陈朋：改革双重身份：乡镇政府改革的重点

    当前，乡镇政府改革是人们在研究农村基层政治问题时难以回避的重点问题。而人们研讨乡镇政府改革，其重心又倾向于乡镇政府的职能转变。固然，在一定意义上讲，乡镇政府的职能转变是当前乡镇政府改革的核心所在，它的进展状况如何直接决定着乡镇政府改革的成效；孰不知，乡镇政府职能的履行同其身份定位也有相当大的关联。
    在我国当前的政治生活中，政府不仅仅是政治实体，要履行基本的政治性公共服务职能，而且还因外在压力和内在动力要履行经济实体的职能。乡镇政府一身兼具“政治实体”和“经济实体”的双重身份，使乡镇政府既不能成为真正的公共服务者，也不能成为农村经济发展的有效推动者。因此，改革乡镇政府的双重身份，无疑是乡镇政府改革的重点。
    双重身份使乡镇政府难以成为公共服务型政府
    建设公共服务型政府一直是我国乡镇政府的理想目标。但是，双重身份的特质使得这个目标难以实现。进入新世纪，面对乡镇财力的贫乏，以及农民日益增强的自主性，乡镇政府把“招商引资”当作了自己的重要工作。（当然，招商引资行为的发生与我国现行的县乡管理体制也有较大的关联）。如果说在“招商引资”过程中，乡镇政府是真正运用市场手段使然，也无可厚非。然而，现实并不如此。乡政政府多是依靠自身“政治实体”的身份，制造人为的优惠政策，如土地征用优惠，税收优待等等。这样一来，既严重破坏了公平自由竞争的市场秩序，浪费公共资源，而且还会危害社会稳定，使基层民众能享受的公共服务荡然无存。如湖北省的一个鄂皖边陲乡镇，在2007年三月颇费周折的引来了一位浙江砖商。客观而言，这位客商的投资能为当地居民提供质优价廉的沙砖。事实也证明，该客商的沙砖很受当地居民的欢迎。投资开工后的第三个月，该客商很友好地准备为其所在的村庄修建一条柏油马路。然而，就在马路工程动工的第一天，本地其它的沙砖老板共计10余人带着工人前来闹事。原来，他们并不只是气愤浙江客商抢走了生意;更主要的是，他们认为，在税收征缴、土地使用、老板个人政治待遇等问题上，镇政府对浙江老板过分关照，很不公平。（在他们眼里，给浙江老板的优待完全是镇政府所为。）事态发展到后来，当地砖厂老板一齐来到镇政府要求给予答复并处理。由于双方无法达成统一意见，一砖厂叉斗车司机气愤之际，开车把竖立在镇政府门的上面标有“党委活起来，政府服务起来”的牌子推倒。更为严重的是，当地老板事后隔三差五的去浙商砖厂闹事。无奈之下，浙商一走了之。浙商走了，当地居民使用的沙砖又回复到先前的质次价不廉的状态。从这个案例，我们可以看到，双重身份使得乡镇政府根本无力也无心维护好公共秩序，公共服务的初衷因身份所限而无果而终。
    双重身份使乡镇政府在发展经济中经常错位
    在双重身份的现实条件下，乡镇政府承担了发展经济的职责。但是，它对发展经济的理解却有偏差，致使经常发生错位的现象。客观而言，乡镇政府发展经济的职责主要是优化环境，包括落实政策的环境，促进经济平稳、健康发展的环境；维护和完善农村现行体制，包括坚持和执行党在农村的经济政策；按照农村生产力的发展要求，不断创新工作思路，以推动农村生产要素的合理配置。然而，现实的情况是，乡镇政府很少真正实施发展经济的这些职责，没有真正承担矫治市场失灵的责任。相反，它利用行政权力频繁调整农民的承包地，甚至借口民意，顺势推动调整，从而使土地作为市场要素的功能难以发挥。如农村税费改革之前，乡镇政府更多的是充当“经济实体”，出于经济利益诉求，积极兴办乡镇企业，甚至是不惜血本，大肆举债发展乡镇企业，而乡镇企业的发展又因为内动力不足和外在环境的压力，尤其是乡镇政府的强势干预（如不少乡镇都把乡镇企业看作是报销额外开支，安排“关系户”工作的好去处）最终昙花一现，走向失败，给后来的农村经济发展带来一系列问题。还有不少地方，乡镇政府以“经济实体”的身份强势进入竞争性行业，阻碍本应源自市场驱动力的农村产业结构调整，同时又以“政治实体”的身份搞“地方保护”，制造“诸侯经济”，严重干扰市场秩序，致使农民经济利益受损。
    双重身份使乡镇政府的不同职能互相冲突
