檀学文：推进以人为核心的新型城镇化

    澄清对新型城镇化的认识误区 
    与过去粗放的、以“土地财政”为特征的城镇化道路相比，当前和将来的新型城镇化必须要走内涵式、可持续发展道路，圈地造城不能再做开路先锋;城镇化说到底是人的城镇化，土地的城镇化只是人的城镇化的衍生需要。但当前对城镇化如何健康发展仍存在不少认识误区，主要有以下几点： 
    人口城镇化越多越好。在过去的近20年里，中国的常住人口城镇化水平以每年超过1%的速度持续高速增长。这给人一个错觉，以为高速城镇化可以继续，以为中国的城镇化水平可以达到70%甚至更高。正确的认识是，城镇化水平是城乡居民动态流动的结果，随着城乡人口比重的倒置，城镇的外推力增大，而乡村的吸引力增加，城镇化速度必将下降，乡村社会和文明必将保留，中国不必也不该追逐与西方比肩的高度城镇化目标。 
    人的城镇化是拉动内需的手段。依据简单的逻辑，城镇化可以拉动内需，住房、饮食、日用品、基础设施、公共服务等，更高需求的满足对应着更高的生活质量、居民福祉以及社会发展水平。但这只是说拉动内需是人的城镇化的结果，而不是相反。同时还有另外一个同样简单的原理，需求乃是有条件满足的需要。个人需要有足够的钱财或者通过就业劳动赚取的钱财来满足需求;　政府需要有足够的财政实力提供公共物品和服务;　产业部门需要为市民提供足够的就业或创业机会。社会的产业结构与居民的人力资本水平契合是城镇化推进的基本动因。 
    获得城镇户口就等于市民化。新型城镇化期望进城农民能够实现市民化，融入当地社会，实现福祉提升。市民化的一个重要前提是能够长期定居，也就是稳定地工作和生活。获得一个城镇户口有助于提升市民化程度，但这不是市民化的前提条件或充分条件。如果考虑到当前城乡户口分别绑定着不同的权益，对于户籍人口城镇化就应当更加慎重。 
    把握新型城镇化以人为核心的特点 
    以人为核心的新型城镇化应当具备以下几个主要特点： 
    新型城镇化是一个自然历史过程。这就是说，城镇化既是一个客观规律，又由当时具体的社会经济条件决定，后者决定特定条件下城镇化所能达到的自然水平。因此，推进新型城镇化既要有所作为，又要尊重客观条件，避免贪功冒进。 
    人们能自愿而无碍地举家进城定居或易城而居。新型城镇化阶段，人们获得真正的自由迁徙权利。无论是从农村向城市，还是城市之间，迁移都是基于自愿决策的行为，在迁出地和迁入地都不再有障碍。但在现实中，迁入地城镇可能还存在户籍障碍，令一些人想得到户口却不可得，另一些人不想得到户口却为了某些附加利益而不得不申请户口;　迁出地农村还存在集体产权障碍，在迁出时不能妥善处置其本应享受的集体产权。 
    进城人口与城市应能和谐融合。城镇化融合在这里具有双向互动的关系。一方面，从进城人口来说，其观念、素质和人力资本等禀赋应能够适应城镇的生活和工作就业，避免进城产生的不适应和无所事事;另一方面，对吸纳人口的城镇来说，应当具备足够的吸纳能力，包括产业结构、基础设施、公共服务、包容性等，使得进城人口能够安稳地工作和生活，避免产生排斥、拥挤、失业以及贫困。 
    权利依附于常住而非户籍。户籍作为一种人口登记制度必不可少，但是如果户籍身份上附加大量权利而户籍登记信息与实际居住状况分离的话，那么缺少本地户口的常住居民就可能无法享受与户籍绑定的本地性权益(公共产品)，尤其是教育、医疗、社保等。作为基本的公共财政原理，人居住在哪里，就在哪里承担义务和享受地方性公共服务。因此，权利应依附于常住而非户籍。 
    城乡发展达到动态均衡。新型城镇化不是消灭乡村，也不应当引起新的城乡两极分化。未来城乡差距应当逐步缩小;城乡之间应当实现各具特色、合理分工格局，尤其是城镇的聚集和规模效应进一步增强，而乡村作为大后方和生态储备空间的功能应进一步增强。在合理的制度安排下，城乡之间应当实现双向流动，城乡发展达到动态均衡。 
    破解新型城镇化以人为核心的若干问题 
    推进以人为核心的新型城镇化，要在尊重客观规律基础上有所作为，最重要的是通过城市发展和体制机制变革引导农村人口有序、可持续地向城市流动。 
    以健康和均衡的城镇发展带动以人为核心的新型城镇化。城镇化的本质在于通过聚集经济和规模经济实现更高的效益、更多的财富、更好的生活方式和生活质量。少数开拓型城市通过移民奋斗实现其发展，但是多数城市还是应当具备健康、均衡的生命力以“筑巢引凤”。虽然城市之间可以有分工，但是多数城市的发展还是应当以第二产业为基础，在第二产业和生产性服务业基础上发展居民服务业，由此实现整个城市工作和生活的平衡。基于单一甚至畸形的产业结构的城市发展路径是不可取的。 
    以农村集体产权制度的根本性变革免除城镇化的后顾之忧。社会主义公有制架构之下的农村集体所有制，需要实现根本性变革以适应城镇化历史潮流。具体地说，对农村集体经济组织的界定(边界、权属等)、成员权的取得和丧失(退出)、集体经济产权配置(取得、丧失、收益分配、变现等)都需要重新设计，这可能需要实行更高法律层面的变革。只有这样，农村人口的城镇化才能免除后顾之忧。当前进城落户与暂时保留农村集体经济权益、土地与宅基地置换城镇户口和社保、通过“增减挂钩”方式置换农村集体土地等做法都是权宜之计，长久来看不具有持续性，也不利于进一步的人口城镇化。 
    建立与户籍脱钩的常住人口基本公共服务体系。国家新型城镇化规划提出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这意味着教育、医疗、保健、社保等基本公共服务可以而且应当与户籍脱钩。脱钩的难题其实不在于户籍本身，因为现行户籍登记制度是最容易操作和识别的，而常住人口的识别还比较困难。为了建立基于常住人口的基本公共服务体系，需要一方面加快建立常住人口基础信息登记体系，另一方面努力实现基本公共服务的均衡分布，双管齐下实现常住人口享受基本公共服务的公平和效率。 
    重建成人教育体系，提升人口素质。农村人口自身素质的提升既是人类发展的应有之义，也是城镇化和市民化的必要条件。为了大幅度提升农村人口及农业转移人口素质，仅依靠发展正规教育和职业技能教育是不够的，还需要重建基于城镇和农村社区的成人教育体系，专门用于提升成年人的基础素质。在城镇，成人教育可以与职业技能教育并行发展，而在农村，成人教育应当与当地的义务教育体系有机结合，成为农村社区教育体系。
    文章来源：辽宁日报