陈伯君 钟怀宇:论重建农村承包地的产权主体

    ——聚焦统筹城乡综合配套改革的重点领域和关键环节
    摘要：
    国家批准重庆成都统筹城乡综合配套改革，要求在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新。本文认为：计划经济体制下形成农村土地制度已经完全不适应农村经济社会的发展，甚至成为严重阻碍农村传统农业向现代农业转变、影响农村经济市场化改变、抑制农民权益最大化的制约性瓶颈。市场经济的基本要素是产权明晰。现代法理意义上的集体，如同混合所有制经济那样，应是在个体投入明了、个体权益与责任明了，即私权明了基础上形成的集体。因而即使维系农村土地集体所有不变，也需要对农户承包地进行产权改革。统筹城乡综合配套改革必须在农村土地使用制度、经营制度、收益制度进行市场化改革，使农村经济成为中国市场经济的有机组成部分，使农民成为承包地的产权主体。
    关键词：城乡综合配套改革；农村承包地；产权主体重建
    随着中国市场化改革的深入和市场经济的发展，特别是农业转型和农民增收长时间徘徊难前，没有重大突破，对农村土地制度进行重大改革已经呼之欲出。理论界基本倾向是对农村土地进行重大改革。如陆学艺提出“永佃制”设想，“把土地集体所有权收归国家，对农民实行永佃制，规定个时限(例如2003年)，按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布实行永佃，就不再动了”[1]；如秦晖提出的设想是“农民私有”，“在确认地款归农之后，现在应该是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择‘集体所有’还是‘农户所有’。选择‘农户所有’的以后还可以联合起来，选择‘集体所有’的也应当留有‘退出’机制”[2]。如陈伯君提出“农村土地使用权进行市场化改革”，“无论是完善市场经济体制在农业经济方面的薄弱环节，还是遏制地方政府随意转移和掠夺农民利益，都需要对农民土地使用权进行市场化改革，确立农民对土地使用权、经营权、收益权等各项权属的主体地位”[3]。这些设想虽然具体内容不同，但基本指向都是赋予农民对承包地的永久性产权权益，可以自由流转。同时，反对将承包地的永久性产权权益赋予给农民的声音也更为强烈。主要集中在：赋予农民拥有对承包地的永久性产权权益，实质是土地私有化；农民承包地私有化后允许自由流转，将导致土地兼并和两极分化，导致“无地则反”和大的社会动荡。反对者进而将农村土地改革提到姓“资”姓“社”的高度。似乎越到改革破题的关头，理论交锋越是激烈。
    今天中国农村的土地情况是怎样的呢？一是过分分散的小规模土地经营已经严重影响传统农业向现代农业转变；二是由于这个转变没有完成农民增收长时间没有重大突破，同时也难以建立起长效机制；三是农村土地集体所有，在现实性上表现为农民集体虚拟，实际上集中少数人手里。因为集体所有，主体虚拟，导致无权或越权占用土地的违法案件层出不穷、花样翻新[4]。因为实际上集中在少数人手里，农民的土地权益受到严重损害[5]；四是进城务工的农民中，一部分发展起来的农民工，凭借自己的能力在城市安居乐业后，并没有彻底转变身份，致使农村大量土地撂荒或粗放经营。如此等等，就是反对重大改革的人也不否认这些情况的客观存在。这些情况已经严重影响中国现代化的进程、农村土地利用率和农民的切身利益，农村土地改革势在必行。至于反对者的忧虑，完全可以通过新制度的设计及必要的政策措施来避免。
    我们之所以提出农村土地改革的方向是确立农民对农村承包地的产权主体地位，是基于中国经济体制已经完全由计划经济体制向市场经济体制转变，在市场经济中，产权主体明确是基础；我们之所以提出重建农村承包地的产权主体，是基于中国革命的承诺就有将田地分给农民，革命成功后，新中国着手土地改革，使农民成为土地的主人。虽然当时农民获得的地契与市场经济条件下的产权证书有一定差别，但本质是相通的。可见，重建农村承包地的产权主体，在共和国历史上有先例，有基础。国家批准重庆成都统筹城乡综合配套改革试验，要求全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。在城市经济市场化改革已经基本成熟的情况下，农村经济的市场化率非常低，由此中国的市场经济发展是畸形的，由此中国农村经济既难以分享市场经济体制的优越性，也难以解放进一步农村生产力。所以，对农村承包地的市场化改革，明确农民是承包地的产权主体，是统筹城乡综合配套改革的重点领域和关键环节。其关键环节体现在：农村承包地的产权改革能否取得重大突破，将很大程度影响推进统筹城乡综合配套改革的实效。
