杜志雄：对当前农地流转、规模经营等几个热点问题的观察和思考

    （本文是作者接受《三联生活周刊》记者的一个专访稿，已发表于该刊2014年（3月）第10期。转发到这里之前经过作者重新审定。）
    三联生活周刊：“地怎么种”，焦点在如何扩大土地经营规模。具体落实也有很多争议。
    杜志雄：“地怎么种”决定于新型农业经营体系构建。新型农业经营体系的核心又在于对传统小规模农户这一农业经营主体的再造和重塑。新型农业经营主体最重要的标志是经营规模扩大，单个经营主体耕种的土地多了。但地来自于哪里？一定是进入城市的农民把经营权拿出来集中所致。这就涉及到土地流转。现在比较复杂的问题在于土地流转速度非常快，在很多地方，农地确权这样一个既涉及农民土地权益保护、也涉及土地用途管治的农地管理基础性工作并没有完成。另外，支持土地流转，应该主要是支持和鼓励流向专门从事农业生产的专业大户、家庭农场和农民合作社，促进这些经营主体的适度规模经营。但实际情形是，目前，很多地方政府把土地集中流转到大企业手中。这样的做法在一定程度上解决了规模经营的问题，但遗留下的问题可能更多，比如农民权益保护、农民离农后的生计保障、农地用途管制等。
    就我的观察，当前确实存在着这样一种现象，即，基层政府和社区有一种土地流转偏好，倾向于大规模地、动不动就成千上万亩的流转，而且倾向于把农地流转给大工商企业或大户。现在想要把这个倾向的形成原因，特别是企业为什么有那么大的冲动去农村租地说清楚有难度。因为从我们一些数据分析来看，现阶段农业是微利甚至不赚钱的，那么为什么资本还愿意进入？一个合理的揣测就是说它不是完全奔着农业生产去的，至少是不是奔着粮食生产去的。
    工商资本进入农业，有两件事情值得警惕。一是防止“非粮化”，就是原来的粮地不种粮食了。如果不种粮食，但还在从事农业生产，那么这种土地资产专用性的改变还不是特别彻底，今后还可以做粮食生产资源的动员，粮食安全是不会有大问题的。另外一个是要杜绝“非农化”。耕地非农化就比较麻烦了，等于把农用地转成建设用地了，不是种庄稼而是种楼房了。今年的中央1号文件把粮食安全放在首位，可能也是看到了这样一个危险。
    三联生活周刊：这种高速度、大规模的土地流转，可能给土地经营体制改革带来什么隐患？
    杜志雄：我们注意到，最近几年，特别是从去年提出家庭农场的发展以来，农地的租金上升非常快。从整体上看，租金上涨主要还是市场行为，但工商资本的进入也是不可忽视的因素。租金不断上涨可以为拥有承包权的农民增加一笔财产性收入，但也可能阻碍正常土地流转的进行和新型农业经营主体的成长。根据前几年农业经营成本收益的比较分析来看，在此前土地成本还没有出现高企的情况下，农业生产特别是粮食生产的利润已经比较低了。现在土地租金上升，对于真正想做农业的人来说，规模扩张的成本压力更大了。从这个角度看，租金的上涨是不利于粮食生产的稳定和整个农业的可持续发展的。
    另一方面，在一些地方的调查发现，虽然整体上看租金是上涨的，但也出现少数土地大规模流转到企业的租金低于之前农民之间流转租金水平的情形。可能的原因，一是政府对租金的过度干预，人为压制和压低租金；二是政府无所作为，对于明显不合理的低租金现象缺乏干预。
    从长期看，土地租金事关农业可持续发展大局。人为压低租金至明显小于市场决定的租金水平对保护农地流出户不利；但租金虚高，虽然短期、局部地增加了农地流出户的土地收益，由于租金在农业生产成本中的占比急剧提升，高租金对农业经营者获得合理利润报偿、保持农业可持续发展也是不利的。这两者之间要形成一种平衡。从根本上来说，农地的租金应该是由市场来决定。但由于农业的特殊性，租金的高和低会对不同的利益相关者产生影响，这就成了一个公共领域的事情，要由政府来做出决策。我的想法是，在实际租金由市场最终决定的前提下，可以考虑按照土地的区位、土壤肥力状况、土地产出类型等建立基准租金制度。对于明显高于基准租金的，政府予以适当补贴；对明显低于基准租金的应从保护流出户利益的角度监控租金的形成是否合理以及农户对土地流转是否知情、租金是否公平等。但需强调的是所有的租金补贴对象始终应该是真正从事农业的生产经营者。
    三联生活周刊：土地租金的上涨会进一步提高我国的农业生产成本，从而对农产品的国际竞争力造成影响吗？
    杜志雄：没错，这是一个真正值得关注的问题。事实上，中国近些年农业的生产成本上升得非常快。大概可以得出这样一个判断，前一个阶段，新世纪以来的农业生产成本上升，上升最快的是劳动力成本。由于劳动成本的上升导致农业的国际竞争力急剧下降，重要的表现就是：2001年加入WTO前，我们还是一个农产品净出口国，到了2004年我们变成了净进口国，那一年的贸易逆差是50亿美元左右。到了2013年底，贸易逆差超过了500亿，上升了近10倍。这是主要由劳动力成本上升形成的国际竞争力第一次大幅度下降。
