何得桂：从耕地被大量蚕食看乡村治理

    在福建中部Y县的安桥（化名）乡进行农村文化调查时，笔者意外地发现，该乡有大量的耕地被无情地蚕食，而使人惊诧的是，多数村民并不为之痛心，而是表现出无所谓的态度。土地乃财富之母，民以食为天。这些俗语道出了耕地在乡村社会的重要位置。安桥乡为什么人为地蚕食许多耕地而对此“不以为然”呢？笔者对此展开详细的调查。　
    2000年底，安桥乡有38920人，25115亩耕地，人均不足0.7亩，而现在人口增长到40051人，根据乡土地管理所的保守估计耕地面积除了不可抗拒因素外，至少有2500亩由于人为原因而失去耕地功能，因此，人均耕地已经降至0.56亩，只有全国平均水平的40%左右。面对如此稀缺的耕地，他们为什么对耕地的丧失还漠不关心？　
    由于近年来安桥乡的乡镇企业异军突起，农民人均收入水平已经超过6500元，其中绝大多数来源于“上班”收入。随着收入水平的提高，农民建新房的愿望与日俱增。该乡村民喜欢“前庭后作”的住宅风格，因此房屋占用面积就比较大。而宅基地供给很紧张，乡村干部为了免于陷入吃力不讨好的宅基地调解，对直接在耕地上面建造住宅这种明显的违法行为“置之不理”，这在还基本是“熟人社会”的乡村和基层政府组织涣散地区，是一种相当普遍的现象，而在这种地区的宗族型村庄中则更是如此。有些村干部甚至为了赢得村民的拥护还在“暗中”帮助他们，使非法占用耕地的行为合法化。惯用的手法是先把耕地改变为场地，然后，又把场地改变为荒地，这样，本来属于耕地的良田在村干部上报的建房用地中却成为了荒地，取得了土地主管部门的同意。于是，就有了“干部满意，群众称快”的“双赢”结局，耕地在无声无息中减少。　
    更使人诧异的是，不仅是乡村干部，甚至Y县政府也表现出与农民“不相上下”的行为。基层政府组织为了发展经济、壮大财力，不惜以牺牲耕地为代价。众所周知，我国实行严格的耕地保护制度，不得随意改变耕地的用途。然而实践中往往发生以下事件：安桥乡某村为了出卖经过该村的省级公路两边的耕地给农民作宅基地，就采取了迂回的做法。借助耕地平整项目，根据上级有关土地整理的规定，允许在确保基本农田面积的前提下，将多余的耕地用于村庄发展规划，该村就把平整后的土地面积“以少报多”，骗取政府部门的同意，从而将约60亩的优质耕地作为农民的宅基地。这样，在沿公路两边的耕地上一座座楼房就拔地而起，形成了一道亮丽的风景线。
    国家对改变耕地性质和用途的行为有严格的限制，对于占用耕地，国家规定了严格的逐级申报制度。然而，县乡基层组织往往采取化整为零的做法，超权限审批耕地占用，导致耕地被大量占用。安桥乡在改建乡中心学校时，征用30多亩耕地，按照规定应该向省级土地部门申请，但是，县乡土地部门为了逃避上级的监管，采取化整为零的做法，把这些耕地进行拆分，以达到县级土地管理部门有权审批的目的。
    如果说用化整为零、隐藏不报等策略对付中央的土地控制政策，是学会钻中央政策的空子行为，体现出的是地方政府“行动能力”的话，那么，面对农民违法占用土地而常常表现出心有余而力不足的困境，则使基层组织的“行政无能”得到淋漓尽致的展现。笔者了解到，即使土地管理部门知道某农民占用耕地建房，通常也不能有效地阻止其行为。这不是因为上级土地管理部门不想管，而是执法成本太昂贵。譬如，发生乱建房的现象，从执行的程序上来看：从发出一个停建通知书，到举行听证会，再到执行，这前前后后需要花费大量的时间。在这期间房屋可能已经建好了。在从执行费用来看，也是土地管理部门难以承受的。如果都到现场考察、核实，则是不可能的。同时，由于乡镇土地管理所是县政府的派出机构，乡镇政府对此类的违法现象也是“睁一只眼，闭一只眼”，很大程度上也削弱了行政执行力。          