    我们调查发现，承担双重身份的乡镇政府在经济社会生活中，其不同职能时常发生相互冲突。以江西省M乡政府为例，2005年，M乡政府以整幢办公楼为股份入股当地一胡姓商人的教育投资项目，双方协商在此兴办幼儿园、小学。经过两年多的发展，学校发展平稳。可不巧的是，2007年2月，在新学年开学之际，学校全体教师因薪酬问题与资方发生冲突，调解无效以后，全体教师罢课，并有不少教师离校出走。针对教学秩序难以恢复的现状，不少家长要求乡政府负责处理，并要求退还已经缴纳的学杂费。然而，乡政府因自己实际上是投资方，也恼怒不已而又无可奈何。这样一来，乡政府既要挽回自己的经济损失，又要应对家长恢复教学秩序的要求，非常苦恼。代表投资者的副乡长与代表管理者的乡党委副书记经常为此发生口角，甚至是冲突：副乡长要求首先要挽回经济损失，而副书记要求必须先恢复教学秩序，双方互不让步。由此可见，市场经济的主体是企业，政府主导型的市场经济是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重的代价。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。在经济发展过程中，政府是市场经济的服务者而不是直接参与者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。　
    “政治实体”的一元身份是乡镇政府的理想身份定位　
    双重身份的特质使得乡镇政府处于上文所述的尴尬境地。实际上，根据后税改时代的实际行政生态环境，乡镇政府应该是承担“政治实体”的一元身份，代表国家调控乡村社会秩序。一旦身份定位适当，乡镇政府职能转变也将有一个坚实的基础，而且先前因双重身份而滋生的诸多矛盾、问题也会因此而内化、消融。最为明显的例子就是，承担“政治实体”身份的乡镇政府把工作重心放在提供公共服务上，维护、发展良好的社会秩序，从而为经济发展提供和谐的外部环境。　
    1.后税改时代，构建稳定的农村社会秩序要求乡镇政府承担“政治实体”的一元身份
    作为沉淀大量传统因子并不断处于边缘地位的农村，是影响现代化进程中稳定性的最重要因素。以研究发展中国家现代化进程而著称的美国政治学者亨廷顿在其著作《变化中的社会秩序》中说过：“对于现代化进程中的国家来说，农村是一个变数：要么是稳定的根基，要么是动乱的根源”。我国是世界上农村人口最多的国家，农村的稳定对于全国的稳定、全国的现代化进程的顺利推进至关重要。邓小平早在1980年代初就指出“农村人口占我国人口的80％，农村不稳定，整个政治局势就不稳定”。进入后税改时代以来，传统的集体观念在农村日益消弭，农民的个人本位观念有所复归，很多农民沉浸在软绵绵的“小日子”当中，人们所担心的一盘散沙的农村局面似乎在重现。山东省一位县委副书记就说，农村税费改革之前，农民与乡镇政府是扭打在一起；而农村税费改革以后，农民与乡镇政府是彼此照不着面。正是这种“彼此照不着面”的政治社会情势，促使诸多危害农村社会秩序的不良行为逐渐浮出水面，并有难以控制之势。地下六合彩活动波及绝大部分农村地区，假农药、假种子坑害农民，乡村商贩哄抬物价，分散的农户难以应对突发的自然、社会危机等等，即是明证。应对这些破坏社会秩序的行为，毫无疑问，需要乡镇政府的积极作为。而推动乡镇政府积极作为，稳定农村社会秩序，就必须改变其双重身份，使其不会陷入有心无力的状态。只有让乡镇政府承担“政治实体”的一元身份，才能实现其乡村社会秩序构建者的使命，才符合后税改时代农村社会发展的客观要求。
    2．工业反哺农业的历史机遇为乡镇政府承担“政治实体”一元身份的定位提供了条件
    在传统国家，农业是传统国家的财政基础，国家财政为“农业财政”，由此有了“农为国之本”。经过百多年的努力，我国的现代国家建构取得了重大进展。对外成为一个独立的主权国家，对内的一体化程度愈来愈高。特别是离散的乡村社会纳入到国家体系中，国家的动员和整合能力大大增强。但我国的现代化是由政府主导的，这使得政府体系愈来愈庞大，而支撑政府体系扩张的财政能力相对薄弱。特别是在中部农业地区，财政基础仍然以农业农村为基础，属于传统的“农业财政”，从而造成现代政府体系与传统农业财政的尖锐冲突。　
    进入21世纪，改变“农业财政”的呼声越来越高。这也是现代国家建构的必然要求。现代国家包括两个方面：一是以主权为核心的民族－国家，一是以主权在民为合法性基础的民主－国家。国家的一体化不仅仅是国家政权覆盖全部各个领域，更重要的是每个国民成为平等的主权者，由此增强每个国民的国家认同。进入新世纪以后，中央提出城乡统筹和公共财政理念，免除农业税，强调以工补农，以城带乡，都是为了解决城乡二元分离问题。这实际上就宣告终结以农业农村和农民供养现代国家的“农业财政”。“农业财政”的终结表明，国家基本上不需要微弱的农村经济对国家财政的支持，乡镇政府的主要精力则是在履行好“政治实体”的身份，为农村社会的稳定提供良好的支撑。更重要的是它能使基层政府制止自己随意扩张权力的行为；同时促使自己对人民负责，以为人民提供公共服务确立存在和运行的合法性基础。　
