曾永昌：城乡统筹改革试验的土地制度选择(下)

    ——中国特色集体土地市场的理论和实践初探
    三、以市场交易替代政府管制的制度重构
    农地市场交易是解决城乡贫富差距和保护耕地的需要。在政府全面管制农地和管严耕地、放开非耕地的土地流转试验都趋于停滞不前的条件下，当前有必要以农地市场交易替代土地流转，重构制度。
    （一）以经济手段构建耕地保护机制
    经济手段指“三集中”规划控制、农民耕地保护权国家购买、农地市场交易调节税三大政策系统。经济手段顺应了市场规律，有利于化解日益严峻的政府和农民的农地交易矛盾。
    1、“三集中”规划控制是农地市场交易的制度框架
    所谓“三集中”规划， 指居住向城镇集中、耕地向规模集中、工业向园区集中的规划。 “三集中”规划有利于改造传统农业的局限性和落后性。 类似的做法，台湾叫土地重划。
    （1）土地供给可能性边界的存在是制定“三集中”规划的理论依据。 土地供给和需求之间存在科学机理。无论是土地资源大国，还是土地资源小国，只要一个国家和地区的条件一定，即土地资源的自然禀赋（土地天生的可供人类利用的数量和质量）；人口、土地（耕地）之间的比例关系；人类对土地的投入和产出，包括资金、劳动力，尤其是知识、技能、观念给定，土地供给就已经确定了可能性边界。世界各国尽管有权决定自己的土地供给数量和区位，但大量的事实却证明，各国的土地供给始终在一条既定的土地供给可能性边界上移动，任何试图打破土地可能性供给边界的努力都注定要支付巨额的代价，并在出现某些问题后最终还是要在建设用地和农用地之间实现均衡。（20）1994年，城市房地产管理法颁布后，很多城市政府盲目进行了规划修编，试图尽可能把城市周边的集体土地扩进规划圈。但结果证明，城市政府所能做的仅是使城市版图在理论上扩大，在实践中受到发展资源及可供利用技术的制约，没有几个城市真正实现了所谓国际大都会的目标，很多城市不仅1992年后的土地还没有消化完，而且至今还留下大量城中村和闲置土地。这就是土地供给可能性边界规律的惩罚。由此可见，政府管制农地的目的是为了保护耕地，但实现耕地总量动态平衡并非必须政府管制。只要尊重市场，市场本身就能够以竞争方式优胜劣汰生产要素，各尽其能配置建设用地和农用地。
    （2）生产可能性及其利用的结果是推动“三集中”规划的经济动力。 盘活土地资源与资产的动力，来自现实和历史的需要和可能。从历史看，全国农地市场交易的历史表明，30年来凡是能够给农村经济带来质变的农地市场交易，几乎都是依靠存量、增量集体建设用地共同入市推动的。1980年代，沿海、沿边农村突破国家农用地的法规限制，引致后来的乡镇企业异军突起，改变了当时城乡经济的结构差异。这些地方致富的实践启示我们：要想增加建设用地资源就必须盘活现有存量耕地和非耕地。从现实看，一方面，小农经济的耕作方式和居住方式，造成农村田边地坎多，农民人均宅基地面积大，乡镇企业土地投入产出低，可利用空间很大。因此，盘活存量农地是农民节约利用土地的必然要求。另一方面，现有闲置的集体建设用地数量非常有限，农民仅靠这些少数存量的农业或非农业建设用地自建出租屋或流转，不可能把农村经济活跃起来。因此，盘活存量农地也是农民致富的必然要求。
    （3）借鉴我国“三集中”的历史经验与教训降低制度变迁交易成本。 “三集中”在我国的形成有两个历史背景，一是土地管理制度的变化。1998年实施的新土地管理法提出了耕地占补平衡的法定原则和土地用途管制的法律制度。但我国立足于占补平衡的土地用途管制是针对宗地用途的管制，僵硬有余而灵活不足，造成中央政府耕地保护预期与农村土地利用的实际脱节，迫使地方政府和市场主体选择“三集中”进行新的土地扩张，支撑地方经济发展。 （21） 二是农村历史使命的变化。2005年，中央做出“建设社会主义新农村”决定，地方开始探索社会主义农村建设。“三集中”目标，与新农村建设目标不谋而合。 但我国土地公有制产权边界的不清晰，却决定了政府和农民都成为“三集中”土地利益的受益主体。而政府和农民不同的社会分工，则决定了他们大体相同的制度预期和截然不同的内生动力。大体 相同的预期，指政府和农民都寄望“三集中”给农村带来繁荣、富庶、美好。截然不同的内生动力，指 形成了规划管制和规划控制两大实施路径分歧。“三集中”规划控制的主张是：“三集中” 是社会 内生的产业调整、城镇重塑需求，政府应该依托社会演生“三集中”的村庄规划， 支持农民通过盘活农地获取致富资本 ，顺应社会演生农地市场交易制度，与社会合作博弈定型农地市场交易制度。 “三集中”规划管制的主张之一 是：传统用途管制严重限制了地方经济社会发展用地，地方推行“三集中”是回避中央土地用途管制的有效对策，因此借“三集中”给农村强加“圈地”规划，并依托强制拆迁、低价补偿盘活村庄土地，然后将新增建设用地转为国有土地，进入政府垄断市场“以地生财 。 之二是：将新农村建设和“三集中”挂钩，设定时间表推进“三集中”。由于过高估计了政府的财力、低估了移风易俗的艰巨，从而或因打乱了农村经济、心理、传统、风俗、生活的均衡，或因财力不足低价补偿、强制拆迁而导致农民因承受不起当市民的代价而抵制地方政府“三集中”。
    为此， 政府主导“三集中”规划应当注意以下三方面问题。首先，“三集中”规划的设计理念必须尊重民意。 “三集中”规划是农地在推行现代小城镇理念与保留区域传统文化和尊重农民风俗生活习惯上实现均衡的自发演生过程。政府，一要保证农民在其边界内自主行使承包土地经营权利，二要尊重农民自行演生适合他们需要的土地制度，三要依法、自愿、有偿、平等，顺势而为。   
    其次，“三集中”规划的行政主体必须从事公共服务。政府和农民都认为， “三集中”无论对国家可持续发展，还是对农民都能够带来更多的实惠。当前矛盾焦点不是认识不统一而是政府公共服务不到位或错位。政府，一要加强法制意识，杜绝乱记载，二要提供房屋拆迁补偿优惠政策，三要妥善处理农民宅基地权属及其纠纷，四要公平重划土地，保护好农民劳动条件 。
    第三，“三集中”规划的增量土地必须地权属民。“三集中”规划能够增加土地有效供给。但现行制度却没有明确界定“三集中”规划新增集体土地产权的归宿。有的地方政府便以县改市、市改区、村改街、村民改居民、双放弃换社保等所谓城乡一体化方式，直接或间接地国有化这部分新增集体土地产权，从而引发群体性事件。政府必须禁止任何组织违法国有化集体土地，防止权力和利益对增量集体土地的侵蚀和掠夺。
    2、农民耕地保护权实行国家购买
    当前耕地改变用途的中央、地方；政府、农民博弈，主要集中在城郊农地转用上。城郊农地违法转用屡禁不止的原因，就在于城郊农地转用的经济效益是原农地经济效益的数十，甚至上百倍。 政府激励农民保护耕地的政策选择，从市场的角度看，一是政府提高粮价，以保证种粮农民和种植经济作物的农民维持起码的收入均衡。但提高粮价却会带来物价的乘数效应。因此不是政府的可能选择。二是国家向持有耕地的农民实行货币补贴，以激励农民保护耕地。 从政治的角度看，可以实行耕地用途管制。当前，中央政府选择后者。但中央政府的土地用途管制，地方政府和农民都不遵守，并形成政府和农民非合作博弈的关系，从而陷入政府越限制农地转用，市场违法用地越多的困境。
    政府以货币补贴换取农民履行国家保护耕地的契约，无疑比政府管制更能激励农民保护耕地 。在市场条件下，如果没有政府的管制，所有农地一定是按照趋利原则流动的。而且所有农民也一定拥护这样的流动原则。因此，农地市场交易的最终结果，就是实现各家各户经济利益均衡。政府解决市场配置农地出现的耕地减少，可以有两种思路。一是补贴城郊农民。按照农民耕地面积的多少，用货币补贴农民的种粮损失，激励保护耕地。二是补贴非城郊农民。城郊农民的耕地补贴标准无疑高于非城郊农民。政府为了降低耕地保护成本，可以转而补贴非城郊农民。非城郊的农地由于不具备城郊的经济区位，政府相同的货币补贴可以多保护耕地。显然，政府保护耕地的最佳路径是向农民购买耕地保护权，而不是以权力强制农民。
    本文所言的货币补偿是指通过补偿后，可以确保种粮和多种经营的农民基本实现收入的均衡，从而遏止农地改变用途流动的政府行为。评估货币补偿绩效成败的唯一标准，就是看其在正常状态下，政府通过政策的实施能否有效阻止农地非正常的改变用途流动。
    3、建立国家土地利用税收调节体系
    实行农地市场交易调节税，符合市场经济国家通常调节市场收入分配的原则，不仅体现公平与效率、有利于强化国家转移支付，而且可以理顺农地关系，有利于推动资源经济配置。 首先，农地市场交易 调节税，是国家宏观调控农地利用结构的重要手段。在货币补贴不能有效制止耕地减少的条件下，国家能够利用农地市场交易调节税宏调整土地供给可能性边界的变化，治理耕地及非农和农业建设用地交易的可能市场失灵。其次， 农地市场交易调节税的收入能够满足国家购买农民耕地保护权的货币补贴支出，其剩余部分还可以作为 国家农村发展风险基金的积累。
