史啸虎：统筹城乡改革的金融与投资问题

    重庆和成都两市所进行的统筹城乡改革是非常复杂和艰巨的，因为这次改革并非仅仅是一个用所谓城市化来解决城乡户籍合一的问题，而是要在彻底消除割裂已久的城乡二元结构基础上使这两个城市的近五千万城乡居民，包括原城市居民、城市化新增城市居民以及仍然生活在乡村的居民，都能过上真正富足的小康生活。为此，这两个城市就不能以通常的方式进行改革与发展，而应该采取非常规方式在改革现有的经济、社会和政治体制的同时，大刀阔斧地改革现有金融与投资体制以超常速度发展自己的经济，才能确保目前开始推行的统筹城乡改革得以成功。
    比如，我在《统筹城乡改革的关键所在》一文中曾测算过，按照重庆市现有的“十一五”经济和社会发展规划，该市到2020年经济总量计划在2005年的基础上接近翻两番，GDP达到1.1万亿元左右。按照这个规划的标准，重庆市城乡居民在13年后的人均收入也才有大约1.22万元人民币（11000亿元乘以40%再除以3600万人口），与现在的城市居民收入差不多。或者，如果2020年重庆市通过统筹城乡的改革，其城市化率从现在的38%发展达到67%，重庆市届时将分别有2400万城市人口和1200万农村人口，城乡人均收入差再从目前的4：1缩小为2：1，那么，该市城镇居民13年后的人均收入约为1.45万元，也仅比2006年的1.2万元多上2500元钱，平均每年增长200元不到，而农村居民也只有区区7000元多一点而已。可见在这个规划不变的情况下，该市统筹城乡的改革的确只能维持在一个较低的水平上。成都市的情况可能与重庆市有所不同，可能乡村部分的负担较轻些，但在城乡经济和社会发展的基本条件上估计是没有什么大的出入的。
    因此，该两市必须修改各自的已经实行一年多的“十一五”发展规划，重新制订和颁行一部能够真实反映其改革成果的、经济目标比现有规划至少增加50%以上，甚至100%的综合性的居民收入倍增计划来并努力加以实现。[详见史啸虎《统筹城乡改革的关键所在》，中国政府创新网2007年6月29日期]
    但是，这两个城市如何做才能以非常规方式以超常速度发展自己的经济呢？我们虽然没有现成方案可供参考，但是我们可以根据常识进行必要的判断和分析以得出合理的结论。这两个城市如何进行社会、经济和政治体制方面的改革、加快民主与法治建设步伐以达至上述目标，因上文已进行了探讨，本文不再进行综合性的分析，只拟从是项改革的金融和投资方面进行具体的分析和研究，以供政学两界人士参考。
    大家知道，一个经济体经济的迅速发展离不开三大要素，即投资、消费和净出口，而且这三者之间是一种此消彼涨的关系。也就是说，经济增长主要依靠这三大要素的拉动作用，而且这三个要素中的任何一个对经济的拉动率的高低变化均会使得另两个要素拉动率的反向波动。近年来，我国经济发展始终是以投资拉动为主的，投资率一直在40%左右的高位，2003年更达到64.9%[赵国鑫《如何测度三大需求的比例关系及对经济增长的拉动》，“中国统计信息网”2005年11月21日期]，而消费率却由于教育、医卫和社会保障等体制改革的失误或滞后始终在低位徘徊，净进口贡献率由于贸易顺差不断增加更是走进了一个难解的死胡同里而失去借用的意义。这两个内陆城市也不例外，是不可能依靠提高消费率和净出口率来拉动其经济发展的，实际上它们的投资拉动率也不低。比如重庆市2002年以来就超过了50%，2006年更是高到70%以上。[摘自《重庆市2006年固定资产投资形势分析报告》]成都市的投资率2005年也高达61.5%。[摘自成都统计信息网2006年4月6日期《“十五”期间成都经济和社会发展成就斐然》]
    据笔者不完全测算（以重庆市为例），如果13年后重庆3600万人（按人口自然增长率控制在4‰以内估算）人均收入按照现在的市民标准而不是城乡居民平均标准翻一番，达到人均2.5万元人民币计，重庆市的居民总收入就要在2020年达到9000亿元人民币，而人均GDP则要达到6.25万元人民币。这就是说，重庆市需要在13年的时间内将其GDP从3,486亿增加到2.25万亿元，整整增加6.5倍。而要达到这一发展目标，按照国内比较一般的50%的投资率计，仅重庆市届时每年就需要起码1万亿元投资额才行！一句话，该两市的统筹城乡改革最终能否成功的要害所在还是一个字：钱，也就是资金。