    3.公共服务型政府的内在价值要求呼唤乡镇政府承担“政治实体”的一元身份。　
    温家宝总理在政府工作报告中提出建设一个“公共服务型政府”，把近些年来国内多数人对“公共服务型政府”的呼吁变成了明晰的决策。市场经济的发展和农村社会的安定所要求的正是这种“公共服务型政府”。而目前，我国乡镇政府之所以还不是“公共服务型政府”，其关键的原因就在于它既是“政治实体”，同时又是“经济实体”的双重身份。　
    建立公共服务型政府是一个稍纵即逝的改革机会。什么是公共服务型政府？用通俗的语言说，就是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少服务？怎么提供？要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么样，也要通过民主的程序评定。建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件？人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。但是我们认为，这些条件归根到底在于，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型的政府。所谓公器私用就是把国家给它的东西变成自己的东西用。比如，老百姓自己种的树，他们想砍伐，林业部门不允许。但是，林业部门干部对利益关联企业则大量发放许可证，这就是典型的公器私用。公器私用的渠道很多，如政府开办大量的企业，大量地进入竞争性的产业，与民争利。有很多政府官员是一边经商一边当官，或者是先当官然后再经商，这都是化公为私的例子。所以，如果没有一个有效的机制控制政府官员谋取自己私利的话，就不可能为公众服务。　
    事实上，公共服务型政府通过发挥“政治实体”身份的职责，完全可以为乡村经济的发展提供健康、有序的环境。也就是说，“政治实体”的身份不是乡镇政府单纯履行行政管理的功能，而是通过政治对经济的反作用，间接为乡镇经济发展提供支撑。
    难在何处？
    要使乡镇政府把“经济实体”与“政治实体”的身份分离开来，难度确实很大，需要各方面的理性思考。
    1.难在体制创新。
    要把“经济实体”的身份从乡镇政府身上分离开来，就得进行体制创新。在有关乡镇体制改革问题上，目前仍是争论不断，但是没有根本的理论突破。我们认为，实际上，这些争论都是局限在乡镇体制自身范围之内，就乡镇体制改革来讨论乡镇体制改革，因而影响了考量乡镇体制改革的视野。要打破乡镇体制改革的困局，必须开阔眼界，把乡镇体制改革置于国家整个行政系统特别是整个地方行政系统的范围内来思考。以成本——收益方法比较分析地方各级行政系统担负的实际社会政治职能、占有使用的财政资源的比例，由此来判断乡镇改革问题。
    2.冲破既得利益难
    改革本身就是利益的一次重新分配和调整。放权就是放弃和放掉利益，转变政府职能和改革行政管理体制就是对行政权力和社会、经济利益的再分配，因此，谁也不愿意主动放弃权力和利益，对于那些部门本位特别是行政权力部门化、部门权力利益化的行政机关来说，更不愿意放弃既得利益。而实际上，在现代社会，政府除了向社会和公众提供公共产品外，应当最大限度地远离利益。只有这样，各类市场主体才能享有平等自由的经济地位，政府权力才能保持中立，才能真正为主场主体的公平竞争创造条件，营造环境。因此，在一定程度上讲，这需要改革的主政者有胆识，有魄力，有恒心，更需要广大民众尤其是改革所涉及到的对象能从长远、大局考虑，不能因小而失大。不过，有一点要注意的是，改革的对象固然要有大局意识，要支持改革，但是改革的推动者之一的中央、省级政府也要积极作为，尽量减少因改革而给改革对象带来的正当利益的损失。当然，改革必须付出成本，只不过是应力争把成本降低到最低限度。　
    作者单位：华东师范大学政治学系
    文章出处：中国发展观察