    一、现行农村承包地产权改革的必要性、紧迫性
    以家庭承包制为基础，统分结合的双层经营体制是我国现阶段农村土地经营的基本制度。这一基本制度仅仅是相对人民公社制而言，由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，促进了农村经济恢复和发展，是我国经济体制改革的成功典范之一。但是，随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这一基本制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。比如，现行家庭承包制阻碍了农村土地的规模化经营的发展，单家独户的土地经营使土地的资金技术投入受到制约，而对土地的劳动投入所引起的产出增加已接近极限，等等。农村经济的市场化发展，要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置，要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。虽然农村集体经济组织在形态上具有成为市场化组织的基础，并且也符合农村土地集体所有这一基本制度要求，但以家庭为基础的分散经营体制使集体经济的组织效能难以发挥。导致这些情况的根本原因在于，现行农村土地产权制度是以所有权与经营权相分离为基础的，而集体所有权又存在产权主体虚置，产权客体模糊等问题。现行农村土地产权制度事实是一种残缺的产权制度，而市场经济的基础，产权明晰是首要前提，在我国市场经济不断完善的今天，现行农村土地产权制度固有的产权缺陷阻碍了农村经济的市场化发展进程，其结果表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。因此，在我国市场经济不断发展的形势下，尤其是在传统农业向现代农业跨越阶段，培育和壮大农村经济的市场要素，扩大土地规模经营，使其适应市场经济发展要求，增强现代农业发展的需要，就显得十分必要。
    1998年以前，理论界对中国农村土地制度改革的关注集中在对农村土地产权制度方面，理论界比较一致的看法是：现行农村土地公有制中的产权残缺是阻碍农村经济进一步发展的突出问题，调整农村土地所有制关系是农村土地制度改革的重点。围绕农村土地制度中的土地权属问题，主要形成了国有制、私有制和完善集体所有制三种代表性的观点。1998年，党的十五届三中全会做出决定，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制，坚定不移地贯彻土地承包再延长30年政策。这一决定虽然使农村土地所有权权属改革问题的争论暂告段落，划定了集体所有的改革界限，但结合“30年不变”，“也就是永远不变”，[6]这就为农村承包地的产权改革奠定了基石，置留了空间。其后，理论界对农村土地制度改革的议题转向了对稳定农村土地承包关系以及土地承包立法等问题的研究。现行农村集体经济的组织形式并未有效克服土地产权主体缺失、所有权客体模糊等问题，并未解决分散的家庭经营与市场整合要求之间的矛盾问题，农村组织运行模式与外部市场要求的矛盾冲突仍然制约着农村经济的进一步发展。特别是在现阶段，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，现行农村集体经济组织缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱。另一方面，农村经济的发展趋势要求农业向现代农业产业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求。因此，农村改革现行农村土地产权制度的要求就变得十分迫切。
