白 洋 张龄之：西部退耕还林地区农民生存状况调查——以四川省马边县为样本

    明年，退耕还林八年补助即将到期，但大部分退耕农民尚未从农业耕作向林业生产成功转型，农民可持续生计问题凸显出来
    国家实施退耕还林政策的八年补助期即将结束。退耕还林地区的农业产业结构调整是否实现、退耕还林的农民是否为补助结束后的生计找到出路？这不仅关系到退耕还林地区农民的生存生活水平的提高问题，还关系到国家的“退耕还林”战略的持续实施问题。带着这些问题，我们对实施退耕还林的四川省马边县进行了实地调查。
    马边县退耕还林工程的实施情况　
    马边彝族自治县位于四川盆地西南边隅的小凉山区，现有耕地总面积25.5万亩，其中坡度在25度以上的大约有21.7万亩。马边县林业局积极贯彻和实施国家政策，自1999年试点启动退耕还林工程以来，累计完成退耕还林工程造林13.4万亩，占全部耕地面积的53%。在我国，“退耕还林”是一个系统工程，不是单纯用“种树”替代“种粮”，而是通过退耕还林工程的实施，既保证生态工程的实施、实现社会可持续发展目标，又使广大农村劳动力从坡耕地粮食生产中解放出来，转向经济作物种植业、养殖业、农产品加工业、劳务输出等多种经营，从而大大加快农村产业结构的调整步伐，使一大批农民通过退耕还林走上脱贫致富的道路。退耕还林自实施至今，全县人均收入大幅增长，其中部分乡镇人均收入已经翻了一番。但如果仔细分析我们发现，农民大部分增收都是来自于国家补助，而并非来自退耕后农业产业结构调整所产生的经济效益，还未形成能替代粮食生产的地区支柱产业，很多问题值得注意。
    退耕还林后农民对林木管护不够。按照四川省退耕还林的政策，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁收益”的产权原则，农民对退耕还林后林木的种植和管护的好坏直接关系到农民的利益，关系到农民的脱贫致富和长久的生存状态。而我们在调查中发现，大部分农民并没有把林木的生产和经营作为自己生活资料的主要来源，他们对林木的管护不足，缺少过去耕地时的精耕细作。据我们调查统计，69%的农民最多只是进行一年一次的简单除草施肥，退耕还林至今的7年内，林木几乎还没有产生任何经济效益。
    林业及配套产业规模小、形式单一。专营生产加工竹制品的亚普集团聘请专家在当地考察后建厂，已建成科技示范田指导农户栽种，并提出“公司＋农户＋基地”的经营模式。该厂正式全面投产后，竹子需要量大约是每年30万吨，吸收劳动力大约为300人，所制成的竹加工品主要通过水路销往国外。据了解，该厂的科技示范片经营成功后将在全县推广。但迄今为止，这家企业是当地唯一一家收购、加工林产品的企业，也是当地唯一一家企业。
    市场需求不够稳定。当地林木产品的市场需求波动性很大，收购价格极不稳定，仅仅是竹子的收购价格就从每斤8分到1角5分不等，直接导致农民从林业产品得到的收入不稳定，使农民很难将对耕地的依赖转换到对林地的依赖上来。　
    交通等基础设施建设落后。马边县内较近的几个主要乡镇都没有基本公路连接，在较远的地区，特别是上山区，公路建设更加落后，完全不能满足这些地区农民对竹子的运输需求，很大程度上增加了他们的采伐及销售成本，制约了当地林业的发展。马边县外部只有一条通向乐山市的普通公路，其中部分路段的路面状况比较差，运输能力相当有限。 　
    农副业萎缩。由于退耕后粮食产量锐减，退耕农户家庭用粮主要依赖政府的补贴，而政府补贴的粮食主要是满足人的基本生存需求。没有富余粮食，家禽喂养数量也难以避免地减少。同时，由于国家退耕还林还草政策以及天保工程，原来的牛、羊放养也被禁止，因此农民农副业收入大大减少。
    富余劳动力较多。当地实施退耕还林以后，由于林业种植所需劳动力较农业耕种少，加上当地农民很少对林木进行精心管护，造成当地富余大量劳动力，虽有部分劳动力外出打工或自谋其他生路，但是所占比例甚小。据调查，54.5%的退耕农民都赋闲在家，仅依靠国家补助和自有田收入来维持一家人的日常生活。　
    影响马边县农民可持续生计问题的几大因素
    农民可持续生计是指退耕还林地区的农民在国家停止补贴后，通过林业、养殖业及其它方式能长久维持农民的生存并脱贫致富。而从调查看，农民可持续生计的状况不容乐观，通过分析，我们认为主要原因有：　
    1.退耕还林后的林业生产难以替代农业耕种
    生产技术和生产条件方面，从1999年开始实施退耕还林工程以来，马边县由传统的农业耕种向林业种植过渡已经到了第七个年头。国家在资金上大力补助，技术上大力支持，退耕林现已具备一定的规模效应。但是，和在当地延续了几百年的农业耕种相比，林业种植在生产条件和技术方面存在明显差距。首先，农民对种林不熟悉、无经验、技术水平相对较低；其次，退耕林在以前的耕地上种植，受到土地肥力、酸碱度、自然环境适应性等诸多自然因素制约。由此造成林业生产力较低，难以在短时间内创造较大的经济价值。