    农地市场交易调节税的重要手段是税率。根据扶持农业的优惠政策，国家农地市场交易调节税税率的具体政策可以如下设定：耕地不改变用途交易，实现零税率；非农和农业建设用地内部交易实行低税率；耕地改变用途交易实行高税率；非农和农业建设用地外部交易实行高税率。农地市场交易调节税的收入，用于支付国家购买农民耕地保护权的支出，积累“国家农业发展风险基金”。
    （二）以竞争市场构建农地交易制度
    驱动市场行为的是利益，规范市场也必然靠利益。以竞争市场构建农地交易制度的核心，是重构政府、农民、企业（包括所有用地主体）的土地市场身份和利益关系。
    1、农地权利自由是集体土地制度的核心价值
    既往农地制度安排的分歧，其实是农地制度核心价值认识的分歧。现在重构农地权利自由的核心价值，有利于理顺政府和农民的土地关系。
    （1）农地权利自由促进国家发展、社会稳定。 集体土地作为重要的生产要素，配置的公平与效率事关经济社会的绩效。但构建效率与公平的保障机制却不能依托农地农有、农地农用的管制制度，而只能依赖农地本身的权利自由实现。对农民而言，农地权利自由是所有权利的基础。农民只要拥有这个自由，就可以通过各个市场实现他们想要得到的其他权利。
    首先，农地权利自由有利于国家发展、稳定。既往人们总认为农地权利自由影响国家发展、稳定，从而以国家发展、稳定的名义否定农地权利自由。但历史的逻辑否定任何将自由和发展、稳定对立的判断。农民的自由包括身份选择自由、居住迁徙自由、读书就业自由、民主选举领导自由、农地权利自由，等等。这些属于农民的实质自由，是农民基本的可行能力。而国家发展、稳定正是拓展农民的这些实质自由、赋予农民这些可行能力的过程。农地权利自由与国家发展、稳定的关系是双向的。当国家发展、稳定拓展农地的实质自由，赋予农民的可行能力时，农地的实质自由、可行能力就反作用于国家的发展、稳定，激励农民拥护、支持、参与新农村建设，并提供发展所必需的稳定条件，就像当年党领导土地革命一样。
    其次，农地权利自由有利于新农村建设。作为最基本生产要素的农地及其权利，涉及农民的衣食住行，是农民主要的就业机会和财产来源。如果农民连属于自己土地的权利自由都不能行使，其他生存、发展的权利自由则很难落实。农村土地活，经济社会全盘活。政府只要赋予农民农地权利自由，比如，准许宅基地转让、以地招商，农民就可以凭借农地市场交易换取新农村建设的资金、发展安排富余劳动力的产业、催生适合农村经济社会发展的带头人、推动农民组织化程度的提高等所有困绕政府的矛盾。
    （2）农地权利自由的基本含义。 首先，农地权利自由以履行农地义务为前提，彼此相辅相成。即，农民遵守“三集中”规划和履行国家耕地保护义务，政府保障集体土地和国有土地同地、同权、同价，并禁止政府非法国有化集体土地。其次，农地权利自由的法律原则：一是构建国有、集体两个土地市场，允许农民推动农地生存保障功能向致富资本功能转变；二是 允许使用权和所有权交易，但涉及所有权的交易必须是国家行为。再次、农地权利自由的法律框架 。一、集体土地所有权享有完整的地权， 即出让、 转让、出租、分割、抵押、赠与、继承权， 实行集体土地所有权出让、转让、出租、抵押制度。二、承包土地经营权享有完整的地权，即 永佃权、转让、出租、分割、抵押、赠与、继承权， 实行集体土地使用权转让、出租、抵押制度。 （ 22）  三、实行宅基地市场配置制度。国家赋予农民修建、拆除、转让、出租、抵押宅基地的权利；除生活特别困难的新增农户并经村民委员会讨论通过的情况实行划拨外，一律以市场配置；原有宅基地转让后不能再申请划拨宅基地。四、 原则上取消行政划拨土地。建立 政府公益征地目录，建立政府征地补偿标准农民讨价还价机制， 实行军事等极少数公益用地强制征收、市价补偿的国家征用制度。五、 国家支持土地所有者、使用者以地招商、 以地招商 、以地入股、以地生财。农业用地可以兴办农民专业合作社，包括农产品加工合作社、信用合作社、消费合作社等服务于农业项目；农业建设用地在产业政策的许可 以独资、合资、联营、入股方式直接参与房地产业、旅游业、服务业、乡镇工业、现代农业，以及其他可能的产业 。六、农业建设用地从事房地产开发，享受经济适用房政策，其产权在规定年期内不得转让、出租、抵押。七、既往隐形流转的历史问题，以符合现有“三集中”规划的原则，在保障农民经济利益的前提下，由权利双方按照现有政策协商解决、补办手续。