    集体是由一个个具体的个体所组成。现代法理意义上的集体，应是建立在个体投入明了、个体的权益和责任明了，即私权明了基础上的集体。只有在这个基础上形成的集体，才能真正实现《宪法》所规定的：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。我国公有制的主要实现形式是混合所有制。混合所有制本质上也是集体所有。但混合所有制经济的产权主体不存在虚设问题，因为组成这个经济体的是一个个资本投入明确、权益和责任明确的个体，因而每一位个体的权益都能够得到切实的保障。农村土地集体所有的改革方向，就是集体不再虚拟，使集体是由一户户对承包地有拥有产权的农户所组成的集体。农民对土地的生产和经营权“30年不变”，“也就是永远不变”，使这项改革有了基础。如果私权不明了，集体永远是权益模糊、主体虚置的集体。
    二、现行农村承包地产权制度的主要缺陷
    所谓制度缺陷，一定是相对于制度运行条件而言的。在刚性制度条件下，制度自身的不适应性就成为制度缺陷，因此，制度缺陷必然具有时效性和相对性。就农村承包地产权制度而言，承包地产权主体缺失、产权客体模糊是导致农村土地产权制度残缺的根本性因素，这种缺陷在我国市场化改革初期表现并不明显，因而农村实行的以家庭承包制为基础，统分结合的产权改革取得了巨大成功。但在市场化高度发展的现阶段，农村承包地产权主体缺失、产权客体模糊的缺陷已经开始变得越来越突出，成为阻碍农村经济发展的主要制度障碍。具体讲，农村承包地产权制度缺陷表现为以下几个方面:
    1、土地产权模糊导致承包地产权主体虚置与委托——代理关系颠倒
    我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，农村土地的产权主体是农村的集体组织。但是，《宪法》虽然规定了农村土地集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权在产权主体和产权边界方面的模糊状况。这种土地产权的模糊状况，使集体在缺乏委托授权的情况下，成为农村土地所有权的法人代表，并在土地经营中充当了所有者的角色。但是，在法理上，集体作为法人并不能成为法律上的最终权利主体。当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被事实上虚置了。这使农民的土地权益在集体组织中无法找到真正的利益代表，并为“集体”与外部利益集团共谋篡夺农民土地权益留下了有机有乘的空间。
    事实上，农村集体就是一定区域内农民的集合，农民的私权是明了的。从历史上看，农村土地集体所有权的形成，是对属于农民私有土地的集中取得的，在互助组和合作社阶段，农民作为土地产权的主体的定位是明确的，但在人民公社阶段，农民对土地的私有权被消灭了，作为一种土地公有制度的过渡形式，农民对土地的所有权仅通过农村集体这一抽象概念而得以保留，农民作为产权主体的地位完全让渡给了抽象的集体。改革开放后，农村土地制度实行土地所有权与经营权分离，统分结合双层经营的家庭承包制，农民取得了对土地的使用权和部分收益权，但在特殊历史时期形成的集体对土地的最终所有权并未回归给农民，这使农村土地经营中出现了集体与农民之间委托—代理关系颠倒的现象，即作为真正的土地产权主体的农民成为了土地经营的代理者，而不具土地最终所有权的集体却成为了土地经营的委托者。这种颠倒的委托—代理关系本身就是农村土地产权虚置的结果，同时也扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现土地产权主体的真实权益要求，使土地经营向市场化方向发展中难以实现土地权益的均衡，阻碍了土地作为一种资源参与市场化配置的效率的提高。
    2、集体组织的刚性行政代理约束与软性土地委托约束并行，干扰了土地承包经营权的实现