    更为严重的是，土地管理部门在不能有效监管的情势下，则默许、纵容村民的蚕食耕地行为，然后再处以罚款，这种“以罚代法”的行为助长了滥占耕地现象的发生。某村一位村民擅自在自己的承包地建造房屋，虽然乡村有关部门进行了劝阻，但是房屋仍然建成，最后，土地监管部门只好以罚款了事。这样处罚给村民造成了一种错觉，认为在自己的承包地上建房最多是出一笔罚款。　
    这些事件和行为使人唏嘘不已，令人深思。无论是基层政府、乡村干部，还是普通群众在耕地问题上大多表现出“熟视无睹”的行为，笔者还是第一次见闻。“落一叶而知秋至”。这个个案对于我们正在推进的新农村建设、改善和提升乡村治理水平具有难得的启示：　
    1.新农村建设过程中，要破解“上有政策，下有对策”的现象　
    虽然国务院三令五申强调保护耕地，并且制定了严格的制度，但是，在实践中，地方政府对有关数据弄虚作假、瞒天过海、化整为零的做法极大的破坏了中央政策的功效。随着社会主义新农村建设作为一项重要的政策在全国范围内的有力推进，如果“上有政策，下有对策”的现象得不到化解，那么又如何保证这一惠农的重大战略决策得以真实、有效地贯彻执行？
    2.反思农村基层政府定位
    农村基层政府作为国家各项政策的具体执行者，其行动能力的强弱很大程度上影响着政策的执行效果，进而深刻塑造乡村治理的状况。Y县土地管理部门在知道村民违法占用耕地建房的情形下，通常还是不能有效地予以制止，这不仅反映出现行土地管理制度的无力，还折射出基层政府，特别是乡级政府的定位存在不容忽视的问题。乡镇机构改革使我们在约束基层政府行为的同时也极大地压缩了基层政府政治运作的空间，削弱了其执行力。无权无力的乡镇政府常常以“被动、消极”的态度配合上级部门的工作，致使对村民违规行为而出现“睁一只眼，闭一只眼”的现象，值得我们再次思考农村基层政府定位问题。
    3.新农村需要“新农民”
    农民在生活水平提高之后需要建房是无可厚非的，然而像安桥乡部分农民为了追求自身的舒适而不顾国家发展大局的态度和行为需要改变。如果说没有村民的一致行动，村庄的公共事务就无法开展，没有村民的一致行动，发展村庄、建设村庄是一句空话的话，那么村民某种“不好”的一致行动对于农村建设和发展则更为可怕，特别是走向工业化的村庄，村民共同对于耕地的漠视而不惜牺牲、浪费耕地的行为需要引起我们高度重视。如何引导农民形成既能顾全大局又能合理利用、珍惜资源的观念，拥有“健康”的一致行动是当前急需解决的问题。
    4.健全的监督机制是良好乡村治理的重要条件
    无论是采取“化整为零”的策略取得审批权，还是对耕地数据弄虚作假或者纵容违法行为的发生，无不体现出监督制度的不完善。监督制度的不健全不仅仅体现在县乡村，还表现在县级以上政府。正是由于监督制度不力，促成种种违法和县乡村“合谋”行为的形成。乡村治理困境的呈现，很大程度也是因为包括监督机制在内的政治治理的缺失所造成的。大量非法占用耕地将导致我国的农业产量下滑，影响国家安全和社会稳定。因此，只有将最严格的耕地保护制度落到实处，才能有效遏制耕地被非法蚕食的现象。也只有如此，良好的乡村治理局面才可能出现。
    由此可见，在新农村建设过程中农村基层政府的定位和执行力、农民健康的一致行动和良好的监督机制深刻影响着乡村治理的局面。如何在全面推进新农村建设进程中改善和提升乡村治理水平，通过乡村治理水平的提升进而又促进新农村建设是我们需要认真面对和解决的问题。 　
        作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心
    文章出处：中国发展观察