    （3）农地权利自由的实现依靠政治、经济、社会安排。 土地利益是向城市、工业、城市居民倾斜，还是向农村、农业、农民倾斜，或是均分，是个以人为本的政治、经济、社会安排问题。确保城乡、工农土地利益分配平等的路径，是构建一个价格激励、扩大就业、民主政治的农地市场交易框架，均衡耕地保护与市场交易两者利益，遏止地方政府土地利益驱动、抑制城市过度外延式扩张、确保耕地保护国家预期和城乡均分土地利益目标的实现。 （23）
    2、公平的经济结构和公共政策是农地市场交易的制度前提
    政府应该从全局性、战略性的高度为农地市场交易提供一个公平的经济结构和公共政策框架，确保农地市场交易按照理论预期完成既定任务。
    （1）经济结构和公共政策公平原则的基本含义。 实行多予少取的农地市场交易政策，是公平经济结构和公共政策的基本含义。 具体讲，就是至少必须禁止征地、转用、拆迁、补偿、联营联建、反租倒包、入股分红、规模经营、农业产业化等对农地进行的投机、掠夺等。 多予少取的经济结构和公共政策前提不确定，作为经济子系统的农地市场交易不可能实现公平。市场经济是中性的。经济结构和公共政策决定的激励、约束条件，影响市场主体的价值追求。如果对市场主体缺乏公平的激励、约束条件，则必然扭曲市场主体行为，导致坏的市场结果。如果对市场主体提供公平的激励、约束条件，则可能框扶市场主体行为，导致好的市场。因此，满足 农地市场交易的公平条件，对完成农地市场交易预期至关重要。
    （2）经济结构和公共政策实现公平的具体形式。 首先是 公共财政向农村教育、卫生、就业、低保、生态、治安、交通、小集镇规划和小城镇建设等等各个农村公共领域倾斜。其次是工商政策要尽可能方便农民创业。一是改革和清理各种限制性的体制和规定，实行新办企业备案制；允许庭院和住宅经营；在不违法的前提下，尽可能放宽资本金额度和经营范围等方面的限制。二是放宽金融管制，宽容民间借贷，积极发展乡村银行、贷款公司、乡村贷款担保公司等金融组织，建立农民创业融资体系。三是如果必要，可以适当减免工商业发展初期的税收予以扶持。（24)   
    3、同地，同价，同权是农地市场交易的产权基础
    同地，同价，同权，是两权土地同质改革的核心问题。 改变现行土地市场和土地利益的分配结构，无疑将触动既得利益集团的根本利益。但利益各方的博弈，则为公共政府重构两权土地制度难得的机遇。
    （1）赋予农地完整权利是我国融入世界富国强民的需要。 从经济的角度讲，土地混合所有制很可能是今后发展趋势。本文开头已经论证随着信息技术、生物工程等新兴产业的出现， 后现代社会各国土地所有制的选择正在趋同的命题。但所有市 场经济国家的土地产权混合所有制都是建立在个人产权明晰基础之上的。如果要想我国集体土地所有制能够调动起农民建设新农村的积极性，并为它们参与现代产业结构的调整、重组提供融合支持，就必须尽早把私权明了作为农地产权制度改革的基础工作。 从政治的角度讲，“地权属民”需要 完整赋权。现行土地制度 按照国有土地“务工”，集体土地“务农”的原则构建地权结构，建立起一个供地主体——政府，一种交易产权——国有土地的政府 垄断市场。政府以 “一个口子收购，一个池子储备，一个龙头出让”的模式控制了所有建设用地的进出口，法律禁止集体土地未经国家征用在农业框架外流动，从而让我国的土地富了城市、工业，穷了农民、农村。 国家法律不能有效保护农民的土地所有权和承包经营权、造成农民与国家关系疏远，甚至对立。“地权属民”能够有效解决农民对国家的认同，这是我国今后经济社会发展到相应阶段的必然选择。（25） 而“地权属民”的核心就是完整赋权。
    （2）赋予完整承包土地经营权是当前目标。 现行承包土地经营权法律、法规对农地权利严加限制，一是农地不得改变土地的农业用途。二是流转期限不得超过土地剩余期限。三是承包土地经营权只能在农业内部流转。当前需要从政府行为、农民意识、市场机制等方面，解决浮出水面的困扰土地顺畅流转的承包土地经营权自由交易的突出矛盾。 而 最为紧迫的任务是完整界定农民承包土地经营权。