    稳定性方面，对于退耕农民来说，造林是一个从无到有的过程，其间充满了各种不确定因素。在补助八年期结束后，农民拥有的林木能产生多大的经济效益，农民能够获得多少实实在在的收入都具有不确定性，难以获得稳定的预期。具体而言：一是林业产品的收成不稳定。由于当地生产条件和生产技术相对落后，造林起步时间不长，故其林业产出不稳定，抗害能力较弱，难以获得一个稳定的林产品收成；二是林业产品收入不稳定。由于退耕还林重点地区大多地处偏远山区，信息不畅，交通不便，其林业及林产品市场发展相对滞后，市场需求不稳定。此外，农民在市场交易后剩余的林产品也无法自己消化，转化为生活必需品。　
    市场方面，由于受到地域和交通的严重限制，退耕还林地区对外招商引资普遍较为困难，使林业配套产业、后续产业发展受到极大抑制，市场发育不健全，易产生地方保护、垄断价格等；再加上信息传导、市场监管机制不够完善，使得林业产品初级、次级交易市场发育迟缓，退耕农民林业产品的兑现获利受到较大影响。
    交易费用方面，在退耕还林前的农业耕种条件下，大多数地区仍然处在自给自足的小农经济状态。这种封闭状态，使其在地区内部形成了一个完善的经济体，可以满足日常的生存需要，同时也使交易费用达到最低。退耕还林后，农民似乎马上被推入市场，他们需要到市场上去交换生产出的林产品，再用交换得到的货币去购买粮食和所需物品，形成了一个扩大化的市场。交通不便、信息不对称，从自给自足到市场交换，不可避免的增加了农民的交易费用。这样一来，会使农民的收入受到损失。　
    农民思想方面，长期自给自足的小农经济意识也使退耕还林地区的农民缺乏适应市场经济的开拓、创业、闯市场的意识和勇气，依赖国家的心理强烈。现阶段主要靠国家发放补贴维持生计，对林业几乎采取了放任自流的态度，只有28%的农民对林业进行了较为精心的管护，由此造成大部分退耕林产量不高、产品质量难以达到市场要求，农民依靠林产品获得较大经济利益变得更加困难，退耕林至今无法产生持续稳定的收入供农民维持生计。　
    2.补助发放停止对农民生存影响较大
    马边县是33个国家扶贫工作重点县之一，其收入水平一直不容乐观。以2005年为例，马边县农民人均纯收入仅为1563元，和四川省农民人均纯收入2803元相比，绝对数相差1240元。与此同时，按照国家政策，退耕农民每年每亩退耕地可得现金补助260元。根据马边县2005年退耕还林面积，占农民总数44％的退耕农民2005年人均获得退耕补助费用为566.4元，该补助费用占退耕农民人均纯收入的36.2％，由此可以看出，退耕补助对于退耕农民的收入水平来说影响重大。
    退耕还林补助是农民“以粮食换森林”的经济补偿，是维持失地农民生存最直接有效的资金来源。对于类似马边县在8年的补贴期仍未有效进行农业产业调整的地区来说，8年后停止国家补贴的“一刀切”政策将意味着实施退耕还林的农民的人均纯收入将突然减少566.4元。在林业生产效率不高，增收困难的情况下，566.4元的“收入空洞”对于绝大多数农民来说是难以在短期内弥补的。此外，退耕农民收入的下降和我国经济的高速增长、人均收入的逐渐增加、物价指数的节节攀升不相适应，势必会造成退耕农民在补助结束后生活出现困难、生活水平下降，重返绝对贫困化的状态。生计的不可持续性还将严重影响退耕还林战略的实施。　
    解决退耕还林地区农民可持续生计的对策
    完善补助政策。一方面，国家应该重新界定发放补助的年限及金额，满足农民将对耕地作物的依赖转移到对林产品的依赖、实现农业结构调整的时间需要；另一方面，应该根据各地区的实际情况确定补贴的延续时间和数量，从林产品产生经济效益开始逐年减少补助，实行退耕停补的“软着陆”，而不是一刀切的政策。　
    加大基础设施建设与政策倾斜力度。国家财政应该大力支持退耕还林地区的基础设施建设，制定各种优惠政策吸引东部投资，加快林业配套产业建设，保证林产品的销售渠道畅通，促进农民从农业生产向林业生产转换，从根本上解决农民可持续生计问题，让为国家生态做出贡献的退耕农民能够得到相应补偿。　
    强化“龙头企业+基地+协会+农户”政策。提高农民的育林技术，形成规模经济，从而有效提高林业生产率，实现退耕农民增收。同时，公司收购措施也可保证农民林产品的销售渠道畅通，缩短交易时间，及时降低农民林产品交易风险。
    发展充分竞争的林产品市场。只有充分竞争的林产品市场，林产品的价值才能得到市场的合理评估，才能打破买方垄断价格、压低收购价等不利因素，保障农民的收入不受损失，让农民尝到市场经济的好处，从根本上充分调动农民育林的积极性，促进农业结构的调整和优化。　
    完善粮食供给市场。农民退耕还林后的吃饭问题是农民可持续生计问题的核心，如果既没有一个稳定的粮食来源——耕地，又没有一个发育完善的粮食供给市场（随时以农民可接受的价格提供足够的粮食），那农民的可持续生计必将受到严重挑战，由此很难让农民安心、放心、持续地参与国家退耕还林政策。因此，必须在退耕还林地区或周边地区发育粮食市场，保证农民自身用粮的供给。 　
    发展当地特色产业。由于退耕还林地区农民退耕后主要以发展规模经济的林业为主，因此可以充分利用当地森林资源优势，相应地发展地方特色产业，比如以森林、民风民俗为特点的旅游业，可以有效带动当地第三产业的发展，有力促进地方经济和社会的发展。绿色旅游发展的可持续性也可以从根本上解决退耕农民可持续生计问题。　
    作者单位：西南财经大学公共管理学院
    文章出处：中国发展观察