    现行农村集体组织是计划经济的遗产，兼有行政管理和组织经济两方面的职能。从行政的角度讲，农村集体组织有贯彻政府政策，对农村居民进行社会管理，负责农村公益事业建设的职能。从经济角度讲，农村集体组织作为集体土地的所有者代表，要负责对土地使用权发包，对土地流转、转让进行处置，对农村集体企业进行经营，以及对集体收益进行分配等职能。现行农村集体组织是行政与经济复合的组织。农村村级行政是政府行政对农村的延伸，政府对农村行政职能的实施具有一定程度的刚性约束，而农村集体组织的经济职能因其产权主体虚置而呈现软性约束状况，这使农村集体组织的行政职能强于其经济职能，农村集体组织的经济职能也往往倾向于利用强化的行政职能手段加以实施，这就为村级行政负责人以行政权力“寻租”提供了便利，这使农民对土地的承包经营权面临着极大的不稳定性，土地承包经营权的利益难以充分实现。
    3、农村承包地产权主体错乱使土地经营无法实现规模化、专业化的发展
    现行农村土地制度在所有权安排上实行的是所谓“三级所有”，即农地所有权的主体应该包括三个层次：村民小组、村民委员会和乡镇。由于对三级产权主体的所有权范围与层次缺乏明确规定，这种所有权安排违背了产权的排他性原则，导致产权主体错乱与三级所有者之间的土地权益纠纷，使土地经营的系统风险增强，为减少这种土地经营的系统风险，在实践中，在土地权属相对固定的情况下，即土地处置权不发生变动的情况下，乡镇及村社作为土地所有者的地位被虚置起来，而农民作为土地实际的所有者获得了强化的土地使用权与收益权，从而使土地产权能以一种相对稳定的格局发挥作用，而这种相对稳定的产权格局就必然表现为土地经营的分散化和小规模化。在农村生产力水平适宜于分散的、小规模经营的情况下，乡镇与村社作为土地所有者地位虚化实际上是对农民土地产权的承认和回归，因而能够极大地调动农民的生产积极性，一举解决了长期困扰我国的温饱问题。但随着农村生产力的发展，农村生产方式逐步开始由独立、分散、小规模经营向联合的、规模化的、专业化的经营方向发展时，土地资源的整合必然导致产权主体利益格局的变动，而土地产权主体的错乱使利益格局变动情况变得十分复杂，稳定的产权关系格局一经破坏，便难以形成新的均衡，土地资源整合的制度执行成本变得十分巨大甚至难以实行，因而，这种土地产权制度正成为我国传统农业向现代农业转变的巨大障碍。
    4、农村集体对土地统分能力失调妨碍了土地经营效益的进一步提高
    在现阶段，统分结合是农民从集体中获得土地使用权的主要方式。这种方式旨在解决农民对土地的长期稳定的心理需求与集体成员平均占有承包地要求之间的矛盾冲突[7]引起的土地经营效益不稳定的问题。公平地分配土地使用权和维持土地使用权的稳定性是集体对土地进行统分的重点。从制度执行成本来讲，由统筹土地使用权引起的矛盾冲突肯定大于对土地使用权的平均分配引起的矛盾，执行土地平均分配并在相当长时期维持这种分配格局的制度成本较低，因而现行农村对土地统分结合的双层经营体制在运行过程中其侧重点就逐渐转移到了维持土地分配格局稳定性方面，农村集体对土地的统分能力出现失调现象。在现阶段，单个农户限于自身投资能力的约束，其单纯的劳动投入的增加带来的土地边际收益已经接近为零，有学者对浙江和江西两省449个农户的研究表明，地权的稳定性对农民的绿肥使用面积有显著的正面影响，但对产量的影响不明显[8]，这说明单纯劳动投入的增加已不能提高土地的经营效益。在对土地的劳动投入带来的边际收益递减的情况下，依靠技术进步和土地的规模经营是提高土地经营效益的有效途径，而这就要求土地应该适时地进行流转，同时要求土地使用者具有较强的资金投入实力。通过市场机制对土地进行社会配置，在土地产权模糊的情况下，就会出现农村土地流转中其社会保障功能如何剥离的问题，流转土地与未流转土地价值差在集体内部成员之间的分配问题，不同流转土地价值差在集体成员之间的分配问题，土地增殖溢价在集体、农民与土地使用者三者之间的分配问题，等等。在土地产权明晰的情况下，这些问题可以通过产权主体之间的博弈而加以解决，但在集体与农民之间存在土地权属不清问题的情况下，贸然进行土地流转会面临较大的制度成本约束。