    完整的承包土地经营权包括如下含义：一是转让权、抵押权、入股权等自由流转权。二是改变农地用途权。政府解除以上禁令，至少可以推动农村如下新的增量改革：一、荒山、荒地、滩涂政策的开放，有利于鼓励投资者受让荒山、荒地、滩涂兴办企业，兴建别墅和游乐场所，或用于其他投资，合资项目，从而拓宽农村经商办企业的路子。二、“小产权”、“乡产权”住宅、宅基地政策的开放、有利于引进城市资金建设小城镇，从而带动相关产业的发展。三、承包土地经营权权责、权利、权能的拓展，有利于强化市场配置资源的能力，有利于开辟更多的新的农业合作领域。
    当然，承包土地经营权的完整赋权必须与政治、经济、社会安排同步。赋予承包土地经营权的 私有产权性质，无疑是农村土地承包法的重要贡献。但对于像我国这样的经济社会转型国家，政治、经济、社会的安排却比集体土地使用权的私有性质更为重要。因此，在赋予完整承包土地经营权的同时，必须推动农村政治、经济、社会的改革。
    （ 3）赋予完整的集体土地所有权是最终目的。 一是必须同时重视所有权与使用权完整性赋权改革。利贝卡普认为：“所有权可以包括很多种不同的权利，其中包括阻止非所有者进入的权利，挪用因为使用资源和对资源投资所得的租金流的权利，将资源卖给或转让给其他人的权利”。在他的分析框架中，所有权具有规定和限制使用权的功能。（26）但 我国土地产权制度的 所有权、使用权权利完整性赋权改革却陷入 所有制和政权结构的二难选择。首先是制度 重使用权完整性轻所有权完整性改革。 出于政治的规定及其他原因， 制度精英以所有权对经济资源的配置并不重要为前提，过分夸大了使用权——承包土地经营权私有性质改革的地位和作用，从而为农村土地承包法替代土地所有制改革提供理论支持（刘凤芹 2004）。但农村土地承包法实施5年的实践，却是大量 承包土地经营权因被集体土地所有权和国有土地所有权规定和侵蚀而名存实亡 。其次是所有权完整性赋权体制难度很大。 土地集体所有制是政社合一的所有制，所有国有、集体所有权对承包土地经营权的规定和侵蚀冲突都与这一结构相关。改革的难度，首先是镇村领导人同时是集体土地所有权代表，他们不愿在土地产权制度改革中失去经济、政治既得利益。其次是政社合一的农村政治体制与我国社会政治体制盘根错节，改革不仅成本很高，而且可能失败。 我国的承包土地经营权遭受国有和集体所有权规定和侵蚀的实践正好印证了利贝卡普所有权重要的判断，但再困难也必须推进所有权完整赋权改革。
    二是赋予完整集体土地所有权改革不是推行单一制。就目前情况看，以农村土地承包法替代土地所有制改革确实不是农地制度的最优解，但实行单一土地私有制，或单一土地国有制、集体制也不是最优解。首先是全国推行土地私有制行不通。 产权学派的“一私就灵”、“一卖就灵”、“一股就灵”的国有企业改革并没有正确把握科斯“交易先于产权”和制度转型成本的理论，值得引为农村土地私有化改革借鉴。一是如前所述， 提高 配置资源效率、解决粮食安全和防止土地兼并都与土地所有制形式安排没有紧密关系，而主要与政治、经济、社会安排相关。土地所有制举一发而动千钧，对于一个国家来讲，选择土地所有制改革都实在是出于无赖。如果我国的政治、经济、社会安排能够确保承包土地经营权真正具有私有性质，那在赋予完整集体土地所有权权利的条件下，维持现在的承包制当然是最优选择。二是在 我国农村实行土地私有化改革，不能仅从所有制制度本身考量可行性。中国农村 20世纪50 年代土改形成的私有制，对权利的界定比今天还清晰，但是一经社会主义改造农民就轻易失去了已经获得的土地所有权； 20世纪80 年代推行“公田私营”，但是只要乡镇基层政权干涉，农民的土地承包经营权就可能朝不保夕。即使是 21 世纪实行《农村土地承包法》，但只要政府圈地征地，农民仍然保不住他们承包地。历史启示我们：我国农地制度的变迁过程，就是国家与农民以及农村政治体制的博弈过程。土地集体所有制和农村政社合一政治体制是传统社会主义在农村的微观基础，改革农地制度需要与农村政治体制配套。农村政治体制不改革，不仅土地私有化很难进行，而且即便私有了农民也很难保障自己的土地财产权利。而土地所有制与农村政治体制配套改革，则意味着巨大的制度交易成本和政治风险。
    其次是单一土地国有制或集体制也不可行。社会生产力决定生产关系。之所以经济发达和不发达地区的土地诉求差距很大，就在于代表小农经济社会的生产力和代表市场经济的先进生产力各自需要不同的生产关系——土地所有制结构。无论是否维持土地承包经营制，一个大国都不能只追求统一的土地所有制模式。单一土地所有制模式，对经济不发达地区的公平与效率就是对发达地区的不公平不效率。 正如笔者曾经在《土地所有制之争应该从主义回归到方法》中所言， 我国地域辽阔、区域经济差异巨大，这一国情势必决定社会生产力分布的多层次性和土地所有制需求的多元性，因此，土地公有制（国有、集体所有）、私有制、合作制、股份制在我国都应该有相应的社会生产力需求基础。既然如此，我国土地所有制的选择应该从主义之争回归到务实态度。当前重要的是尊重农民自发演生制度的意愿，允许各地根据当地的社会生产力发展水平选择与之相适应的土地所有制，并让政府和农民合作博弈定型制度。