    为此，有人说这样纯粹依靠投资发展经济不适合，会带来技术进步慢、投入产出低、能源消耗高、环境污染重等问题，所以应该相应扩大消费和出口来拉动经济，并用经济发达国家如美国的投资率常年保持在15%的例子加以证明。这些说法都是对的，但是这里似乎有个关键的认识问题需要加以澄清，即重庆和成都两个内陆城市正处于跨越人均GDP1000-3000美元这个经济发展门槛的阶段，要想与沿海经济发达或经济外向型大城市，如深圳或上海那样（更不用说美国了）提出依靠消费率和净出口贡献率这两匹驭马拉动其经济腾飞的设想未免太幼稚了。因此，重庆和成都这两个城市要想经济获得超常规发展，起码在近10年内人们还是得在如何既扩大投资规模又优化投资结构以避免或减少上述问题发生上着眼，并采取得力措施对其可能产生的副作用加以控制和实施。舍此别无它法。
    但是，这两个城市应该如何扩大投资以及如何优化其投资结构？对此问题重庆和成都两市在它们的十一五发展规划中都有认真的思考和详细的叙述。比如，重庆市就在其规划中说到，要“深化投融资体制改革，加强投资引导，优化投资结构，提高投资效率，努力保持较高的投资水平，确保投资对经济发展的支撑作用”等。这里虽然没有细说，但其原则似乎是把握住了。因此，本文并不准备多说了，只想提出以下几条意见，以备查考。
    首先，我们所说的投资不光包括直接投资，还更应该包括间接投资，而且在国际上后者规模通常是前者的许多倍。比如，按照联合国贸发会议统计，2005年全球的外国直接投资流入总额高达8970亿美元，但是仅间接投资中的企业股权并购一项总金额就高达2.94万亿美元。[张金杰《国际直接投资形势回顾与展望》，中国社科院世界经济与政治研究所《2006－2007年：世界经济形势分析与预测》] 这还不包括间接投资中大量发生的中长期国际银团和政府贷款。
    要知道，间接投资不仅包括上市公司股权并购，也包括非上市公司股权交易；不仅包括证券投（融）资，也包括中长期借贷投（融）资，特别是中长期的、又不限制借款用途的非限制性国际信贷（international loan），如国际银团贷款外国政府贷款的投（融）资方式（由于国际资本流动性过剩加剧，国际银团贷款额近年增长迅速，2005年已多达3万亿圆元）。为此，我们必须开阔思路，在考虑通过改革改善本地投融资体制时，不仅应该着眼于传统的直接投资领域的投资环境改善问题，而且还应该更多地研究和分析如何营造一个便于企业通过市场化的公募或私募方式在国内外融资以发展股份制经济、同时也便于企业甚至政府在国内外通过发行中长期企业或政府债券募集所需资金的投（融）资环境。
    在这方面，我总的感觉是，我们的许多地方政府，包括重庆和成两市在内，对此似乎都意识到了这些措施的重要性，但在实际运作上恐因为权限有限，显得缺乏信心，不仅研究少，而且在其支持系统的策划和设立上鲜有建树，几无进展。
    其次，投资不光包括政府投资，还更应该包括民间投资，而且对于一个期望在短时间内经济获得跨越性发展的城市来说，后者更为重要。从各自的“十一五”规划来看，该两市政府似乎都很明白个中道理，且都曾颁行过促进民间投资的政策文件。但是我这里要说的是如何将这些政策措施落到实处，显现效果。
    比如，重庆市2005年12月8日颁行的《重庆市人民政府关于进一步加快民营经济发展的决定》，提出“支持公司制的、特别是符合产业发展方向的民营企业上市融资，或通过兼并、收购等形式重组上市。对有条件的民营企业发行企业债券。鼓励民营企业与外商合资合作。支持民间投资项目申请利用国外政府贷款和国内银行外币贷款。” 这是一个非常具有前瞻性的民间投融资体制改革措施，但是实行1年半以来，究竟有多少符合条件的民营企业通过重组方式上市、多少有条件的民营企业发行了企业债券以及又有多少民间投资项目申请利用了国外政府贷款和国内银行外币贷款了呢？
    可能是我孤陋寡闻，在民营企业债券融资问题上即便是最先吃螃蟹的重庆市，也只有在此文件下发之前的1999年重庆力帆集团发行过3年期5000万元企业债券，而且该文下发后不知为何迄今似乎还没有其它任何民营企业获此“殊荣”待遇。其它措施如民间投资项目利用国外政府贷款或国外银行外币贷款等估计也都仍然是处于纸上谈兵阶段。