如果土地在集体内部流转，土地的社会保障功能、土地收益在集体成员内部的公平分配等问题可以通过集体内部的二次分配加以实现，因而农村集体经济组织具有较好的制度成本消化能力。但是，在现行土地制度下，统分结合的侧重点是在维持土地使用权稳定性的“分”方面，而不是在提高土地规模化经营程度的“统”方面。在土地产权模糊的情况下，农民实际上将其土地的使用权看作了事实上的所有权，如果片面强调提高农村集体对土地的统筹权利，会引发集体与农民激烈的矛盾冲突，使制度执行成本上升，从而使土地统筹难以进行。并且，大部分农村集体经济发展实际处于停滞甚至萎缩状况，农村集体经济也缺乏将土地加以集中经营的实力。因此，现有农村集体经济组织在推动土地规模化经营，提高土地效益方面难有作为。
    三、重建农村承包地产权主体是农村土地制度产权改革的核心和关键
    从以上关于农村承包地的产权缺陷的分析可以看出，现行农村承包地产权残缺的根源在于土地所有权模糊，农村承包地产权主体虚置、土地经营权的不稳定性、产权主体错乱以及统分能力失调的产权制度安排等问题，都是由土地所有权权属不清所引起。按照现代产权理论，产权是基于所有权的一组权利束，一切产权都必须以所有权为基础。所有权明晰是一切产权制度安排有效性的根本前提。而我国现行农村承包地产权制度的根本缺陷就在于土地所有权权属不清，因而进行土地承包产权制度改革的核心在于对承包地的所有权明晰方面，而明晰土地承包权的关键又在于重建土地承包权的产权主体，即改变现行承包地多重产权主体情况，明确承包地所有权的归属，在此基础上，才有可能从根本上解决承包地产权所有者缺失所引发的土地委托—代理关系颠倒、土地权益纠纷频繁复杂、土地资源难以整合、土地权益难以实现等问题。
    但是，明晰土地所有权，重建承包地产权主体并不是产权改革的全部内容，也不是简单的由集体到私有的由此及彼的方法问题。就农村承包地产权改革的根本目的来讲，是要建立起适应市场经济要求的现代农业产权制度，而现代企业制度的根本特征是所有权与控制权相分离情况下的委托—代理关系的建立，明晰了土地产权，只是为现代农业新型的委托—代理关系的建立提供了前提条件，如何协调土地产权主体的利益、如何在不同产权主体间形成共同意志、土地产权主体如何有效行使对代理者的监督约束等将是农村承包地产权改革的重要内容。从某种意义上讲，重建农村承包地产权主体，其主要内容是建立新型的土地的委托—代理关系。在制度设计过程中，必须考虑新制度的建立和执行成本。简单的分地到户或分地到人，固然可以对土地产权的明晰起到立竿见影的效果，但其结果也可能是由于土地产权主体的极度分散，而在产权主体间难以实现利益协调，难以形成土地资源整合的共同意志，难以对代理者形成有效的监督约束，从而使新制度的建立面临较大的内部成本问题而难以维系。但这并不意味着现行承包地产权制度就有存在的合理性，因为现行制度下所有权不明晰所引起的一系列问题正是进行承包地产权制度改革的根本原因。如何在承包地产权改革中既要实现土地所有权明晰，又要保留原有制度对土地资源统合能力，将是重建农村承包地产权主体的现实难题。
    四、农村承包地产权改革的现实约束条件
    新制度的建立是在克服现实约束条件下进行的，最优制度安排必须在内外执行成本方面都是最小的，而对内外现实约束条件的克服是降低制度执行成本的重要方面，因此有必要对农村承包地产权改革面临的现实约束条件加以分析。农村承包地产权制度改革的现实约束条件包括：
    1、土地社会保障功能约束
    在中国城乡二元分割的格局下，农民并未像城市居民那样享受到社会基本生活保障福利，土地对农民而言，不仅是其最重要的生产资料，同时也是其关系到子孙后代的基本生活保障来源。农村的土地兼具生产和社会保障双重职能，这就意味着，在社会保障体系未能覆盖到农村的情况下，随着土地的转让，附着于土地的社会保障也一起转让了。在农村经济基础薄弱，农民抵御风险能力低下的现实情况下，如何避免农村承包地产权改革在短期内引起农村土地兼并、转让的浪潮，避免大量“无业、无地、无非农职业技能”的“三无”农民的出现，将是一个巨大的现实问题。成都推行社会保障全覆盖，推进城乡居民社会保障均等化，将有利于缓解土地所承受的社会保障压力。
