民完整的产权，以克服当前农民自主产权残缺的弊端。
    第三是政府有效管理。在土地所有权国家终极所有的基础上，政府管理要到位而不越位，以弥补产权制度的不完善和市场配置土地资源的缺陷，但不能参与市场交易进行逐利。
    政府要对土地进行有效管理，必须对现行职能进行调整。一是退位，一是归位。退位就是从征地者、卖地者和所有者的角色中退出来。归位就是转变政府职能，管它应该管并且能管好的事情。在土地交易和市场的管理中，政府应该做的是：第一，通过有效的调控管理，创造良好的环境；第二，对农地转用和土地利用进行中长期规划；第三，保持和维护公平的市场秩序；第四，及时有效地提供交易所需的市场信息服务。
    第四是法律提供保障。如果没有法律作保障，再完善的土地产权改革方案，也难以达到预想的效果。土地归国家所有、归自然人所有不是决定性的，决定性的是土地权利在法律上清晰和有保障。新的农地产权制度安排确定以后，首先要上升为法律，从法律角度上确定农民对土地的产权关系；其次要对农民所享有的各项产权权利进行详细的分解，重点要使土地处置权能更加完善；第三，对侵犯农民土地权益的行为要给予法律惩罚。                           
    文章出处：中国县域经济报