    再次，投资不光包括所谓规模以上项目的投（融）资，还应包括大量存在的、为大幅度增加辖区居民收入所必须的中小型和微型项目的投（融）资。所谓规模以上投资项目是指那些投资额年销售额大于200万的工业企业或者或者年销售额大于500万的商业企业。出于政绩和趋利需要，长期以来各地政府均竟相投资上马所谓规模以上投资项目而不屑于支持和发展甚至有意或无意地在遏制一般民众出于创业或谋生目的的中小型或微型投资项目。
    比如，有资料表明，尽管目前对于各有关部门我国中小企业数量有着不同的也是差距极大的解读数据（从4000万个到320万个），但我国中小企业数量逐年减少、生存环境日益恶化的事实却是谁也没有否认的。主要原因也是众所周知的，那就是各级政府普遍实行的各种收费和罚款制度。中小企业之于一个经济体的重要性就像微循环的毛细血管之于人体一样，如果其发育和发展出现障碍，那就意味着这个经济体或人体的生命力的退化和衰竭。各经济发达国家对本国中小企业不仅绝无任何税外收费，而且还大多实行减免税收和支持融资政策，以鼓励国民创业。
    为此，可以说，什么时候重庆和成都两市的工商、质监、城管、交通行政管理、医药食品监督、消防、环保、法院、检察院等政府职能和司法部门全部由财政足额供养起来不再向辖区内中小企业或个体户们收取任何费用或胡乱罚款，同时从融资贷款方面给予稳定的法律或制度性支持的话，该两市数千万居民的民间创业性投资也必然会有一个爆发式的蓬勃发展。
    但是我们必须清醒地认识到，要想超常规地扩大投资并调整投资结构还必须构建一个适应其要求的具有足够授权的区域性投（融）资运作体系，也就是前文所说的支持系统。没有这么一个区域性投（融）资运作体系或支持系统，或者说，如果该两市不能筹措到超常发展所需要的必要比例的投（融）资资金，要想达致上述的超常规经济发展目标以彰显是次统筹城乡改革的成功，也只能是一个无法实现的美好梦想而已。
    毫无疑问，这个投（融）资支持系统是综合性的，当然，既涉及该两市所能能够获得的中央授权的范围和程度，也涉及两市本身对此的策划与设计的完善程度。比如，要想实现前述的间接投资中的证券融资目标，就需要证监会在改革现有行政管理色彩很浓的上市审核制度为注册制度的同时，像对中国银行和工商银行那样对该两市拟上市企业实行上市绿色通道制度。但这必须在全国人大授权前提下由国务院加以协调方可推行。为此，本文对该支持系统的策划和设计方案的可供参考的建议如下，
    一，  尽快提请全国人大审议和批准该两市拟订的各自城市统筹城乡改革试验区条例。该条例除了授权重庆和成都两市必要的进行政治、经济和社会体制改革的各项便宜决策权和试错权之外，还应该明确规定中央层面的国务院各部委、各直属机构以及各直属事业单位，如国家发改委、人民银行、国资委以及证监会、银监会和保监会等在各自职权范围内对该两市上报的改革方案均实施所谓“绿色通道制度”，尽快审批同意，不得阻滞或轻易否决。这一条是非常重要的，因为涉及近五千万人根本利益的这么深刻的统筹城乡综合性改革必须具有足够的合法性才能有效地推行下去。现在我们仅凭国家发改委这么一个中央政府的职能部门的文件就想推行必然会涉及如此多的中央各部门政策调整的改革是一种无视法治精神的做法，必须尽快加以纠正。
    二，  全国人大或其常委会审批的该试验区条例中还应该包括相关的金融和投资支持的条款。比如，特许该两市成立各自的、由中央政府和各该市政府按比例全额出资的政策性融资银行，如重庆（或成都）市（统筹改革试验区）综合开发银行，并授予该银行有海内外进行不受额度限制的大银团项目融资权利和在央行规定的特别幅度内自定行息标准以面向全国进行足量吸储的权利。只有这样，该区域性政策银行才能承担起国际银团贷款牵头行或代理行的国际融资职能以及中央政策性银行暂时无法顾及的各项融资补充功能，如支持创新型高风险企业的风险弥补功能、向城市基础设施等投资回报期较长的项目提供资金的周期弥补功能以及向实力不强的地方中小企业提供金融信贷资金的信用弥补功能（如对本区域内开发项目，特别是向民间机构难以投资的工程周期长、回报率低的基础设施建设项目提供长期低息贷款。民营劳动密集型和技术密集型投资项目给予项目低息或贴息贷款支持）等，而前述的那些该两市的促进民营经济创业发展的相关改革措施也都真正具备了实施的条件。