    2、农民土地经营能力约束
    重建农村承包地产权主体意味着农民拥有了对其土地所有权下的全部权益，包括支配权、处置权和收益权等，同时也使农民不得不独自面对土地经营的全部风险。在中国现今的农业生产中，农户仍然是基本的生产单位，单个农户在资金、技术、生产资料方面仍然受到极大的制约，其对土地的经营能力是有限的，无法与现代化农业相抗衡。在农村生产组织化程度、现代化程度没有提高前，单个农户独自与来自于外部的甚至是国际化的现代农业展开竞争，其结果可能是大批农民的破产和土地权益的被迫转让。
    农民对土地的经营也包括对土地的转让，农民在土地转让中能获得的收益取决于他的谈判能力。在没有外界压力的情况下，农民可能会正确地行使他的土地所有权以保障他的全部土地权益。但一旦农民受到外界压力（比如天灾人祸），农民在谈判中会处于非常不利的地位，并且单个农民的谈判能力受个人能力限制是不同的，不能与有组织的农民的谈判能力相提并论，再加上农民获取市场信息的能力有限，单个农民进行土地交易的结果可能是其土地权益将受到极大的损失。随着《中华人民共和国农民专业合作社法》于2007年7月1日起正式实施，政府将大力发展和扶持各种农民专业合作组织，以土地为纽带组织起来的农民将极大地提高这些组织起来的农民的市场竞争能力、讨价还价能力，以及信息收集和利用的能力。
    3、政府、集体公权约束
    政府公权存在于农村征地制度之中，其目的是为了满足公共利益的需要，政府公权具有强制性，就是为了保证对公共利益需要的满足。重建农村承包地产权主体后，政府公权会受到私权的激烈抵抗，如果以公权强制强行满足政府需求，其后果可能会导致农民对公权的直接对抗，公权的执行成本将上升。如果政府放弃公权强制，而采用市场化的手段，那么，政府的需求可能无法得到满足。这有两种情况：一是农民本身并无交易愿望，价格诱导失灵；另一种情况是：当农民预期土地收益将上升，而又无法确定其具体的升值幅度时，农民会选择将土地作为资产储备起来而不愿意参与交易，土地资源的流动性反而因土地产权改革而降低了。由于对政府公权的妨碍，作为制度的制定者，政府可能并无进行制度变革的愿望。
    农村集体公权的存在，是因为农村的公益事业需要由其自身解决。农村集体公权的强制性弱于政府公权，其行使大多依靠集体利益分配对个人形成的约束。一旦重建农村承包地产权主体后，集体对农民的约束就降低了，集体公权的行使就会受到极大阻碍甚至停止，而农村公益事业开展将无法得到保障。因此，在现行制度下，如果农村的公益事业不能像城市那样由政府全部负责，农村承包地产权主体重建后可能导致农村公共服务能力的倒退。
    所以，农村土地改革是一项综合改革，涉及政府职能转变，以及政府提供社会公共产品由城市向农村延伸等问题。
    4、制度变革外部成本约束
    从国家层面讲，制度变革的可行性必须对其产生的全部社会成本进行综合考虑。在中国二元经济结构条件下，中国的城市化、工业化进程并未进入高级阶段，城市化、工业化的快速发展仍然需要农村压缩自身的利益空间以给予支持（比如廉价土地、廉价劳动力等），特别是在经济全球化的趋势下，为获得更强的国际竞争实力，占据更为有利的国际竞争地位，继续牺牲农村以保全城市仍然是一种现实的选择。如果重建农村承包地产权主体，城市化、工业化必然因土地资源、劳动力等价格上升而受到影响，城市化、工业化本身是否具有消化增加的成本的能力还是不确定的。
    关键是我们对经济社会形势的判断。国务院研究发展中心农村经济研究部部长韩俊认为：“我国工业化所处的发展阶段以及我国农业和农村发展所具有的特殊性、复杂性，决定了我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”。[9]如果我们认同这一判断，就意味着制度变革的外部条件已经成熟。