    非常值得观察和警醒的是，由于土地租金的大幅度上升，会不会引起第二次农产品国际竞争力的急剧下降？在新形势下，劳动力成本可能仍然还在快速上升，在土地流转趋向规模经营之后，土地租金又在急剧上升。在过去小规模农户从事经营的情况下，土地不能说没有成本，但是一种影子成本。而现在一旦土地流转，就把隐形的土地成本显性化了。显性化的土地成本上升一定会对中国农业竞争力产生负面的影响。
    三联生活周刊：普遍认为，农业经营体制改革是从公平到效率的变革。但你好像更强调公平的问题。
    杜志雄：中国小规模农户的生产方式，在工业化、城市化快速推进的过程中是不可持续的，所以一定要有对传统经营主体的再造和重塑，要有适度的规模经营，这是有利于提高土地资源的使用效率，有利于实现土地生产率和劳动力生产率双高的。因此农政向效率方面做调整没有问题。但问题在于，如果没能把农民承包权进行有效的确定和保护，特别是离农人口和劳动力没有找到新的就业机会、解决好他们离农后的生计就匆忙流转的话，在短期内可能解决了效率低的问题，但从长期看可能会带来公平的问题。比如说，企业把农地拿过来了，理论上是拿走了经营权，但如果企业发生了一些不好的经营状况，不给农民租金了，怎么办？或者说企业经营不下去了，又怎么办？所以，在流转过程中一定要考虑的问题是，我们不能让新产生的问题比解决了的问题还要多的局面出现。中央农村工作领导小组副组长陈锡文一再讲，有“三条底线”不能触碰：集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益。我认为在农地流转、规模经营问题上，保持效率和公平的平衡是一个负责任的政府必须要考虑的问题。
    农村是一个社会，不只是解决一个效率问题就解决了所有问题的。效率优先背后，一定要考虑公平。这其中，有很多有意思的例子。比如说，城市里的职工到了60岁退休后退休金基本上可以保证其颐养天年。但很多农民，现在的新农保不足以保障其退出农业劳动力后的生计。实际情形是，很多农民到了60岁甚至70岁，仍是可以从事农业劳动的，这种农业劳动也或多或少都会对他的生计提供一定的支撑。当然，这当中有一个条件，就是农业的社会化服务体系要相对比较完善。因为高龄的农业劳动力，他不能干的是一些重体力活，但可以把这样的一些劳动生产环节外包出去，交给专门从事农业生产服务的合作社、农机队、服务公司。这样的话，即使是高龄的农民，他维持几亩地也可以相对保持一个比较高的土地生产率。现在，如果说农民把亩产1000-1500斤粮食的农地以八九百元的租金转移出去，即使人均耕地达到两亩，他能获得的租金也就不足2000元钱。年轻些的农民在土地出租、搞规模化经营后，还可以去打工。但60岁以上的高龄劳动力，怎么办？如果一下子把他们都挤出农业，纯粹以“租金补偿+养老保险”维持生计，他们退出农业后的福利可能变得无法维持。土地流转+集中居住情况下甚至连参与农业劳动的权利（这也是一种福利！）也被剥夺了。所以我们说扩大农业规模经营水平、提高资源利用效率是方向，但这一定是一个渐进的过程，不能太着急，不能够都想着一下子就把中国的农业变成大公司经营、大农户经营。
    三联生活周刊：你认为哪种规模和形态的农业经营机制是比较理想的？目前我国已经形成了一些比较成熟的模式了吗？
    杜志雄：中国未来的农业经营应该是坚持家庭经营的家庭农场或者专业农户形式，一定还是以农民为主体。已经有很多农业理论和实践能够很好地解释农业为什么不能采取大规模企业化经营的方式。比如说，上万亩的地，企业是不可能自己组织生产的，肯定要再把土地包给农民来种，这就产生了类似于工业领域里的委托代理。这种委托代理在工业标准化生产中是可以的，但在农业生产中由于难以标准化的生产过程与最终产出紧密相关，如果劳动者收益不与由生产过程中劳动质量好坏决定的最终产出挂钩，是很难保证农业产出最大化的，这是一大二公的人民公社体制留给我们的最深刻也是最重要的教训。所以，中国农业经营主体重塑、规模化经营实现，达到农业经营体制的理想状态一定是长期的、演进的过程，不能在短时间内采取一个行动就能实现。
    少数农村已经开展了一些试点。比如在上海松江，每一个村民小组大概有200亩地，把这200亩地集中起来，由村里面的人选择谁来种。有些过去在外面打工的年轻人回来，就把地交给他，由他来种。种200亩地的年收入大概有20多万，政府也采取了不同方式和形态的补贴。像这样，村里人走了，他们的地释放出来交给另外的一个或几个农民，农业生产规模也自然扩大了。但问题是，中国的大面积区域，目前还不太可能普遍推行这种形式。
    通过适度规模经营，既提高土地生产率，也提高劳动生产率，这一定是现代化农业的一个发展方向。但问题是，在这个过程中怎么去实现这两个生产率同向提升以及效率与公平真正兼顾这就要考虑更多、更细部的政策措施了。
    文章出处：《三联生活周刊》