    4、公共政府是农地市场交易的政治保障
    农地交易市场需要公共政府。政府的作用是顺应社会演生制度的需求，并通过提供公共服务和社会合作博弈定型制度。政府公共服务包括提供公平正义的产权制度、完整的农民土地权益、机会平等的价格激励和城乡平等的就业机会，以及保障农地市场交易正常运行的 “防护性保障”和“透明性保证”的政治、经济、社会的安排。
    （1）分工原则。 市场经济其实就是产权交易经济，承包土地经营权的社会化、市场化必然要求建立政府和市场合理分工的资源配置机制，并以政府维护公平，市场实现效率的形式实现政府与市场各自利益的均衡。首先是行政主体一致。市场一是要求各级政府作为一个统一的权利主体和责任主体行使管理权，以确保政府行政的整体性和统一性，二是要求 政府尽可能提供更多的公共服务，以帮助规范各种交易行为。但 当前，一是多元市场，多头政策，多元执法。二是中介机构过多过乱。三是政府强迫命令农地市场交易。其次是政策透明和行政监督到位。一是确保农民和社会有效监督农地市场交易。二是确保地方政府流转土地的定价、签约程序公开。再次是产权平等。一是实行国有、集体土地产权统一国民待遇，二是实行各地集体土地统一政策。
    （2）分工项目。 规范政府和市场的关系，一是必须定性和定量设定政府管理市场的边界。二是必须定性和定量设定不同层次市场配置资源的边界。就政府而言，只能作为社会管理者，行使市场监督权、宏观调控权，除法定职能外政府不直接干预市场。政府的监督和调控，主要指交易方式、交易价格、信息披露、契约公平。农地市场交易以契约为基础。尽管招拍挂制度确实修改了讨价还价的游戏规则，但由于规则本身还建立在两种产权的不完全竞争的市场上，在缺乏有效社会监督的条件下，农地市场交易很可能重演丛林规则，政府必须防范于未然。就市场而言，必须全面引入中介环节的竞争机制。农地市场交易的目标，是建立起以现代产权制度为基础，以科学管理制度为依托，以信息化管理手段为载体的土地交易市场，最终实现交易方式透明化、交易程序科学化、交易监管专业化，从而发挥市场配置资源的基础性作用，降低农地市场交易成本。（27）
    5、建设市场是实现农地利益的根本路径
    两个市场指 农地交易市场和国有土地市场。两个市场存在很大区别。国有土地一是在全国只有一个产权代表，而且是国务院。二是拥有土地市场化的体制、机制及必须的人才、知识、技术。三是绝大部分属于建设用地，不受用途管制限制。与之相比，集体土地一是所有权和承包经营权十分分散。二是处于计划经济配置资源的阶段，基本没有保障其健康运行的体制、机制。更没有相应的人才、知识、技术。三是其绝大部分为农业用地，受到严格的用途管制。作为公共政府的任务就是将两个现在还不平等的市场构建为两个平等的市场。
    （1）改革政府垄断市场体制。 改革政府垄断市场 ，是为了制衡政府与国有土地资本的结盟，从而确保农地市场获得应该属于它们的市场权力、权利、分额。目前“改制”方案有三种。一是以土地私有化结束政府垄断市场体制。但公有土地再私有化的成本很高。二是以公权、民权制衡地权。既要坚持公有土地消灭地主剥削的长处，又要克服公有土地产权所有者缺位的弊端，从香港、新加坡经验看，以 公共政府的政治权力和民主社会的多数人权力制衡土地资本的经济权力，有 可能是政治风险很小的帕累托最优方案。但问题在于我国当前政治体制发展的阶段尝不具备公有土地实现形式创新所需要的重要条件。三是实行国有土地人大代理制、央地分级所有制。在政治、经济、社会安排尝不具备配套条件的情况下，人大代理制能够分离政府、市场的经济关系；央地分级所有制不仅有利于解决中央所有制的所有者缺位，而且有利于以竞争替代垄断。与私有制、委托政府代理制、中央所有制相比，第三方案是帕累托次优方案。
    （2）加快建设农地交易市场。建设农地交易市场的目的是改变 城乡；商业、工业、农业；城郊和非城郊；发达地区和非发达地区的现有土地资源均势，激励地方充分结合本地实际发展所有能够致富农民的产业，推动各地农业和非农业建设用地资源向 资本转变。