    可见，上述农村承包地产权改革的约束因素是可以化解的。社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。将农民应有的土地所有权还给农民，并不背离社会主义的本质要求。那种认为将土地所有权由于归属农民后，农民可能会流离失所、背井离乡的观点，混淆了不同社会制度的功能和作用，忽略了制度对土地任意转让或无序兼并的管理和制约。改革势在必行。所有可预见的负面影响都可以通过制度设计来避免。实际上，现代企业的产权制度中已经为分散的所有权管理提供了经验借鉴，借助于成熟的现代企业管理制度，寻求合适的农村承包地产权制度形式是完全有可能的。就农村承包地产权改革所引起的一些社会成本问题，比如：农村的社会保障问题、农村公益事业问题、农村剩余劳动力转移问题等，正是统筹城乡综合配套改革必须加以着力解决的问题，通过政府打破城乡分割的二元经济格局的努力，这些问题都能得到有效解决。因此，改革农村承包地产权制度，重建农村承包地产权主体的条件是具备的。
    五、如何重建农村承包地产权主体
    1、重新确立农民与集体的产权关系，明晰土地产权。
    农民与集体之间应该是一种委托—代理关系，其中委托者是农民，代理者是集体。而现实的情况是这种委托——代理关系发生了颠倒，只有将这种颠倒的关系重新颠倒回来，才可能实现农村土地产权的明晰。目前，我国法律对农民与集体关系的规定是模糊的，重新确立农民与集体委托-代理关系还存在着法律障碍，因此，因该首先完善农村集体经济方面的立法，从法律上对农民的承包地产权主体地位给予切实保障。
    2、实现农村集体经济与行政职能的分离，抑制集体公权对农民作为承包地产权主体地位的干扰。
    农村集体村社合一的经济行政复合体制为集体公权与政府公权结盟及干涉农民作为承包地产权主体的地位提供了可能，因此必须改革农村的经济、行政组织形式，实现农村集体组织经济、行政职能的分离。在保留现行农村村民委员会作为村一级行政组织的情况下，可以通过建立农村经济合作组织行使集体组织的经济职能。实现农村集体经济与行政职能的分离，有利于抑制集体公权对经济的不当强制，同时也阻断了政府公权与集体公权结盟的渠道。
    当农村集体组织实现经济与行政职能的分离后，集体公权受到抑制，与农民的经济联系减弱，因而对农民的强制力也受到削弱，这又可能导致集体公权的衰竭和农村公益事业的停滞。解决这个问题的办法，一是可以通过在集体经济或农村经济合作组织收入中预留公益事业基金，解决农村公益事业资金来源问题；二是可以通过城市公益事业向农村的覆盖，实现公益事业的全社会覆盖。后一种方法应该成为今后农村公益事业发展的主要途径，以彻底解决我国城乡的二元结构问题。
    3、建立农村经济合作组织，为农民作为承包地产权主体的各项权益的实现提供制度保障。
    农村经济合作组织形式可以参照股份合作制，农民与集体的委托—代理关系应该在农民与经济合作组织之间建立，而不是在农民与行政性的村民委员会之间建立。对集体经济组织或经济合作组织管理者的任命、经营监管，遵照《宪法》的规定，应该通过董事会、监事会进行[10]，村民委员会也可以接受村民委托对集体资产的经营进行监管，但不能直接干涉经济合作组织的经营。通过建立农村经济合作组织，有利于解决农村土地产权主体分散产生的土地资源整合摩擦问题，有利于提高土地资源的流动性和配置效率。建立农村集体经济组织还有利于解决分散的农民经营能力较低对土地权益实现的制约问题，通过经济合作组织中所有权与经营权的分离，农民将经营权交给专门的经营管理者，以实现其资产的最大化利用效率，通过适时地资产监管保证其资产所有权益的实现。同时，农民也从资产经营中解放出来，从而有条件选择有利于发挥自身人力资源优势的工作，实现自身人力资源价值的最大化。这也能为工业化进程中提供充足的劳动力供给，对城市发展也是有利的。
    4、建立、健全农村社会保障体系，实现农村土地的经济职能与社会保障职能的分离，还原土地的经济价值，为土地资源的流动创造条件。