    三，  请中央收回对此两个统筹城乡改革试验区城市只给政策不给钱的成命，并针对该两市的城乡统筹改革试验区的经济发展需要，在国家财政部的正式预算内设立专项支持资金或国债投资资金。每年不能少于数百亿元，且应逐年递增。这笔钱由中央专控，但必须专门用于该两个统筹改革试验区内国家规划的重点投资项目。而且，中央还可以特别批准重庆市拥有以地方财政作为担保的向国内和港澳地区发行中长期地方发展债券的权利。每年发行中长期政府债券额度，特别是头5年也不应少于上百亿元/年。鉴于现有的城乡二元结构主要是由于我们建国以来长期推行的剥夺农村的政策而最终导致的，因此，在重庆和成都两市进行统筹城乡的综合改革之际，仅从道理上说，中央政府也应该掏出巨资来帮助该两市进行是次改革并力促其成功。对于重庆和成都的统筹城乡改革，只给政策不给钱的说法，无论如何也是说不过去的。望中央政府深思。
    四，  除了大力发展农村各类金融信贷合作社之外，国家应特许试验区设立专门为金融信贷合作社发展服务的政策性的区域合作社发展银行，同时，还应特许两市在区域内试行放开民间资本和外国资本在试验区内设立专门面向各种科技开发项目、第三产业项目、中小企业项目、农村开发项目、微小就业项目的股份制的专业化城市和乡村商业银行。而该两市拟组建的区域开发银行和合作社发展银行可以为某些重点扶持的城乡专业性商业银行和农民信贷合作社提供票据贴现或再贴现，帮助它们提高信用，吸引和筹集更多的资金。在经过审查的情况下，政府还可指定某些担保机构为一些符合条件的上述金融信贷机构提供担保，允许它们发行债券以筹集资金。当然，为了体现对这类具有专门服务对象的金融信贷机构，国家还应该允许它们以比一般商业银行较高的存贷款利率进行运作，使其能以有吸引力的存款利率向社会吸储，尽快壮大起来。
    五，  为了更好地支持该两市投（融）资体制的改革，同时为国家整体金融投资体制改革探出新路子，国家现有的三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等均需针对重庆市统筹综合改革的基础项目、出口加工和创汇项目以及三农改革项目分别设立专项资金，提供适量的贷款额度。政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是按照商业性金融规律运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构，因此其本身也面临着如何进行改革的问题。应该说，重庆和成都两市的统筹城乡改革所包含的巨大的国家经济发展战略的内涵和实践都将会给这类政策性银行的下一步改革提供难得的机遇。
    我国目前的资本市场实际是，无论是直接投（融）资或是间接投（融）资，对民间资本和外国资本开放程度都很低。据国家计委宏观院的研究，中国资本市场目前其实已经形成股票类、贷款类、债券类、基金类、项目融资类、财政支持类等总共六种融资方式，国内外融资渠道更是多达数十条。但是，对民营经济，也就是非公有经济仅仅开放了一般短期信贷和极少数大企业股票融资的渠道，远远满足不了各类非公有企业特别是中小企业和微型企业市场融资的需求。因而，它们不得不主要依靠自筹或其它非正规、小范围的借债集资或股权融资，此类融资规模小、成本高、风险大，使投资缺乏稳定性，本身也难以得到持久的发展。
    重庆和成都两市的经济如果期望出现一个超常规的大发展以成功支撑其所推行的所谓统筹城乡改革，就必须通过对现有投（融）资体制的改革向区域内所有经济所有制形式的经济体开放采用前述的各类投（融）资方式和渠道，充分解决各类企业，尤其是民营的中小型企业和微型企业的市场融资和贷款问题。这是繁荣该两市经济的唯一的、也是可行的途径。可以说，什么时候该两市的民间投资占到区域内全社会投资总数的80%或以上时，我们便可以毫无悬念地说，我们的统筹城乡改革取得了真正的成功。
    现在，有一些政学两界人士对于重庆和成都这两个市的统筹城乡改革能否成功持一定程度的怀疑态度，他们除了担忧其政治和社会领域的改革能否有效推进之外，主要还是怀疑其各项体制的改革能否推动各自的经济使之获得一个巨大的发展。我的看法是，如果该两市能够大刀阔斧地进行区域内政治、社会和经济体制的统筹城乡改革，加强其民主与法治的建设，并在国家给予必要授权的基础上认真地推行其投（融）资体制的改革，他们是完全可以达致其改革成功的目标的！
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