    建设 农地交易市场的框架是实行政府维护公平，农民实现效率的分工，实现 政府、农民、企业（包括所有市场主体）利益均衡，从而通过 降低农地隐形交易和企业投资门槛等博弈成本，确保农民、企业在经济发展中受益；通过企业做大做强带来的税收增加和农村稳定，确保政府政治、经济受益。
    建设集体土地市场的部署分为两步。第一步是培育市场要素。一是因势利导 提高农民和农村集体的产权意识 。二是培育中介组织。中介组织的成熟程度标志着市场的成熟程度。目前土地交易的很多工作，甚至合同，由政府包办不一定是好事。在适当的时候应交由中介组织办理。三是设置市场准入条件，保护农地市场交易秩序。准入包括规划方案、主体资格等。现阶段不宜提倡工商企业大规模“圈地”搞现代农业。四是鼓励金融机构进入土地市场。金融资本介入，一能直接提供受让土地的费用，二能为获得土地使用权的人提供发展生产的资金，有利于推动集体土地产权市场化进程。第二步是建立有形土地市场。在市场要素基本形成的条件下，争取用较短的时间建设一个各县乡联网的土地交易中心，并和国有土地交易市场联网。土地交易中心具有四项功能，一是发布承包土地使用权供求信息，提供承包土地使用权交易、洽谈、招商、展销地点；二是提供转让代理、地价评估、信息咨询等中介机构服务；三是建立窗口办文集中服务制度，受理政府集体土地所有权确权颁证，集体土地使用权转让备案和政策咨询。三是组织集体土地使用权挂牌交易，减少协议转让。总之，让想用地的单位和个人有选择的方便，让所有土地交易都公开、公平、公正进行。
    当前的工作，一是明晰农地产权。农村土地制度改革应该尽快从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革， 并在 所有权和使用权清晰的基础上形成集体土地所有制。二是加强基础建设。农地和非农地两个市场要统筹发展，人才、知识、技术、制度要同时重视。 三是做好信息服务。供求信息不畅通是影响农地市场交易的主要问题。 从农村供给看，大量撂荒承包地、宅基地、乡镇企业闲置土地需要盘活。从城市需求看，一些有实力的企业和个人愿意选择向农业投资；一些新的商业、旅游、工业、房地产项目要求在乡镇企业闲置土地上从事非农建设；一些经济条件不好的城市居民乐意到农村买“小产权”商品房。政府穿针引线，推动农地市场交易，加快城乡融合。
    四、相关公共政策的可能选择
     
    农地市场交易相关公共政策的核心，就是平衡利益与履行责任。
    （一）统一领导
    农地市场交易制度的最终确立，是政府
    和农民相互协调的演进过程。成功的关键在于 遵循“条件、自愿、有偿、规范、有序”的原则，实行统一领导、分工管理；因地制宜、统一规划、制定政策、分类指导、维护秩序、提供咨询、帮助弱势。市场的责任是提供平台，农民的责任是产权交易决策，政府的职能是指导而不替代。
    （二） 农经、市场互促
    统筹城乡发展要一手抓农地市场交易，从盘活集体土地资产上寻找新的经济增长点，推进农村经济社会发展；一手抓城助乡、工补农，从提高农村经济质量上提高土地资产质量，促进农地市场交易。发展促土地，土地促发展，农村就会越做越大、越做越强。
    （三）强化管理
    强化管理包括整合机构、完善分工、改革审批与减少收费。一是管理部门分设审查交易、仲裁纠纷、管理权属、保存档案等办事机构。二是农地交易实行政府行政备案制，提高办事效率，方便农民。 三是确权颁证从简，集体土地所有权确权颁证由土地行政主管部门依法办理，将集体土地所有权证和土地承包权证合一，减少一证；将耕作权、林权等作为土地承包权证的他项权利设定，减少农业、林业、水利部门等主管部门再颁证。 四是部门分工协作，各司其职。农业和非农建设用地交易，以及涉及土地用途改变的农地交易由土地行政主管部门管理；耕地内部交易，以及 不涉及土地用途改变的农地交易，由农业、林业等主管部门管理。 五是依法收费，禁止分享农地收益。
    （四）完善法制
    一 是 加强土地规划管理。农地市场交易以规划为龙头，“三集中”规划没有审批和耕地保护权购买合同没有签定的，工商部门不能办理营业执照，计划部门不能办理项目审批，金融部门不能办理贷款。二是加强 交易年限管理。农地交易年期按照土地承包经营年限的剩余年限确立。三 是严格土地合同管理。 土地交易合同要依据《土地管理法》、《合同法》确立、管理、备案， 审查产权主体的合法性、产权代表的合法性、权属来源合法性，以及农民生活保障安排等。四是加强中介组织、交易程序、交易行为、收益分配的监管。