    农村土地资源转让或流转的主要障碍在于农村土地兼具经济和社会保障的双重职能，将农村土地的社会保障职能与经济职能分离出来，有利于维护农民社会保障的稳定性、持续性和长期性，也有利于降低农民对土地价值的承受阈值，还原土地的经济价值，从而有利于增强土地资源的流动性，实现土地资源的优化配置，同时也有助于农民作为土地所有者的各项权益的实现。将农村土地中的社会保障职能分离出来，就需要建立、健全农村社会保障体系，要实现农村社会保障体系对农民的全覆盖，同时大幅提高农村社会保障标准。建立、健全农村社会保障体系和提高农村社会保障标准的资金可以通过在政府土地收益中建立专门的基金加以解决。这样做，不过是对政府征地中获得的垄断利润的再次分配，是对农民权益损失的一种补偿，因此，这应该被看作是土地产权交易过程之外的一种征地补偿机制。 
    确立农民对承包地的产权主体地位，将是一项触一发动全身的改革，是一项远比国企改革更难、更复杂的改革。重庆成都推进统筹城乡综合配套改革，农村土地市场化改革不可回避，先行先试，在实践中探索，在探索中完善，创造出一整套能够确保土地市场化改革的社会主义性质，确保有利于发展现代农业，确保农民的眼前利益和长远利益的配套政策和措施。 
    参考文献：
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    6.罗夫永、柯娟丽.农村土地产权制度的缺陷及其创新[J].财经科学，2006（8）.
    注释：
    [1] 陆学艺.农村要进行第二次改革，进一步破除计划经济体制对农民的束缚[EB].中国社会学网，2006年11月10日。
    [2] 秦晖.农民地权六论[J].社会科学论坛，2007(9).
    [3] 陈伯君.土地使用权的市场化改革是有待破解的难题[J].中国社会导刊，2006(5)(下).陈伯君.绕不过的坎：农村土地使用权市场化改革[EB]人民网，理论·理论专题·建设社会主义新农村·学者视角。
    [4] 王磊荣在《当前我国农村土地违法案件存在的原因和对策》一文里指出：“近年来，随着大中城市周边地区小城镇的数目增多、扩张和城市化进程的加快，土地开发和利用作为 带动经济发展的一项重要措施为我国经济“繁荣”提供了持久动力。但是，土地开发过程中暴露出的违法及职务犯罪案件数目庞大，已成为土地开发过程中的“恶性肿瘤”，开发区建设规模盲目扩大、肆意圈地等 各类与土地相关的违法案件发生率远超出了一般人的想象。据全国24个省（区、市）的统计，2002年各 类园区规划占地面积已达3.6万平方公里，超过了现有城市的建设面积总量”。中国经济信息网·专家视角，2007年7月19日。
    [5] 国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组在《反哺农业应先还历史欠账》一文中指出：“土地农转非时的增值收益，90%以上通过种种渠道变成政府收入或转移到国内外土地开发商手中。有的地方政府财政收入的20%—30%、甚至于80%来自土地的增值收益。据粗略统一，改革开放以来，农民土地所有权收益流失至少在两万亿元以上”。上海，社会科学报，2007-7-12.
    [6]在十届全国人大三次会议记者招待会上，温家宝总理在回答记者关于农民土地产权的问题时说：“我们在改革开始的时候就实行了家庭承包经营的基本经济制度，就是说，农民拥有对土地的生产和经营自主权，此后土地承保期不断延长，现在我可以直接回答你，农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变。”新华社北京（2005年）3月14日电。
    [7] 迟福林、王景新、唐涛.赋予农民长期而有保障的土地使用权[J].中国农村经济，1999（3）.
    [8] 姚洋.中国农地制度：——一个分析框架[J].中国社会科学，2000（2）.
    [9] 韩俊.工业反哺农业、城市支持农村--如何在新形势下更多的支持农业和农村的发展[N].人民日报,2005-11-18.
    [10]《中华人民共和国宪法》第十七条：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。
    作者介绍：
    陈伯君，成都市社会科学院副院长，西南财经大学兼职教授；钟怀宇，成都社会科学院助理研究员，博士。四川，成都  610023
    文章出处：光明观察