党国英：坚持走人本城镇化之路——答经济日报记者刘慧问

    一、目前我国城镇化发展速度较快，但是城镇化质量不高。提高城镇化质量就成为当前推进我国城镇化健康发展的关键。您认为造成我国城镇化质量不高的原因是什么？
    我国城镇化质量不高这个说法是相对的，不能用这个说法怀疑我国52%的城镇化率有很大水分。城镇化质量不高的主要表现是：第一，我国城市建成区的经济密度不高。例如，与日本快速增长时期相比，我国过去几十年里GDP每增加一个百分点所占用的耕地，约是日本同一指数的8倍以上。第二，城市的基础管理水平低。普遍存在的“人户分离”问题，使得很多城市常住居民在常住地没有户籍登记信息，更缺乏必要的公共服务。第三，城市规划没有很好体现以人为本的理念。一个突出问题是我国城市的总的人口密度不高，但城市内部居民区的人口密度畸高。欧美城市的居民区占地比例一般在45%左右，而我国的这个比例一般在25%以下。按环境心理学与社会心理学的研究，人口密度过高会导致居民产生严重的负面心理。我理解欧美主要国家的城镇化过程是中产阶层崛起壮大的过程，但在我们这里，单单一个住房（而且只是楼房，不是真正的私密性好的独栋房屋）价格高企，就让一般居民气馁。再过几十年，与欧美国家比，中国城市居民所住的房屋，也就是人家穷人住的房子。这样一个前景，离“中国梦”实在遥远。
    产生上述问题的原因在于多方面的体制还有深刻的计划经济烙印。城镇化是社会分工深化的过程，必须发挥市场的支配作用，尊重人口流动的自发过程。在计划经济时代，国家其实也就管了几百种财物，见物不见人，甚至是控制人；不控制就安排不了物，于是就让人的流动受制于物的流动。因袭这种传统，由政府主导的城镇化，自然不会以人为核心。
    二、针对目前我国城镇化质量方面存在的问题，应该采取什么样的措施解决这些问题？
    我看根本办法就是在城镇化过程中压缩“公权”领域，扩大“私权”领域，让市场在城镇化过程中发挥决定性作用，将政府的作用范围限制某些公共性领域。特别要大胆解放思想，推进要素的市场化。一是给城乡居民以更大的自由选择权，形成劳动要素市场，使各类劳动者有平等的机会。这种平等包括公共领域获取的政府服务方面的平等。二是改善资本市场。目前，在我们国家看起来已经存在资本自由的很大空间，实则不然。政府行为极大地扭曲了资本市场。地方政府普遍地在招商引资中拿所谓“优惠”来吸引资本在自己的开发区落户，一些项目以“零地价”甚至“负地价”获得土地；级别高的政府以行政资源招商引资，以致一些城市过于庞大，而一些小城市形成“产业空洞”。所以，在资本市场面前，政府要管住自己的“手”，不要乱拍乱摸。体制上、政策上要规范地方政府的公共财政，不允许地方政府随意补贴企业、随意免税，当然更不能随意处罚企业。三是建立土地市场。这个我要多说几句。
    土地市场发生效力的前提，是土地产权要清晰。这个要按十七届三中全会已经确立、十八届三中全会再次强调的改革措施办，这个我不想多说。一个很重要的问题，是土地规划管理体制。这个也要改革。中央在管住农用地的前提下，一定要把建设用地管理权限下放给地方。农用地的用途管理体制要更新，可以考虑建立“农业保护区制度”，以替代基本农田保护制度，加大农地的保护力度。同时，要允许地方政府用地的权限扩大。要保障规划的科学化、法制化、民主化，体现以人为本的理念。今后特别要适度扩大住宅用地的供应，扩大居民住宅用地的比重，让老百姓住得更好一些，有更多的独栋房屋建设用地。解决这个问题根本不用触碰“18亿亩耕地红线”，我做过这方面的分析，这里就不多介绍。
    三、十八届三中全会的《决定》提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。您认为，什么样的城镇化道路是中国特色的新型城镇化道路？为什么要推进以人为核心的城镇化？