    （五）综合配套
    一是推进农村社区政治建设 。农村集体经济组织不规范、不健全、不稳定的状况与农地市场交易不适应。 应抓紧建立村、社集体土地产权管理委员会，使其真正代表村、社集体组织和农民群众的利益，行使决策权，处理农地市场交易的公共问题；维护弱势群体。
    二是构建顺畅退出和参与机制。 城乡户籍制度分割和农村社会保障体系的缺陷，强化了农民对土地的依赖。统一城乡户口和改革农村社保体系， 有利于形成农民从集体土地产权中顺畅地退出或参与再分配的机制 。
    （六）建立国家农村发展风险基金
    城乡统筹改革试验需要向农村基础设施等公共领域增加投资，或帮助投资发展现代农业的企业规避经营风险，如企业出现经营亏损，可动用基金确保农民的生活或安排土地整理，建立国家发展风险基金是必要的。其来源，一是来自中央、地方各级财政的以城带乡、以工促农投资；二是来自农地市场交易调节税。该基金实行中央专控，专款专用。 （28）、（29）
    参考文献：
    1、中国土地勘测规划院地政研究中心 小城镇集体建设用地流转解析 中国土地 2007年4期
    2、周天勇 现代化要对得起做出巨大贡献的农民中国社会科学院农村发展研究所网2007-07-17
    3、诺斯 对政治和经济的历史发展的交易成本分析新制度经济学 上海财经大学出版社 2002年
    4、程恩富　张飞岸 民主社会主义不是中国特色社会主义 人民网 2007-6-12
    5、赵尚朴 欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究 中国城市出版社 1996年
    6、阿马蒂亚·森 以自由看待发展 中国人民大学出版社 2002年
    7、曾永昌 论国有土地市场理论的新框架社会科学研究 2003年3期
    8、曾永昌 论土地市场的政府垄断 社会科学研究 2002年4期
    9、曾永昌 土地所有制之争应该从主义回归到方法 社会科学研究 2005年1期
    10、曾永昌 论国有土地市场理论的新框架 社会科学研究 2003年3期
    11、中央党校研究室课题组：从经济发展角度思考和设计政治体制改革人民网 2006-6-15
    12、徐勇 现代国家建构与土地制度变迁——写在《物权法》讨论通过之际 河北学刊 2007年4期
    13、阿马蒂亚·森 以自由看待发展 中国人民大学出版社 2002年
    14、盛洪 土地产权自由交易是节约土地的有效制度 21世纪经济报道 2007-09-01
    15、赵冈、陈钟毅 中国土地制度史 新星出版社 2006
    16、曾永昌 再论土地市场的体制性缺陷 香港中文大学中国研究中心文库 2007-5-1
    17、D·利贝卡普 产权的缔约分析 北京 中国社会科学出版社 2001
    18、曾永昌 再论土地市场的体制性缺陷 中国经济五十人论坛 2007-4-28
    19、曾永昌 试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果中国经济五十人论坛 2006-10-23
    20、曾永昌 论土地供给可能性边界 土地资源与资产 中国土地出版社 2003年
    21、曾永昌 实现耕地总量动态平衡仍然可行 国土经济 2000年3期
    22、李成贵 中国农村土地制度改革的三步曲 中国更改论坛 2007-8-7
    23、阿马蒂亚·森 以自由看待发展 中国人民大学出版社 2002年
    24、周天勇 现代化要对得起做出巨大贡献的农民 中国社会科学院农村发展研究所 2007-7-17
    25、徐勇 现代国家建构与土地制度变迁——写在《物权法》讨论通过之际  河北学刊 2007年4期
    26、D·利贝卡普 产权的缔约分析 北京中国社会科学出版社 2001
    27、曾永昌 坚持土地市场的公平与效率 国土经济 2002年 8期
    28、曾永昌 集体土地产权市场框架设计 国土经济 2001年6期
    29、曾永昌 集体土地市场建设研究 国土资源 2001年2期
    文章出处：光明观察