    按我自己理解，人本城镇化是指以资源高效利用为基础，以人口的自主空间转移为路径，以城乡基本公共服务均等化为体制改革着力点，以可持续发展为底线，全面改善人民生活品质，提升人的基本权利的保障水平，实现由传统乡村生活向现代城镇化社会的转型。
    人本城镇化的具体内涵有以下若干内容：一是通过农村人口向各类城市适度集中，提高以人力资源为核心的各类经济要素的利用效率，增强国民经济的竞争力；二是以基本财产权建立为核心，培育中产阶层，打造稳定的城乡社会结构；三是在农业人口长期有序大量向非农产业转移的基础上，更新农业产业组织，实现农业现代化，保障农民充分就业，提高农民收入，实现城乡基本公共服务均等化；四是创新城乡社会管理体制，发展社区民主，形成基础统一、特色兼备的城乡社区治理方式；五是合理布局城乡人口，允许专业农户分散居住，使有条件的城市的中产阶层拥有独栋房产，提高城乡居民心理健康水平；六是大力保护城乡环境，改善城市景观，打造美丽乡村，提高环境资源可持续水平，实现人与自然的和谐统一。
    四、目前，大量农村转移人口进入城市，但是难以融入城市社会，市民化进程缓慢。十八届三中全会《决定》提出要推进农村转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。您认为造成农业人口难以融入城市的原因是什么？如何破解这一问题？如何防止农民“被城镇化”的问题出现？
    首先，我们要乐观地看待这个问题。正因为有大量农村转移人口进入城市，我国才有了巨大的发展成就。今后的经济繁荣还要靠农村转移人口继续进城。我不赞成说那种农村剩余劳动力已经枯竭的说法。劳动力流动是收入的函数，只要城市的收入高于农村，工商业的收入高于农业，就会有劳动力转移发生。
    其次，在我们国家，农村转移人口融入城市相对要容易一些。我国社会没有根深蒂固的等级观念，农民又有一定的教育水平，他们融入城市的能力要好于南亚、拉美与非洲国家。所以这个问题不能太着急。
    第三，要认识到，融入问题的困难主要来源于体制不顺。户籍改革的难题被过于夸大了。户籍改革要分步走，先解决底线目标问题，即人户分离问题。与户籍相关的社会保障待遇等公共服务可逐步解决。其实，农村转移人口多是青壮年，他们是缴费者、纳税者，还没有到享受福利的年龄。有些人说城市增加一个农民的户口就要政府增加多少万支出，很不靠谱。政府不给他们户口，他们也生活在城市，那些公共性强的支出并不能节省。
    第四，防止所谓“被城镇化”问题出现，主要是尊重农民意愿，特别要防止搞类似“双置换”那类花里胡哨的玩意。踏踏实实把城市房价降下来，通过“居住法”来管理住房需求，就可能使农村转移人口有了买房能力，同时保留农村转移人口在农村的各种权利。这样，农民进城的障碍就小多了。只对农村转移人口开放中小城市的户籍，农民的兴趣不大。
    五、目前我国城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理。您认为该如何加强城镇发展规划，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力？
    目前，我国的一些城市规模的确太大，造成了一些环境资源问题。但规划的合理性不是绝对的。一些城市已经规模很大，要让它收缩很难。对于特大型城市，要做好的两件事情，一是决不能再在居民区搞摩天大楼了，而要最大限度地矫正过去规划的错误，提高居民住宅区在城市区域内的占地比重，让特大型城市向宜居城市发展，二是加强城市建设管理，调整规划设计规范，尝试发展高品质住宅，满足中产阶层的需要。市长们要想一想，别过上30年，中国经济总量和人均收入水平已经很高了，但城市主体居民所住的房屋是欧美穷人住的房子！如果出现这个局面，我们后悔都来不及了。
    我国一些城市的周边拥有建设用地资源，那些土地搞农业没有竞争力；而由政府负责绿化，有财政压力。如果有合理的规划，将这类土地开辟为住宅区，既满足了中产阶层对高品质住房的需求，还使他们承担植被保护的责任，节约了政府支出。这方面的工作需要统筹规划，研究学习先进国家的经验。无论如何，要禁止一些人大面积圈地建造豪宅，禁止有人打着投资的旗号，将所谓旅游企业转变为自己的大庄园。
    六、目前我国土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效。这不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。您认为在我国城镇化建设中如何提高土地的利用效率？如何在推进城镇化的过程中保护耕地，保障粮食安全？
    【这个问题在前面已经涉及，即我提到用农业保护区制度替代基本农田保护制度】
    七、您认为在城镇化发展过程中，产业发展起到什么样的作用？如何实现工业化、信息化、城镇化、农业产业化“四化”同步发展？
    工商业发展才需要城市。城市的繁荣仰赖分工的深化与人力资本水平低提高，其支撑力来自工商业。现在人们重视工业项目，其实从工商业繁荣的历史经验看，商业的繁荣是带动工业的原动力。商人比政府更懂得产业布局规律；商业资本积累到了一定程度会进军工业，使工业项目一开始就形成规模。现在国外一些大的工业财团多从商业开始。
    农业现代化有利于降低食品成本，降低劳动力成本，促进工业繁荣。食品成本降低还会改变人们的消费-储蓄行为，提高消费比重，扩大市场，给经济增长提供持续动力。
    信息化是所有产业的装备手段。信息化有利于降低市场交易成本，提高交易效率。
    所谓“四化”同步，最重要的是几个方面彼此协调，不能理解为以同样的速度发展。长远看，农业的比重要缩小，包括信息产业在内地现代服务业要扩大。这种比例关系靠政府是不能安排的，只能靠市场发挥配置作用。
    八、目前我国城镇化发展存在大中小城市发展不平衡的问题？如何实现大中小城市协调发展？如何促进城镇化与新农村建设协调发展？
    我国城镇化的突出问题是小城市的发展状况不好，原因之一是我们的理念有问题。国外有生命力的小城市都是专业化程度高的城市，一两个大企业或一两种资源支撑起小城市，使的那些小城市具有国际性，参与到了国际分工体系，因此有经济效率。所以，小城市必须有产业支撑。目前搞各类开发区的做法，使得一些小城市不能吸引到大型企业进驻，就业不乐观，甚至社会结构也呈现某种病态，年轻人不愿意留在那里。这很令人忧心。往深里说，其实是整个规划管理体制存在问题，权力太集中，行政资源对资本流动的影响太大。
    关于城镇化与农村发展的关系，总的规律是，城镇化越是健康，农村农业进步越快，在中国尤其如此。中国要发展现代农业，农民人数必须大量减少。我自己估算，在我国形成3千万专业农户之前，农村人口向城镇转移的速度仍然会很快。农村人口在稳定到3千万户左右的时候，农村的人口布局与现状相比将迥然不同。那时，我国的村庄数量会大规模减少，多数情况下也不存在建设“新农村”的问题。今后的任务是要重视小型专业农户居民点的建设问题。这种小型农业居民点其实不需要高水平的基础设施，例如，污水排放量不会太大，可以用生化的办法就地处理污水。道路也不一定是柏油路、水泥路，渗水好的石渣路面就可以。这种居民点的建筑设施只要整洁、适用就可以。所以，新农村建设要有前瞻性，没有必要齐头并地进把所有村庄都建设一遍。
    但也要防止另一个极端。决不能简单地搞村庄合并。对于脱离农业的农村居民，鼓励他们转移到各类城市是对的，一些村庄有计划地撤并甚至拆除也可以，但一定要尊重农民意愿，不能搞“大跃进”。我想特别强调，对于那些专业化的务农者，决不能要求他们集中居住。集中居住不适应农业生产的需要。他们分散居住不仅不影响规模经济，反倒会有利于专业化经营。未来中国的家庭农场大部分都应该是分散居住的。
    此采访经济日报今日刊出，删节较多，这里是原文
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